张浚:欧洲福利国家及其政治生态

选择字号:   本文共阅读 260 次 更新时间:2019-03-06 17:31:36

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张浚  

  

   战后西欧资本主义国家的繁荣与稳定,建立在社会与市场平衡发展的基础之上。波拉尼在其名著《大转变》中指出,资本主义发展的结果催生了“自我调节的市场”,它独立于人类社会,并带来了资本主义体系不可避免的“双向运动”:一方面市场的自由发展必然会带来会给人类的社会生活带来灾难性影响,另一方面,社会会组织起来寻求自我保护。在资本主义市场经济的发源地欧洲,民众是通过民族国家内部的国家机器来实现社会保护的。为了对抗劳动力商品化的冲击,民众在民族国家的范围内、向民族国家政府表达政治诉求,民族国家政府采取种种措施力图保障本国国民的基本社会权益,从而维持社会稳定。

  

   从某种意义上说,二战之前的欧洲民粹主义就是这种“双向运动”的产物,两次世界大战是其必然结果。民族国家之间的战争打破了国际市场体系,也终结了一战之前出现的全球化趋势。

  

   为了应对这种资本主义体系的内在矛盾,“嵌入式自由主义”成为二战后西方资本主义国家制度重建的思想基础。与此同时,凯恩斯主义经济学说也成为欧洲各国政府制定经济政策所倚重的主要经济理论。在这些思想的推动下,在战后西欧,国家的对内职能得到极大发展,不仅干预市场的经济职能得到加强,而且国家的社会职能也不断增长。

  

   从统计数字上来看,战后欧洲国家的社会支出迅速增长,这些数字背后是国家职能的发展变化:首先,社会支出是宏观经济政策的重要内容,被视为调节资本主义经济周期的重要工具;其次,在微观层面,政府的社会支出部分解决了“自我调节的市场机制”下对劳动力投资不足的自然倾向,通过在养老、医疗、住房和失业等方面为民众提供基本保障,国家的干预部分地修正了市场失灵的情况。结果,一些原本主要由个人、家庭和社会自行解决的问题,变成了国家的责任。这就催生了一种新型的国家——“福利国家”。

  

福利国家的发展


   战后的西欧福利国家是在民族国家的框架之下发展起来的。尽管二战后期和战后初期,在欧洲出现了形形色色的推进欧洲联合的政治主张和政治运动,可是,它们未能动摇民族国家的根基。不仅民族认同成为国家干预的一种重要的合法性基础,而且,在西欧民族国家内部,不同社会群体之间的“社会契约”——尤其是企业主与工会之间的共识——为福利国家在西欧的发展提供了必要的社会环境。

  

   在多数西欧国家内部,一种“三方对话”机制被巩固下来,雇主和雇员会就与劳动者切身利益密切相关的工资水平、社会福利等议题展开对话,国家(政府)居间组织和协调。“三方对话”极大缓和了二战之前的阶级对立和冲突,体现了劳资之间的妥协。一方面,劳工组织约束自己的行为,并提高了劳动力市场的效率;另一方面,作为回报,企业主承诺将自身收益的一部分重新投资到国民经济中,以最大限度地保证国民财富的增长。因此,一些学者把欧洲福利国家称为“民族社团主义国家”。

  

   福利国家是“干预主义的国家”,它通过一系列的经济社会政策和制度安排抵消市场机制的负面影响,同时,它也前所未有地扩展了国家活动的领域。因此,西欧国家不仅需要一整套的理论来证明国家干预的合法性,而且也需要一整套的机构和机制来执行这些社会功能。由于在福利国家之中,国家的职能加强、扩展并延伸,福利国家改变了政治生活的图景。

  

   在欧洲福利国家的发展过程中,出现了一些看起来互相矛盾的政治现象。首先,尽管两次世界大战催生了欧洲范围内的超越民族国家的社会思想和政治行动,带来了战后欧洲一体化的不断发展,但也正是在这个时间段里,民族国家得到强化。基于共同历史、语言、宗教信仰和价值观念的民族,继续成为集体认同最重要的基础。福利国家的发展给予这种集体认同更多的经济和社会内涵。在经济领域,战后欧洲经济繁荣是在“民族经济”的基础上实现的,因为调控经济活动的各种手段是由民族国家政府掌控,而调控经济的责任也由民族国家政府承担。在社会领域,不仅民族国家政府承担了各类社会职能,而且由于很多社会政策包含了转移支付的因素,其之所以能够推行,恰恰是以民族认同为基础。对于一个生活在欧洲福利国家中的公民来说,公民权利既是政治权利,也是社会权利。福利国家机制以前所未有的方式,将公民与国家捆绑一起,将公民彼此联系在一起,民族认同也因此得到了强化。

  

   另一个表里不一的政治现象是代议民主制的巩固和普选权的扩大以及公民个人的政治参与受到限制。在战后欧洲重建的过程中,西欧国家普遍建立了代议民主制,实现了普选权,因此,理论上民众可以通过选举影响政府的政策,维护自身的社会权益。然而在战后“民族社团主义国家”中,民众影响政策的能力受到多方的限制,政策制定过程呈现出“去政治化”的发展趋向。

  

“去政治化”的趋向


   “去政治化”首先表现在福利国家“重新划分和构造了”阶级。“三方对话”机制缓和了欧洲原本存在的劳资之间的紧张关系,重新塑造了劳动者对自身地位的认识,影响了主流的社会观念,并改变了占据主导地位的政治议题。战后西欧各国的经济和社会政策十分相似,它们一方面通过社会和税收政策,实现社会再分配,让劳动者受益,另一方面要求企业主为雇员承担更多的义务。因此,收入再分配问题与非经济的、社会政治的以及文化的争论交织在一起,党派之间的深层政治冲突不是体现在对权力的争夺上,而是体现在对有限资源的集体分配上。党派斗争变成为配置资源而进行的“民主程序”的斗争,对劳动者的划分不是根据财产而是根据教育程度、职业情况以及性别和就业领域等新的标准,而按照这些标准分类的劳动者所关心的政治事务发生了本质的变化。

  

   因此,在战后西欧国家里,“社会团结”成为占据支配地位的社会观念,同时,一系列的经济、社会和政治制度安排成为实现“社会团结”的坚实基础。例如,在德国,1951年颁布的《共同决策法》规定,在大型工业企业中劳动代表有权列席管理层的会议,并就企业经营事宜发表意见。劳动者的经济和社会权益得到保障的结果是产权制度的重建和巩固。资本家在企业中的权威重新确立起来,关于生产过程中所有权等基本问题的争论让位于投入、产出和生产效率等,工作道德和工作纪律不再只是资本家强加在工人身上的外在的要求,而且成为工人自律的行为准则。有学者认为,正是这些以“社会团结”为基础的制度安排成就了欧洲战后经济的快速发展。

  

   显然在“民族社团主义国家”之中,政治领域的民主选举程序不是唯一的民意表达方式,甚至不是主要的民意表达方式。虽然选举权普及了,在西欧国家之中基本实现了“一人一票”,但是,真正的参与权却受到了限制。个人尤其是劳动者不是通过直接的政治活动来争取和捍卫自身权益,而是被纳入不同的利益集团,被疏导到不同的协商过程中,并由此进入错综复杂政治制定程序。没有被代表的个人利益也就无法进入决策者的视野并成为影响最终政策的因素。

  

   其次,福利国家中的现代官僚行政体系的发展为“去政治化”提供了额外的推动力量。随着国家承担的经济和社会责任的增长,为了履行这些责任,现代的官僚行政体系在民族国家内部建立和完善起来。作为政策执行机构,它们代表国家分配资源、履行经济和社会责任,其权威源自民选政府的授权。可是,由于这个社会官僚机构能够动员人力和资源、提供服务、管理和控制集体财产,它变成了国家权力的一个中心。而且由于官僚行政体系独立于政党政治,民主选举和政府轮替不会直接影响它的运转,所以这个权力中心没有受到民主选举的有效制约。与此同时,官僚行政体系表现出明显的“功能主义”的行为逻辑,很多情况下,政策领域本身的功能需求、而不是民意成为主导政策的因素。这种趋向的结果是,专家在政策制定过程中扮演了重要的角色。例如,在英国福利国家的发展过程中,当任何一个议题成为社会议题并需要国家干预的时候,政府就会委派专业的委员会、而不是由政府官员或民意代表进行调查、撰写报告,这些报告往往成为最终政策的依据。需要注意的是,专业委员会的意见与政府官员和民意代表常常存在着差距。对应着政策制定过程的这种“功能主义”趋向,出现了“技术官僚”这个术语,这些技术官僚在制定事关个人福祉的各种经济和社会政策过程中发挥着举足轻重的作用,可是,他们的任免升迁是不受选票左右的,在很多情况下,他们的决策也不受民意的影响。

  

   “民族社团主义国家”为西欧战后的持久繁荣创造了条件,同时,在冷战时期东西阵营制度竞争的背景之下,持续的经济繁荣和社会发展也为西欧国家的经济和政治制度提供了合法性基础。由于西欧各国主要的社会团体都不同程度地从战后的经济发展中获得了好处,因此,很少出现体制外的斗争方式,政党政治活动围绕着竞选、立法程序以及在政府机构之间建立合作机制等展开,主流政党的政策也出现了趋同的倾向,传统的“左”、“右”的政治谱系逐渐模糊起来。在这种背景之下,无论是极端的政治主张还是非常规的政治动员方式都没有生存空间,这决定了这一时期民粹主义在欧洲无足轻重的地位。

  

   经济的长期发展与福利国家的不断扩张为战后西欧长期的社会和政治稳定创造了条件。但是,随着欧洲经济发展受到阻碍,欧洲国家迫于内外压力不得不进行福利国家改革,福利国家的观念和制度都受到了挑战,福利国家框架下的“去政治化”进程发生了变化,为民粹主义的发展壮大提供了土壤。

  

   (作者:张浚,中国社会科学院欧洲研究所研究员,摘自《欧洲研究》2019年第3期《欧洲的国家转型及其政治图景——从欧洲民粹主义谈起》)

  

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