聂鑫:近代中国社会立法与福利国家的建构

选择字号:   本文共阅读 83 次 更新时间:2019-11-08 22:12:49

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聂鑫  

  

   近代中国宪法关于社会福利权的规定受到德国魏玛宪法的很大影响,究其原因,一方面,魏玛宪法乃是20世纪宪法的新典范;另一方面,制宪者之所以特别青睐德国,也源于中德两国有类似的政治与文化传统,如官僚国家、父权主义(家长式政府)与共同体主义[1](P54-60)。通过进一步的研究可以发现,近代中国与19世纪的德国类似,而与英国、法国等老牌资本主义国家迥异,在工业资本主义早期社会立法就比较成熟。将社会福利权写入宪法固然是魏玛宪法的一个创举,其率先把国家实现人民社会福利权的法定义务上升到宪法的层次上;但从另一个角度来看,社会福利权的宪法化也是社会立法发达的结果,近代中国和德国都是如此。

  

   本文的研究路径是在笔者既有的宪法社会权研究基础上,透过社会立法来观察中国传统国家福利体系的近代化,并与德国的相关制度与传统做进一步的比较。

  

一、早熟的官僚国家与家长式的赈济传统

  

   “社会救济事业在我国常被称为慈善事业,渊源甚早,唯多偏于临时救济或救荒等工作,在政府方面则列为荒政,载于历代史册。”[2](P306)以荒政为核心的社会救济是维系中国古代政府统治正当性的基本制度,是历代统治者维护社会安定、争取民心,进而巩固江山社稷的重要手段;其在理念上,则有大同、仁政、民本、重义轻利、善有善报等儒家教义与民间信仰作为支持。“救荒活民”作为中国古代一项重要且紧急的行政目标及行政任务,虽然并不排除私人、社会团体的参与和协助,但其执行主体仍以国家公权力机关(政府)为主。而传统中国完备的官僚体系(或者说早熟的官僚国家)为国家社会福利政策的高效率、制度化与标准化提供了可能。

  

   一般认为,《周礼·大司徒》之“荒政十二”乃是中国荒政制度的源头。到了清代,荒政制度已经非常完备,具体程序分为报灾、勘灾、赈济三个阶段。赈济是一种直接将粮食、银钱发给灾民的救济措施,可分为紧急程序(先赈)与一般程序;一般程序又包括正赈、展赈(加赈/补赈)、折赈、以工代赈、借贷等救济方式。通常正赈粮钱是按月发放的,一般由地方政府在城镇设立发放点,灾民凭赈票前来领取;赈票是地方政府派员勘灾后填发给灾民的领取赈济的凭据,一式两份,一份交给灾民,一份政府留作存根;灾民每领取一次钱粮,便在赈票上打上一个戳记,以避免重复领取;灾民领取完最后一次赈济,赈票就会被政府官员回收。以工代赈即组织灾民参与国家基础设施建设(如兴修水利)或运送军需,政府将赈济物资以报酬的形式发给灾民。以工代赈一方面救济了灾民,另一方面也使国家得到了劳役服务;这与凯恩斯主义所提倡的、在罗斯福新政中被广为推行的通过公共工程建设为失业人员提供工作机会的社会政策大致相仿。由于公私两利,宋朝以来以工代赈便是政府常用的救济方法。正如嘉庆皇帝有言:“救荒之策,莫善于以工代赈。”[3](P1499)乾隆一朝特别重视以工代赈之法,中央对地方的代赈工程有非常明确的统筹规划:“年岁丰歉,难以悬定,而工程之应修理者,必先有成局,然后可以随时兴举。一省之中,工程之大者,莫如城郭,而地方何处为最要,要地又以何处为最先,应令各省督抚一一确查,分别缓急,豫为估计,造册报部。将来如遇水旱不齐之时,欲以工代赈,即可按籍而稽,速为办理,不致迟滞。”[4](卷二八八)清代关于赈济的立法已经比较完备,除了唐明清律一脉相承的“检踏灾伤田粮”律文外,在《大清会典事例》与《户部则例》也中有大量的相关制度,详细规定了应当采取抚恤措施的灾种、前提条件、抚恤的程序、具体施赈的时间、免除赋税的比例、借贷的利息及减免情况等。

  

   古代中国社会经济的一个显著特点是它的“成熟老练、中央集权,以及官僚制度的稳定,这一点更能够解释那些周详且制度化的抗灾程序的存在。……备荒和救灾的确是官僚制度的头等任务之一,这是中国传统的家长式权力统治的一部分,它体现了儒家的教义:‘养民’才能更好地‘教民’”[5](P4)。政府的赈济除了简单的“养民”外也有社会政策的考量。国家希望通过救济小土地所有者,使其保持经济独立性,以避免贫民不得已出卖土地或受困于高利贷,沦为有产者的附庸。除了赈济之外,政府还与社会协力设立“常平仓”,通过地方仓储进行平粜与借贷,以调控市场价格;政府还可以通过控制主要码头、关闸与贸易路线,来实现对于区际贸易的有效监管。有学者通过研究发现,荒政制度在1750年以前“已经相当完善了”,灾害勘察与赈灾物资分配的制度化与标准化的水平相当高;国家精心制定的规则得到了比较好的运用,“用于缓解如此大范围和如此长时间的农业危机的必要实力和手段显然已经具备了”;清代官僚政府的“效率性、灵活性和创新性,远超过官方法规的内容和19世纪的作者对于中国官僚所做的论断”[5](P221-226)。但是随着清朝逐渐走向衰败,嘉庆朝以后的官方赈灾活动日益举步维艰。特别是19世纪中叶的国内战争与外国入侵严重削弱了国家干预的能力,“国家财政日益紧张”,“相当多的地方政府陷入混乱”,造成“救灾活动越来越依赖地方慈善事业以及商业力量”[5](前言P4-5)。

  

   与传统中国不同,欧洲中世纪早期的社会救济执行主体首先不是政府,而是教会。究其原因,一方面,教会与信众基于基督教信仰自觉承担起救济的责任;另一方面,当时欧洲的教会并非单纯的社会团体,而是与封建君主政权相较实力更为强大、内部科层体系更加完善(即官僚体制更加成熟)的政治力量。受16世纪宗教改革与宗教战争的影响,君主、地方领主与自治城市建立了政教分离的世俗统治。相应地,应对饥荒的社会责任也由教会转移给了世俗政权,可政府有效实施社会救济的机制与能力还在逐步建构之中。

  

   从17世纪晚期开始,德语国家颁布了不少管制穷人与施舍、惩罚、驱逐外国乞丐的法令。本来作为私领域的救济、施舍行为受到政府的严格管制,慈善由基于宗教道德理由的私人行为变成国家政权管制与推动的公共事业;各地开始设立“济贫公共基金”(General Fund for the Poor and Alms),慈善事业本身也逐渐被集权到正在逐步崛起的近代国家手中。从16世纪到18世纪,德语国家世俗政府的行政官僚机制逐渐发展巩固,其对社会的管制也越来越严。

  

   在18世纪大小君主的“开明专制”之下,为了实现城市与乡村、市场与家庭的整洁有序,政府颁布了大量法令来改造社会,内容涉及医生与药剂师管理、公共卫生与健康、对乞讨与施舍的管制、对屡教不改的乞丐强制劳动等。教会与地方的慈善事业(包括医院和其他济贫机构)与慈善基金虽然保留下来,但已经完全落入政府的掌控之中。在这个过程中,德语国家(特别是普鲁士)建立了非常完备的官僚体制,成为现代意义上的国家。1794年的《普鲁士国家普通邦法》(General Law Code)率先在“国家责任”的意义上规定了照顾贫民的一般义务[6](P30-36)。

  

二、近代转型背景下传统福利思想的再生


   社会福利权问题不是高深的法学理论,而是需要具体落实的社会政策。它根源于社会的基本需要,乃是“课予国家义务,来照顾社会经济中的弱者,期能达到所有阶级均有社会经济之基本满足,来为和平之共同生活”[7](P236)。近代中国的社会转型适逢乱世,广大人民饱受天灾与战乱之苦,但传统的民间自力救济模式已难以为继。与德国19世纪上半叶的情形类似,面对严重的经济与社会危机,自由放任的个人主义理念被摒弃,基于父权国家观念与共同体主义的传统社会福利思想获得了新生。

  

   (一)转型社会的乱世危机与真空的社会救济

  

   梁启超在清末曾鼓吹重商主义,强调“摆在中国面前最严重的问题不是财富的分配,而是生产问题”;“以奖励资本家为第一义,而以保护劳动者为第二义”[8](P192)。但梁氏的理论前提是他认为当时的中国社会与西方社会不同,在经济上不存在两极分化,故而不需要社会革命与福利国家[8](P189-193)。但是就近代中国的现实而言,梁启超对于中国社会田园牧歌式的判断实在是盲目乐观了。当时的实际情况是,在城市与乡村都充斥着生活陷于绝望的赤贫,天灾与战乱交织使得更多的人口沦为灾民,亟待予以救济。

  

   如前所述,19世纪以后,由于国家能力的削弱,社会救济越来越依靠社会团体和私人的力量。然而,一方面,近代中国的工商业并不发达,社会上有雄厚财力者并不多;另一方面,中国的近代转型又造成乡土秩序的瓦解,传统社会救助的基本网络(如家族、宗族与乡村)也无法再发挥原先的相互扶持、救助的社会作用。在近代中国半封建半殖民地的背景下,工业化、城市化的积极作用尚未有效发挥,其消极作用却已充分展现,传统农业国又遭遇了失业、破产、工伤、无家可归等新问题,偏偏这一时期又天灾频现,社会经济危机一触即发。

  

   除了自然灾害之外,战乱绵延也是导致民国时期灾荒不断的重要根源。尤其是在抗战时期,全国范围的长期大规模战争与天灾交互作用,使得战场上节节败退的国民政府在社会治理上也危机重重。在亡国灭种的压力之下,社会救济也成为国民政府固本强国、群策群力挽救民族危亡的必要手段:“人口之增加与国民之健康,为国防首要因素,必有广大之人口,始有丰富之兵源,必有健全之国民,始有健全之国家,故政府采取各种步骤,以谋人民生活安全与进步,例如卫生行政之推广与充实,学生及士兵营养之改善,救伤恤灾事业之推进,堕胎溺婴之取缔,孤儿弃婴之养育,以及对无力抚育子女者之救济,均当规划实行。”[9](P686-687)

  

   (二) 传统社会福利思想的复兴与再造

  

19世纪中叶以后中国开始向近代转型,在这个过程中国家赈济制度已经衰落,传统的家庭救济模式也无法适应新的社会结构变化,偏偏这一时期水旱灾害频发、战祸连连;为维系社会稳定,民国政府不得已重新担起帝制政府的赈济责任,并将福利国家的触角扩展到紧急救济之外的其他社会福利领域。与盎格鲁—萨克森民族崇尚个人主义与自由竞争的传统理念不同,中国传统文化中历来有“不患寡而患不均”的财富观与大同的理想。近代中国人还将儒家的均平思想介绍给西方,例如1911年陈焕章以儒家经济思想为主题在哥伦比亚大学完成经济学博士论文,其对经济学家凯恩斯及罗斯福新政时期的农业部长华莱士(后来任副总统)均有启发,中国古代的“常平仓”甚至成为美国新政时期《农业调整法》的核心理论来源之一[10]。1930年代,立法委员、宪法起草委员会副委员长吴经熊撰文鼓吹国民政府社会本位立法:“俗言说的好,无巧不成事,刚好泰西最新的法律思想和立法趋势,和中国原有的民族心理适相吻合,简直是天衣无缝!”[11](P173)吴氏总结以德国为代表的西方法律社会化潮流,认为“泰西的法律思想,已从刻薄寡恩的个人主义立场上头,一变而为同舟共济、休戚相关的连带主义化了”,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期

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