刘守英:集体地权制度变迁与农业绩效

——中国改革40年农地制度研究的一个综述性评论
选择字号:   本文共阅读 318 次 更新时间:2019-03-02 23:07:23

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刘守英 (进入专栏)  

  

   改革开放40年间,中国的农地改革一直是最受关注的领域,农地制度研究也是产出量、持续度和国际化程度最高的主题之一。本文以1980年代至今国内外主要经济类期刊的发表文献为线索,围绕集体地权制度变迁的特征与走向,就集体化失败原因与家庭承包责任制改革、集体所有家庭承包制度特征与绩效、地权稳定性及其影响、农地规模与土地市场发展、现行地权制度的问题与改革路径展开综述性评论。

  

一、集体化失败的原因与家庭承包责任制改革


   (一)集体化为什么失败

  

   中国农地制度的选择与变迁,是在集体所有基础制度框架下的变革与演化,从理论上对集体化失败的原因进行反思是改革后中国土地制度研究的起点。

  

   从经济角度来衡量,集体化农业的绩效不佳是不争的事实。整个集体化时期的农业总要素生产率(TFP)一直处于下降,1983年家庭承包制普遍化时的农业生产率水平甚至比1952年合作农业开始时还低(Wen,1989)。集体化这么一场雄心勃勃的制度改造为什么以失败告终?一种认识将其归结于决策者过分相信自身的能力、对预期净利益期望过高、掌握的信息扭曲,对制度安排的成本以及社会提供的知识积累和公众态度被高估,因而做出了强制性制度安排选择与变迁(骆友生,张红宇,1995)。

  

   经典的分析来源于对生产队中劳动者偷懒行为的观察,强调农业生产是一种高度依赖于天气和劳动者个体特征的行业,集体生产队对其成员的劳动监督的不充分和计量的不完全,导致集体化农业下社员努力的激励不足(陆学艺和王小强,1980;杜润生,1982—1985;中国农村发展问题研究组,1983),林毅夫利用现代经济学方法构建一个队生产模型,对生产队体制下的监督和计量成本和社员的努力状况进行了理论分析(Lin,1988) 。但是,进一步的研究发现,光关注生产队的努力激励还不够,生产队作为一种经济组织,它不同于个体农业之处在于出现了监管,问题就来了:生产队的管理者为何不提供有效的监管(周其仁,1995a)?这一追问将视角引向集体制度的产权特征。理论上,一个经济组织的有效监管取决于监管者的剩余权激励(Alchian and Demsetz,1972),中国的集体生产队因国家任务指派和种植决策指令导致使用权丧失、农产品统购统销导致收益权侵蚀,强委托代理形成的残缺产权结构造成剩余权激励不足。剩余权被剥夺导致的生产者和监管者激励低下是一个比生产队内对社员监督成本导致的激励问题更为重要的原因(陈剑波,1994;周其仁,1995a)。

  

   这是否意味农业经济活动中的合作制度安排一定无效?Lin (1990)注意到,农业集体化时期前期(1952-1957年)的农业生产率经历过上升,转折点出在1958年,接着遭遇了1959—1961年的大饥荒,自那以后就一直处于下降。他抓住1958年作为两个时段转换的关键转折点,以退出权假说来解释集体化农业的成败,即合作农业成功的条件是合作组织成员在其他成员不遵守协议时有权退出,合作化初期生产率的上升是因为社员拥有退社权,1958年退社权被禁止导致了合作社的效率突然下降及自那以后的长期停滞(Lin, 1993)。林的观点引出数位该领域经济学家的应战,以至于《比较经济学杂志》( Joumal of Comparative Economics)出专辑予以讨论。Dong与Dow认为,林的假说无论是理论还是经验都无法证明,从理论上看,当退出权被限制后,更容易维持有效的努力水平;从经验上,集体化时期生产率的损失更有可能由其他政策失误所致(Dong and Dow,1993)。龚启圣认为退出权解释缺乏证据支持,中国集体化农业的监督是否是个问题需要检验(Kung, 1993)。刘明权认为林的解释有问题,他的生产率估计也不确定,并没有为集体化农业劳动激励的推断提供有力证据(Liu,1993)。

  

   熟悉中国集体化农业体制运行真实状况的人更清楚,集体化制度的失败不仅仅是因为农民没有退社权,而是假如他们能退出又能将退回来的土地和耕畜安放何处?不仅如此,这是一个农民甚至连自身都绑缚于集体的体制,他们只好别无选择地留在生产队内毫无他法(周其仁、邱继成,1987;周其仁,1995a)。正如周其仁所指出的,对中国的集体化研究不能简单套用现代经济学意义的“共有产权”、“队生产组织”基于合约的产权理论范式,它是一种“体系性”失败(周其仁,2017)。集体化经济实质上是国家控制农村经济权利的一种形式,国家侵入并控制着农村要素的所有权,是事实上的配置经济要素的第一位决策者、支配者和收益者(发展研究所综合课题组,1988),集体仅仅是国家意志的贯彻者和执行者,政社合一的集体化公有制,构造了截然不同于传统中国农村的制度和组织基础(周其仁,1995a)。

  

   (二)家庭责任制改革与制度选择

  

   参与中国农村政策制定的专家们往往将家庭承包制变革的诱因归结于人民公社制度导致的生存危机(王西玉,1998;郭书田,1997),包产到户变法也被人们津津乐道地讲述成由底层发动并一举成功的故事(陆子修,1998;崔传义、侯长明,1983)。这种认识过于简单化。事实上,过去40年期间关于农村土地所有制(是私有、国有、集体所有)的争论贯穿始终,初期的争论反映了对这一制度忠诚者与改革者的拉锯(黄道霞,1984),后来每到农业绩效不佳时关于土地所有制的极端化争论就会不时出现(廖洪乐,1998),背后实质上是关于中国农地制度到底应该采取集体制还是家庭制的分歧。

  

   研究80年代农村改革的政治经济学,需要准确理解在一个将集体所有制作为公有制社会主义基本特征的国家,一代创建了集体制的当事人是如何改革这套被他们理想化、但十分低效的制度的。从体制比较来看,中国的农地改革不同于前苏联东欧国家的顶层设计和立法先行(刘守英,1993),而是制度环境变化下各种力量共同作用、相互呼应、审时度势决策推动的结果(杜润生,2005;周其仁,1994)。农村变革的共识是当时普遍的贫困和温饱困局以及集体制度运行成本与收益结构的变化(周其仁,1995b),但最初的决策并不是改革而是政策调整(杜润生,2005),正是多种因素的聚合促成了开放土地权利的改革(刘守英,2018)。这些重要的力量包括,70年代后期国家上层政治的巨变和国际环境趋于和缓带来的契机(邓小平,1985),得到地方官员背后支持的底层率先变革的现身说法(王郁昭,1981;陆子修,1986;王光宇,2008),一批学者对实现了增产并解决了温饱、还完成了国家和集体义务的地方案例的一手调查为改革者提供的强有力支持(陈锡文与孙方明,1983、1984;陆学艺,1992;中国农村发展问题研究组编,1981),对家庭联产承包责任制的理论分析与合理化解释(中国农村发展问题研究组,1984;林子力,1983)。

  

   不能回避的一个问题是对80年代农村改革的评价也并非一边倒,40年间一直存在对这场改革的质疑。一种质疑是认为当初的改革过于妥协而没有实行彻底的私有化(文贯中,1988);另一种质疑是认为其强调了“分”(即权利下放到农户)但忽视了“统”(即集体经济没有同步壮大)(张路雄,1988;仝志辉,2016),以至于最近有研究者提出疑问:当初家庭承包制为何会如此迅速地成为唯一的制度、农地经营形式的多样性是如何失去的?

  

   关于中国农村改革为什么没有选择私有化?最简单的回答是意识形态制约(在集体所有制维护者反对下,为推进改革所采取的权宜之计),以及集体所有制作为社会主义基本制度的制度锁定(刘守英,2017),这两点当然重要,且用于分析由顶层发动的苏联东欧制度变革情境不会出现偏差。但是,对中国这种由多种力量合力推动的农地制度变迁来讲,底层农民初始作出的制度安排非常重要。在顶层不允许的制度环境下,他们根据自己的制度变迁成本收益结构选择了按人均或劳均分配土地的成员权集体制度,体现了制度变迁的路径依赖特性(North,1981),底层选择的制度安排不仅对初期的制度变革也对继之的制度变迁路径产生重大影响。

  

   对农业经营制度安排为何采取了单一家庭制的质疑,实质上暗含80年代农地改革也是一种强制性制度变革的假定。事实上,80年代的农地改革与50年代那场改天换地的运动有着本质区别。从变革方式来看,它不是完全自上而下的强制推动,各省领导人的资历以及与中央领导的关系对省级决策的快慢确实会产生重大影响,但是,各地在将本地经验写进中央政策时存在的激烈竞争,也有利于形成多种模式并存的解决思路(周其仁,1995b),因此,总体而言,家庭承包制改革的诱致性特性强于强制性。从制度变迁进程来看,中央政策经历了从下放生产队自主权、到允许包产到户以外的多种生产责任制、到只允许穷困地区实行包产到户、到政策上承认包产到户、最终实现包产到户的普遍化和合法化(杜润生,2005),而不是相反。因此,选择家庭承包制根本是农民的自主抉择,不同地区的资源禀赋和经济发展水平差异会影响采取包产到户制度的快慢,只要强制不允许选择包产到户制度的顶层决策和地方环境变得宽松,强制性规定的各种制度安排就会被农民自主选择的制度安排所取代。

  

二、集体所有家庭承包制度的特征与绩效


   (一)集体所有家庭承包制度的特征

  

   伴随家庭承包责任制在中国乡村的普遍化,经济学家对这一制度的特征与绩效进行了卓有成效的研究。制度经济学方法引入土地制度的研究,不仅提升了中国土地经济学的研究水平,而且促进了中国经济研究进入主流和前沿经济学阵地。

  

作为与传统集体所有制至上论和意识形态化传统的告别,一代中青年经济学者提出从“经济体制运行”角度分析包产到户制度的特征与取得经济绩效的内在机制(中国农村发展问题研究组,1984),这些基于真实世界的研究包括对家庭经营的特性和其在农业生产上的优势的论述(王小强、白南风,1986. ;陈锡文,1988),对家庭责任制相对于集体队生产带来的监督费用降低的理论证明(Lin,1988),分析家庭承包制不同于私有单干的社会主义公有制特性(黄道霞,1984;林子力,1983;杜润生,1985),发现集体所有权与使用权分离的制度创新价值(杜润生,1985)。到1980年代末和90年代初,随着产权与制度经济学研究方法的引入(刘守英等,1992),农地制度研究从土地所有制范式转向产权范式,所发表的一批文献利用制度经济方法分析集体农地制度的特征,以及将农地制度看作一系列可分割的权利束,分析产权束的强度对农业绩效的影响。一是确立以产权为核心的研究角度,提出土地制度包括土地所有制度和土地产权制度,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《农业技术经济》2019年第1期

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