贺雪峰:村级治理现代化与治理有效

选择字号:   本文共阅读 5363 次 更新时间:2024-05-04 22:31

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贺雪峰 (进入专栏)  

摘要近几年全国农村基层治理发生了翻天覆地的变化,其突出表现是,不仅东部沿海发达地区农村村级治理正规化和规范化了,而且中西部农业型农村地区村级治理也开始正规化和规范化。村级治理正规化的原因,一是国家资源下乡,二是受到国家治理现代化的驱动,尤其受到国家治理体系现代化的驱动。村级治理的特殊性在于,作为最基层行政建制,村级治理直接面对群众且基层治理事务细小琐碎、不规范不标准。正规化和规范化的村级治理体系片面追求治理精细化,过度强调精准治理,往往缺少面对群众和基层治理事务所需要的灵活性,出现了普遍的形式主义,导致基层治理无效。在当前时期,村级治理现代化的重点不应该是精细化和精准治理,而应该是治理有效。

随着越来越多的国家资源下乡,国家不再从农村汲取资源,国家不放心村级组织,为村级组织制定了比较具体的行为规范与标准,要对村级组织进行比较严密的监督,从而将村级治理纳入自上而下的国家行政体系的闭环:村级治理任务由上级布置,工作由上级考核,待遇由上级发放,治理资源由上级配备。为了更好地对村级治理进行考核,以及更好地监督村级治理,上级就会为村级治理提供标准、规范与程序,就会介入村级治理的细节问题。村级治理也就必须程序规范、办事留痕。

然而问题是,村级治理组织是直接接触群众的,全国不同地区村级情况千差万别,群众情况更是无比复杂。在村庄这个熟人社会做群众工作,仅靠标准程序和规范是不够的,一件事情做得好不好,关键在于是什么人通过什么方式做什么样的工作,是要具体问题具体分析、具体情况具体处理的,是要面对面做群众工作的,是要将主要精力与时间用在回应群众特殊的细小琐碎且千差万别的需求上的。也就是说,更多国家资源投入村级治理及对村级治理的更高要求,有可能造成村级治理的普遍无效。

这就提出了一个重要问题,即在当前村级治理现代化语境下,村级治理应当向哪里去?村级治理现代化到底应该怎么走?

取消农业税前的村级治理

 

在取消农业税前,国家从农村汲取资源,村干部的主要工作是协助上级完成任务和维护村庄基本生产生活秩序。因为国家能力是有限的,国家很难为村民提供完善的公共服务,村民需要通过自治的办法组织起来,内生供给村庄公共产品。作为当家人,村干部必须回应村民生产生活需求,不仅要组织筹资筹劳,而且要形成决定,执行落实,进行建设。在维持生产生活秩序的过程中必然会伴有如何凝聚共识、少数服从多数、应对钉子户等各种困难。能创造性解决困难的村干部就可以保障村庄基本生产生活秩序,就是群体信任、上级放心的好干部。如果不能保障基本秩序,这样的村干部就当不下去,就要通过选举或组织整顿产生新的能回应群众诉求、保障基本生产生活秩序的村干部。

村民自治是相对独立于国家治理的领域,每个地区的村级治理都具有本地特色,也往往结合了本地实际。取消农业税前,村干部是不脱产干部,可领取误工补贴,村务工作以外的时间依然进行农业生产,从而保证了家庭收入。随着打工经济兴起,因为务工收入要远高于误工补贴,村干部家庭中“务农收入+误工补贴”的收入就反而不如一般农户“老年父母留守务农+年轻子女进城务工”的收入。这样一来,年富力强的村庄精英就不愿意再当村干部。

但是,在大量农村青壮年进城务工的同时,一些不愿进城或无法进城的留守农民则通过获得进城农民让渡出的获利机会来扩大家庭经营规模,增加家庭收入,从而成了村庄中的“中坚农民”。因为“中坚农民”的生产生活都在村庄,也从村庄中获得了有保障的收入来源,他们就是最佳村干部后备力量。因此,“中坚农民”担任村组干部的前提仍然是不脱产,即他们必须依靠经营收入才能具备担任村干部的经济前提。

东部沿海发达地区的村级治理

 

以长三角和珠三角为代表的沿海发达地区农村,早在20世纪末就已经实现了乡村工业化,在区位上可以称之为沿海城市经济带的内在组成部分,虽然建制仍然是农村,但是其经济活动、社会结构以及治理模式均与城市无异。

沿海城市经济带绝大多数农民都已进入第二、三产业就业。密集的经济活动、大量的外来人口、丰厚的集体经济收入以及复杂的社会关系,使得沿海发达地区有必要建立一套与之匹配的现代村级治理制度,其中主要方面包括村级组织正规化、村干部职业化、村级管理规范化。显然,对于东部沿海发达地区来讲,村级治理正规化源自两方面原因:一是村级经济密集,村集体有了比较丰厚的收入,能够支撑起高成本的村级治理;二是村庄治理本身繁复,需要有更加专业的治理队伍和与之匹配的治理制度。比如,流动人口管理催生了网格管理和治安巡逻,村级治理事务的复杂化要求村干部职业化,且村一级可能要建立起科层组织与提供必要的窗口服务。此外,村集体收入也有能力为村干部专职化提供收入保障,等等。

资源下乡背景下中西部地区村级治理行政化

 

与东部沿海发达地区农村工业化和就地城市化带来的经济密集、人口流入不同,进入21世纪以来,中西部地区农村发生了相反方面的巨大变化,主要表现是中西部地区绝大多数农村农民开始了不可逆且快速的城市化进程。农村经济变得更加简单,人口更少,村级治理复杂性降低了。

在农民进城的同时,国家陆续实施社会主义新农村建设、精准扶贫和乡村振兴等战略,国家向农村投入越来越多的资源。资源下乡对村级治理产生了两个方面的影响。

第一,资源下乡必然也是国家权力和国家意志的下乡。随着资源下乡的是标准下乡、规范和程序下乡,以及监督检查下乡。在这种背景下,村级治理主要是按国家标准、程序和规范完成上级安排的任务,应对上级的监督检查。更重要的是,随着国家权力的下乡,大量之前相对柔性的任务刚性化,各种政治性任务下达到村(如精准扶贫),因为是政治性任务,村级无论是否存在特殊性,都要按上级普遍的标准化规范执行。更多的任务、更高的要求,以及更多自上而下的标准、规范、程序和监督检查,就使得之前仅仅以维持村庄基本秩序为目标的村级治理严重无法适应形势需要。

第二,大量国家资源进村,也就可以为村级治理提供丰富的国家资源。其中最重要的一点是,国家为了让村级治理完成国家任务,就必须改造村级治理,实现村级治理的现代化,这带来的结果就是,随着资源下乡,村级治理标准化、规范化和程序化,倒逼村级治理现代化,表现出来的就是村干部职业化、村级治理行政化、村级组织正规化。在当前中西部农村地区普遍存在显著差异的情况下,自上而下的标准化要求和千篇一律的村级治理规范化,必然造成村级治理中严重的形式主义。

村级治理现代化的两种理解

 

作为国家治理现代化话题的延伸,村级治理现代化很容易被理解为村级治理体系与治理能力的现代化。实际上,村级治理与国家治理有着本质的不同,主要表现在两个方面:第一,村级治理的对象是群众,尤其是在中西部地区农村,村级治理或村干部打交道的对象是朝夕相处、利益共享的熟人,对事不对人的正规治理远不如通过面对面做群众工作有效。第二,村级治理是自治性质的,是社会权力而非行政权力起作用,无论是权力来源还是权力行使方式都是不同的。

按国家治理现代化的范本来达成村级治理现代化,首先就要实现村级组织的正规化、制度化,其次就要做到村级治理的标准化。只有村级组织正规化、制度化,村级治理现代化才有了体系上的完备,也才有了实现现代化的前提。同时,村级治理必须标准化,因为不标准上级就无法考核评估,就难以做到有效激励。

然而,村级治理标准化面临着两个问题:第一,不同地区农村情况千差万别,在不同地区进行村级治理的重点可能是完全不一样的;第二,村级治理的对象是熟人社会的农民,熟人社会有着自己的规范,人与人之间面对面互动,最重要的恰恰是特殊性原则在起作用,而非标准化的一般原则在起作用。因此,自上而下的标准化往往意味着排斥特殊性,无法做到因地制宜,用最符合当地实际的最低成本的办法来解决问题。

因此,我们是否还可以想象另外一种村级治理现代化,即具有高效回应地区群众千差万别的诉求的村级治理现代化?具体地,我们是否可以以高效回应群众诉求能力作为村级治理现代化的目标或指标?

高效回应群众诉求的能力就必须建立在村级组织能有效应对每位群众、有较强能力做群众工作的基础上。在这种回应群众诉求的村级治理中,村庄是特殊的,群众是个性的,每个事项都是不规则的,甚至解决办法也是因人因事而异无法标准化的。因此,上级进行考核基本上也是无效的。这样的村级治理具有针对性,具体问题具体分析,具体困难具体解决,避免了各种无关杂事的干扰,将有限治理资源刚刚好地用到了本村重要的地方,从而低成本、高效率地回应了群众诉求,提高了群众获得感与满意度,真正做到了村级治理有效。

如何才能让村级治理高效回应群众诉求从而做到村级治理有效?必须有两个前提:第一个前提是村级治理必须有一定自主性,就是村干部可以依据自己的判断来决定村级治理中的优先事项,并因此选择相应的应对方式;第二个前提是村干部的自主性不能变成自行其是,更不能变成胡作非为。防止村干部自行其是的办法是将群众动员起来,通过群众参与、上级配备一定资源并进行事后监督来调动村干部积极性,高效回应群众诉求。这是另一种类型的村级治理现代化。

表 1 村级治理典型特征

表1列出村级治理的五种形态及其典型特征,在这五种治理形态中,以精准治理为目标的基层治理现代化与以治理有效为目标的基层治理现代化,应该是目前两种有很大差异和不同适应性的基层治理现代化方向。

村级治理的三个维度

 

那么,村级治理主要治什么,怎么治?应当说,基层治理中存在着三种不同的体制,分别是行政体制、社会体制和市场体制。三种体制对应不同的治理内容,有着不同的运作逻辑,解决不同的问题。

自上而下的行政体制强调依法行政,强调规范化、制度化、标准化、精细化。行政体制到村一级,主要是保底线、保基础。用当前的政策话语来讲,就是要提供城乡均等的基本公共服务。随着国家财政收入快速增长,国家不仅不再从农村收取税费,而且向农村转移越来越多的资源,之前主要依靠农村内生力量(主要是向农民筹资筹劳)供给农村公共品的机制被国家供给所替代。为了做到精准使用资源,自上而下各个部门就必须制定出繁复的资源使用制度,进行一轮又一轮的检查评估,甚至为了政绩将资源下乡变成为农民提供超过基本公共服务的竞赛,且通过各种评优表先乐此不疲地推动地方政府去承担实际上无力承担的责任。村一级也就必须按上级要求做好各种资源下乡的工作,迎接一遍又一遍的检查。村干部的主要工作也就由之前的主要面向群众筹资筹劳同时也接受群众诉求与监督,变成主要接受上级资源、接受上级检查,而与群众之间的联系大幅减弱。

相对于自上而下的行政体制,以村民自治为代表的村级治理可以算作社会体制。社会体制强调自我服务和自我管理,良好的村庄居住环境、基本的生产生活秩序,都要靠村民集体共同去创造。因为存在外部性,全村群众必须形成共识才能筹资筹劳保建设;又因为是公共品,全村群众投资投劳进行建设又可以产生超额福利。村民自己出钱出劳力,他们在建设公共品时一定会充分表达出自身需求偏好。村干部为了从村民那里筹资筹劳建设公共品,就不得不面对群众诉求,不得不组织调动积极分子,不得不去做落后分子的思想工作,不得不进行艰苦细致的说服工作甚至义正辞严的动员工作。总而言之,社会体制可以针对每个村庄的特殊性,利用每个村民的独特性,进行每一次都不可复制的建设工作。

在社会体制之外,更为基本的体制则是市场体制。市场体制最大的特点是自负盈亏,自己对自己的行为负完全责任。比如,致富的事情就应当是自己负全责。市场是最基本的体制,个人想要致富,就要投入要素到市场上,就要风险自担,利益自享。若在市场上失败,以至于失去了基本生活保障,国家也就可以通过基本社保来提供兜底保护。当前的城乡二元体制也为进城失败的农民提供了农村退路,这也是一种非市场的体制。

基层治理应当处理好行政体制、市场体制和社会体制的边界。无论从哪个方面说,强国家、小社会和弱市场的匹配,是很难实现治理现代化的。

结语

当前学界和政策制定部门对村级治理现代化的理解,基本上是按照精细治理,按照村级组织正规化,村级治理规范化、标准化,再加持技术治理,通过数字赋能,借助网格治理来理解的。这种理解将沿海发达地区村级治理和国家治理当作模版,忽视了中西部地区农村的实际情况,造成当前中西部地区村级治理中普遍存在的严重治理无效,大量国家资源被浪费,村级治理陷入空转,村民群众变成了村级治理中的客体。这显然是不可持续且不应持续的。

因此,未来村级治理现代化的思路可能需要调整,即村级治理现代化的重点应当是有能力高效回应村民群众诉求,解决村级治理中存在的高度差异化却又细小琐碎的各种问题。村级治理必须强调村民群众的主体地位,强调做村庄的群众工作,以及要有群众的广泛参与。离开自治,没有广泛的适应性,仅靠法治以及自上而下的行政力量,是不可能实现村级治理现代化的。

 

【作者系武汉大学社会学院教授。乡村发现转自:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2023年第6期】

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