郭伟和:基层社会治理的双重背离现象及对其探源

选择字号:   本文共阅读 472 次 更新时间:2019-01-22 23:19:27

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郭伟和  

   内容提要:基层社会治理长期存在着象征体系和客观事实的背离现象,一方面中央不断强调居民自治和协商民主,另一方面各级城市和街区政府却在不断强化社区居委会的公共管理职能和专业服务体系。再加上居委会任务的群众性和多元性,使得居委会干部不得不偏离街区政府的规范化管理体系,发展人情机制、建构积极分子网络,通过特殊连带关系进行治理。基层社会治理的双重背离问题背后反映出我国国家权威类型和治理体系停留在卡里斯玛类型和行政发包制。解决基层社会治理的双重背离问题需要国家权威类型和治理体系的法治化转变。

   关 键 词:基层社会治理  国家治理理论  双重背离现象  行政发包制  gross-roots social governance  state governance  double paradoxes  contracting-out system

  

   有关中国基层社会治理的研究有许多不同的理论范式,比如流行压力性体制框架[1]和国家与社会分析框架及其争议[2],再比如著名的“结构—制度”分析框架[3]9-16和“过程—事件”分析框架[4]138-154的争论。但是以往的这些争论主要是围绕着基层社会/政府这个研究单位开展的认识论和方法论的争论,这些争论都假定基层社会/政府存在一定程度的实体相对自治,我们无非是用什么方法来研究认识基层社会/政府的治理结构和行动策略问题。直到有学者引入了法国社会学家皮埃尔·布迪厄的理论,开始关注中国基层社会治理中的表达性事实和客观性事实的差异问题[5]66-95,人们才跳出了关于基层社会单位客观实体的本体论假定,关注中国基层社会治理中的话语实践问题。然而,在话语实践的研究框架中,虽然转到了象征体系对社会事实的建构过程研究,但是因为缺乏一个纵向的国家层级关系的理论框架,从而使得象征体系和社会事实的建构过程,容易滑到要么是多元话语分析的相对主义[6]239-285,要么是只强调实践逻辑或者说行动逻辑问题[7-9]。本文在接续黄宗智先生提出的表征和客体的分离概念框架基础上,引入最近几年学术界有关中国国家治理的权威类型和政府间关系的研究成果,来分析当前中国基层社会治理的国家方针政策—基层政府管理—社区治理实践的双重分离现象。虽然我们沿用了黄宗智提出的表达事实和客观事实分离的概念,但是我们并不放弃二者的辩证关系,仅仅分析实践逻辑问题,而是试图深入分析表征体系和客观实践过程分离的原因,并尝试在基层社会治理研究中,引入纵向的国家治理体系分析,把微观分析和宏观分析结合起来,提出解决问题的方向和出路。

   需要说明的是,本研究主要关注的是有关基层社区秩序构建的国家治理理性的表达体系和多层级政府治理结构导致的实践偏离问题,暂时不讨论横向的政府部门之间的权力关系问题,只是到最后部分才涉及横向的权力关系问题。又因为我国长期以来是中国共产党一党执政的民主集中制政治体制,所以我们在行文中并不区分中国共产党的施政方针和国家权力机关的执政手段的分别,当然这难免会给人混淆了党、政关系的印象。另外,本研究也不关心社区治理模式类型概括和具体问题解决,而是盯住习近平提出的“四个全面”战略布局中提出的社会主义民主法治治理理念的基层落实这一重大理论和实践问题,所以也难免给人缺乏操作性的印象。

  

一、从社区治理的表征和客体的背离到国家治理理论

——认识中国基层社会治理的理论框架的进展

  

   在20世纪90年代后期,张静的研究围绕着乡镇政权在国家和乡村社会中间形成的利益组织化模式而展开,她主要采用制度主义的分析方法,试图分析乡镇政权在接受上级政府委托和授权进行社会治理和经济发展的过程中,如何和村级干部结盟来控制已经渐渐受到市场机制拉拢的村民经济和政治行动,逐渐形成了一种在国家和村民之间制造隔阂的利益结构,导致乡村政治社会秩序的不稳定状态[3]288。然而,孙立平的研究则表明,貌似乡村社会充满了不满和抗争,为什么国家的治理方针屡屡都得以贯彻落实?他通过过程—事件分析得出结论,认为这主要是由于基层政府采取了非正式执行策略,通过动员其他乡村社会的传统资源,结合国家的正式权威,实行软硬兼施的行动策略,从而实现了国家意志的贯彻落实[4]138-154。面对既有认识论和方法论的争论,也掺杂着立场和观点分歧的两大学派,有人试图调和折中这个分歧,提出了多元话语分析的主张。谢立中认为,不管是结构—制度分析,还是过程—事件分析,都是一种特定的受话语规则和策略限制的分析方法,并不存在谁优谁劣问题,因为社会现实并不是唯一客观的现实,而是“作为言说者的我们运用一定的话语(概念、陈述、修辞和主题)策略建构起来的,是一种‘话语性实在’。”[6]268从终极意义上,我们同意谢立中的观点,社会现实都是一种社会建构的话语性实在。但是,在一个特定的历史语境下,我们就不能说哪种研究策略形成的结论无所谓优劣,都只是一种话语而已。如果这样,就会陷入所谓的相对主义的泥潭,无法进行严肃的学术讨论。

   为了避免陷入极端后现代主义的相对主义泥潭,黄宗智先生借鉴布迪厄的理论提出了迈向社会实践历史过程的分析方向[10]83-93。黄先生分别在中国清代的民法司法实践转变[11]1-19和中国革命的实践历史研究[5]66-95中提出了表达性现实和客观性现实的背离现象,并绕开这一背离现象,发现了中国社会历史中的实践逻辑或实践理性,从而区别于西方国家流行的韦伯主义下的普遍的形式理性。他认为在表达性现实和客观现实的背离下面,是中国司法实践的道德实用主义[4]8,以及中国革命用阶级话语开展的表达主义政治[5]88。在黄的方法论中,他绕开了结构—制度和过程—事件的争论,这个分歧更像是西方社会社会科学争论的结构和行动之间的关系。正如布迪厄所说的,客观结构主义和主观行动主义的争论都可以通过行动场域中的资本分布以及行动习性而联系起来,客观结构要靠行动习性来建构,而主观行动也是受客观结构塑造的行动习性[12]。所以,黄宗智认为,制度结构和行动实践两者不是截然分开的,而是互相建构的。其实,正如张静所言,她所分析的制度也不是死的书面制度,而是包括正式和非正式的各种实际起作用的制度[3]11。而孙立平也一再说,他的过程—事件分析主要是分析各种正式制度的非正式运作,只不过他认为只有在一个展开的实践过程,才能通过事件发现人们是如何把正式制度和非正式运作的机制结合起来的,进而逐渐实现制度的转变机制[8]3。由此看来,张静和孙立平的分歧也不如表面上看起来的那么大,关键是我们通过什么方法去分析正式制度和结构对行动实践的影响。而黄宗智和孙立平提出的实践导向的社会科学分析方法,正是呼吁我们走向关注制度和结构的实践形态。但是,进入实践形态的社会分析,就会发现存在新的分歧,黄宗智关注的是历史上特定领域的社会实践逻辑的理论概括[10]87,而孙立平关注的则是国家权力在基层社会的实践过程、机制、技术和逻辑[8]。不管是关注历史上特定领域的社会实践逻辑,还是关注国家权力在基层社会的实践过程、机制、技术和逻辑,在他们的分析中,都回避了制度和结构的强制制约,而仅仅关注基层实践逻辑和机制问题。这固然有其学术价值和经验研究的贡献,然而总是让人感觉把制度和结构当作背景对待是不够的。实际上,在布迪厄的实践理论中,并不是把制度和结构当作背景变量来对待的,而是作为一种场域结构的客观力量通过一种实践机制把它和话语符号以及主观结构整合起来的。当然,布迪厄实践理论也存在一个问题,他用相互区分的多层场域概念回避了国家和阶级等宏大制度和结构问题。近年来,西方社会科学界又在呼唤把国家和制度带回来[13-14],分析宏观结构和制度变量对微观实践过程的影响问题,而又避免陷入功能主义的循环论证模式。这个理论流派对研究基层社会治理启示就是,当前基层社会治理研究都缺少一个立体的国家结构理论,来容纳制度的多层次结构性。他们都把国家制度化约为基层政府及其制度规则,但是国家是个多层次的结构,不同层级的政府间的权力分配和互动关系,也应该纳入研究范围,因为它影响着国家和社会的互动关系问题。基于最近几年有关国家层级关系理论的进展,我们可以把多层级的国家结构关系纳入基层社会治理困境的分析范围。

   按照曹正汉的说法,最近几年在研究国家治理问题上,有三个理论引起了人们的广泛关注,它们分别是:周黎安提出的“行政发包制”模型;曹正汉提出的“中央治官、地方治民”模型;周雪光提出的“帝国的治理逻辑”[15]。这三种理论都是处理政府间关系的。周黎安认为,当下中国政府间关系可以概括为行政发包制,也就是说在行政科层结构的统一权威之中,纳入了一个准市场化的内部发包制。它具有如下特征:第一,在行政权分配上,委托人拥有正式权威和剩余控制权,而承包方则被授予执行权和决策权;第二,在经济激励上,承包方拥有剩余索取权和强激励机制安排;第三,其内部控制不是科层制应该采取的程序和规则控制,而是一种结果导向的、人格化的责任机制,这就导致承包方拥有较多的自由裁量权[16]。这种混合的组织体制,大大改变了行政科层制的运行规则,它不太注重程序和规则,更强调的是目标达成的效果导向。为此,它赋予下级承包方政府以较大的自由裁量权和强激励机制,这就容易导致公共管理的社会不满,增加治理风险。为此,上级政府保留着最终的控制权,通过审批机制、考核机制和任免机制等,来控制下级承包方的行动。这种治理模式对于集中力量完成一件大事是非常有效的。然而,这种政府治理模式如果面对的是多部门、多任务的公共事务问题,就会出现如何调动各个部门完成多个任务目标的难题。因为,它不是按照规则和程序办事,而是需要集中资源和精力来完成多个任务,但是承包方的时间和注意力是受约束的,所以只能根据委托方的发包任务进行优先排序和行动取舍。这就导致国家治理能力的非均衡发展。也就是说,国家治理的具体效能不是受一般制度和规则的均衡调节,而是受具体的行政发包的任务目标排序和相应的激励和控制机制的影响。这个研究告诉我们基层社会治理不是看国家的法律和规章制度,而是看行政发包的具体清单和激励监督机制。这就把上述黄宗智提出的表征性事实和客观性事实的分离现象背后的机制和原因揭示出来。

周黎安试图把他的行政发包制扩展到历史分析,有人对此提出了不同意见。周雪光认为行政发包制不同于传统帝国的逻辑,因为传统帝国统治逻辑主要表现在中央政府掌握公开名义的权威并对地方政府进行委托授权,地方政府则通过变通和非正式执行等实质性权力来灵活治理,随着地方变通和灵活执行严重偏离中央权威趋势,产生的管理风险加剧将会导致委托方“以实正名”——中央政府收回权力,由此导致了中央和地方之间的权力的收放循环逻辑[17]。这样,在周雪光有关帝国治理逻辑的分析框架中,虽然也强调了名、实关系的背离现象,但是相比黄宗智的表达性事实和客观性事实的背离理论框架,周雪光加入了名、实背离背后的帝国组织结构层级关系之间的委托代理问题,这就把名、实关系的分析框架和行政层级的分析框架结合起来。周雪光进而把中央威权和地方分治的分析框架应用于当代国家治理制度分析[18],在此基础上,他和练宏提出了控制权分配分析框架来解析当代国家治理模式[19]。控制权分配理论框架已经和周黎安提出的行政发包制中的分析框架非常接近,二者都是借鉴产权经济学的不完全契约理论。只不过周黎安认为,就当下的威权体制而言,中央政府作为委托方始终掌握着剩余控制权,只是把行政任务目标和激励机制下放给地方政府。而周雪光和练宏则认为上级委托方和下级管理方以及基层代理执行方可以就行政目标设定权、检查验收权和激励奖惩权等进行多种分配组合,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江工商大学学报》2018年 第1期

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