郭伟和:街道公共体制改革和国家意志的柔性控制

——对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展
选择字号:   本文共阅读 1143 次 更新时间:2010-09-15 11:57:44

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郭伟和  

  

  [内容提要]城市社区建设与发展成为中国城市社会发展和政治民主进程的温床,很多学者试图用国家与社会分野的视角,或者说市民社会概念来理解和诠释中国城市社区建设和发展。本文以一个具体的城市社区改革案例为基础,运用个案研究方法,从中来展示中国城市社区建设和发展,虽然有民主化的进程,但是这种民主进程仍然是中国特色的国家意志对社区公共事务的柔性控制,而不是所谓的市民社会的分殊与发展。只不过,当前社区公共治理中,国家意志的展现更加隐蔽、柔性和更具合法性。由此,本文扩展了黄宗智先生的“国家和社会的第三领域”概念,在当代中国,强财政支持下的政府已经不是通过“简约主义原则”来进行基层治理,而是通过一套更加复杂的柔性控制策略来试试基层治理。

  [关键词]街道体制改革;市民社会;第三领域;柔性控制

  

  一、导言:中国城市社会管理体制的社区制转向

  

  伴随着城市经济体制改革,中国城市社会管理体制也在发生着深刻的变化。改革开放之前的中国城市管理体制是由垂直管理的单位制和作为对单位制之外人员的补充管理体制的街居制联合构成。①这种管理体制下,一般认为中国社会是一种“强国家弱社会”的社会结构,国家垄断着绝大部分社会资源和结构性活动空间,个人必须进入国家设立的社会组织,成为其成员之一,才能获得生存空间和生存资源,形成了个人对国家的高度依附。②但是伴随着中国经济改革开放,社会上自由流动资源和自由活动空间出现,中国城市社会打破了传统体制下的社会稳定秩序,出现了一系列新情况、新问题,主要有:国有企业单位日益改革成为一个经济经营体,摆脱企业办社会和提出减员增效;城市中新增人口、返城人口和农民进城人口增多,就业多元化;流动人口增多,生活居住自主化;居民收入增加,生活需求多样化,对社区服务的要求提高;人口结构老龄化,社区养老需求增加;法治观念普及,公民意识提高,依法行政逐渐浮现;民主观念、基层民主自治依法推行等。这一系列客观社会经济发展形势和主观民主法治意识的提高,要求改变传统的垂直性单位式行政管理为主的社会管理体制和方式。从20世纪90年代开始,中国各城市提出加强城市社会管理体制改革,一个基本倾向是由原来的主要靠“条条管理”为主逐渐转为“条块结合、以块为主”,将社会管理权限逐步下放给城区、街道和社会团体,使基层社区成为社会管理的基础和主体。城市社会管理逐步由“单位制”向“社区制”转变,建立“统一规划、分级管理、责权一致、块块为主、条块结合、各方参与”的运行机制,推进社区居民广泛参与、民主管理与自治化进程。③

  但是社区制管理体制本身应该是什么样的,理论界和政策界并没有一个理想的统一认识,而是各地在自主摸索前进。一般认为上海的改革经验是中国城市基层管理体制的一个突破。上海市是在1996年3月开始探索建立“两级政府、三级管理”的新城市管理体制,它的主要特点,一是强化城市管理的基层管理体系,权力中心下移,以街道办事处为重点,强化街区内部的政府权力和行政效能;二是基层权力整合,以块为主,条块协调,把街道办事处作为一级管理地位,区级各个专业行政部门在街道的派出机构都整合到街道办事处管理体制之中,在街道成立四个委员会来整合各个专业管理部门;三是转移政府职能,权力向社会分化,逐步形成参与式、开放式社区管理网络,具体表现是成立社区管理委员会或社区事务咨询协商委员会,把社区中的行政部门、企事业单位、社会团体、居民群众代表组织起来,政府主导,推动社区力量参与的社会化管理,居委会是整个城市管理体系中最基层的组织。④

  上海的城市管理体制改革虽然也体现了城市基层管理的社会参与和居民自治,但是总的精神是强调政府的主导作用,甚至是把居委会也纳入整个城市管理体系之中,这部分影响到居委会的自治功能。但是上海首先提出并尝试在基层管理中建立社区管理委员会或叫社区事务咨询委员会,把社区中的企事业单位、社会团体、居民群众都纳入以政府行政为主导的管理体系之中,体现社会管理的社会参与。这种行政主导、社会参与的基层社会管理体制被有些学者认为仍然是在议行合一的传统行政管理体制框架中调整,没有走向议行分离的现代组织管理体制。⑤

  继上海探索城市基层社会管理体制改革之后,沈阳在1999年3月开始进行社区管理体制新框架的探索。沈阳的新型社区自治管理体制可以概括为“一个大会、两个机构”,即在各社区建立社区居民代表大会、议事协商大会和办事机构。社区居民代表大会是社区居民表达自己意愿的组织形式,通过民主选举、民主表决的形式,表达和体现社区公众的利益。社区议事协商机构是社区居民代表大会的代行机构,在社区居民代表大会闭会期间,由社区居民代表大会授权并代表社区居民代表大会开展日常工作。社区管理委员会是社区居民代表大会的办事机构,受社区居民代表大会委托管理社区内的公共事务。

  目前社区管理委员会与居民委员会是一个机构、两块牌子。沈阳的改革创新推出后被认为是适应市场经济社会的现代社区自治组织体系,突破了传统的议行合一体制,在议行分离的基础上走社区民主自治的新路子,符合市场经济条件下组织管理的基本惯例。⑥但是沈阳的社区自治组织体系的探索仍然没有解决的一个问题是,基层自治组织和基层政府及街道办事处的关系是什么——这才是城市基层管理体制的核心。

  在随后的武汉社区治理模式中,就在建立社区自治组织体系的基础上,重点理顺社区居委会和街道办事处的关系,保障社区居委会的自治性;理顺社区居委会和区政府职能部门的关系,创设社区治理模式的具体形式。具体来说,在和街道办事处的关系上,主要是把《城市居民委员会组织法》赋予居委会的自治权落实,把街道的行政工作收缩回街道,仅就法定的工作责任落实到居委会,对居委会落实人事权、资金支配权和资产管理权,建立居委会对街道的评议考核制度。在和区政府职能部门的关系上,真正体现合作协助关系,而不是行政指派任务的关系,区政府职能部门如果有在社区基层的工作,应做到“五个到社区:工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区,工作经费划拨到社区”。武汉的社区治理模式是要做到政府行政体系和社区自治体系“两种机制结合、两种功能互补、两种资源整合、两种力量互动”的新机制。⑦

  以往的城市基层社会管理体制探索都是在承认街道办事处的合法地位的基础上来探索更小单位的社区自治管理。比如民政部关于社区建设的指导意见就把社区自治的单位定位在界于街道和居委会之间的一个社会空间,后来一般都是把居委会的规模进行调整,由原来的300户左右,调整为1000~2000户左右,基本上就把居民委员会的自治区等同于社区。但是街道作为城市区级政府的派出机关,不管如何规范约束自己的职责权限,受原有体制的惯性,仍然会把法律赋予的对居委会的指导、支持职能倾向于转为领导、布置、检查和约束职能。甚至一些地方居委会的选举工作都受到街道的操控,居委会主任由街道聘任,居委会工作由街道布置,居民自治仅仅是对街道工作的配合。街道办事处成为制约城市基层民主治理的关键。

  2000年以后基层民主治理体制的探索,正在突破街道办事处的设置,在原来的街道行政区的层次上探索社区自治体制的创新。具体做法一般是撤消或不再设置街道办事处,在街道行政区层次上建立社区党工委以及相应党的领导组织体系,负责领导社区党建和社区自治建设(包括社区党工委、社区党总支和党支部);在街道层次建立社区行政事务受理中心,把涉及居民生活和社会秩序的一些行政管理和社会政策服务(如劳动、民政、计生、城建、市容、司法、综合管理、文教卫生等)归还给区政府的相关职能部门,但是要派出相应的工作人员集中在社区行政事务受理中心“一门式”办公,依法行政;在原来街道辖区层次和居委会自治区层次实行二级自治(比如山东青岛市的市北区浮山后社区和北京石景山区鲁谷社区实行的就是二级自治管理)或直接在居委会层次实行一级自治,但是在原来的街道层次建立社会工作站和社区服务中心(如南京白下区淮海路社区)。所谓二级自治是指在原来的街道辖区层次设置社区委员会,由社区居民委员会、驻区单位、社区居民代表,通过召开社区成员代表会议选取产生社区自治组织,是社区代表大会的常设理事机构。社区委员会设办公室和几个专业委员会负责原街道办事处承担的有关地区性、社会性和群众性等日常事务,指导居民委员会和各中介组织的工作,发动居民和社区单位参加社区建设,指导培育和提升社区居民的自我教育、自我服务和自我管理的能力;在社区委员会下面设置各个社区居民委员会,负责各个小社区的居民自治管理。所谓一级自治是指直接在居民委员会层次重新划分自治范围,设置社区党支部,召开居民代表大会,依法选举社区居民委员会。社区居民委员会,到社会工作站招聘职业社会工作者负责日常事务,居民委员会成为居民代表大会的常设决策监督机构。如此构建社区自治管理体制,规范党的领导、依法行政、社区自治三者之间的关系,从根本上削弱了城市基层管理中街道办事处对居委会行政扩张的组织基础。⑧当然,目前在原来的街道辖区层次上进行社区自治管理体制创新还只是在个别地方尝试,它对于整个中国城市基层社会管理体制的推广意义还有待于实践的检验和各方利益格局的较量。但是无疑,这种新的尝试值得从理论上进行研究。

  

  二、市民社会的发育?还是国家和社会的交错?

  

  很显然,中国城市社会管理体制的社区制改革过程中,存在着一个相互矛盾的张力:是强化基层社区的行政属性,纳入政府的行政等级结构(比如上海模式)?还是强化基层社区的民主化社会参与,走基层自治之路(比如青岛、南京等地的改革)?这个矛盾张力背后反映的是国家和社会两种力量在社区层面上如何互动,或者说是在现代化过程中,国家的政权建设和较大范围的新型社会整合方式两种社会变革力量的互动关系。近年来,中外社会科学界关于中国社会变迁的分析都倾向于采用国家与市民社会二分的概念来理解中国历史和现实。⑨市民社会概念虽然有许多不同的流派和分支,但是一般都基于哈贝马斯(J ürgen Habermas )关于西欧社会近代历史的梳理而提出的公共领域概念。哈贝马斯认为,西欧近代社会现代化过程的基本动力来自于近代工商业发展带来的市民社会。

  市民社会逐渐地摆脱私人领域,成为一个和国家相对独立自治的公共领域,讨论和引领着社会规则和制度的理性标准。只不过,随着福利国家的扩张和文化产业的拓展,市民社会的公共领域属性成为一个伪公共领域,逐渐丧失了其自由、理性的批判品格。⑩这一西欧历史上的现代化论述逻辑被拿过来透视中国的社会变迁,寻找中国近代社会史上的市民社会发展踪迹[11],分析中国当代基层社区自治的公共领域属性[12].只不过中国学者倾向于改造哈贝马斯的市民社会公共领域的功能——由批判、监督、制约功能,改为合作、良性互动功能[13],或者换一个更加新颖的概念——治理和善治[14].不管是国家与市民社会的良性互动说法,还是善治概念,都是一种规范的期待。它就像哈贝马斯提出的批判性公共领域概念,作为分析西欧社会现代化过程规范概念一样,并不能成为当然的事实,也不应该成为寻找证据的指引,而是最多作为现实发展的参照系。

  有鉴于对国家和社会二分法的不满,有些学者开始扎根中国历史和现实,来建构基于中国经验的治理概念。比较有代表性的是黄宗智先生的观点,他通过对清代历史档案资料的研究,于1993年提出在国家和民间社会中间,还存在着一个国家和社会的第三领域(the third realm between state and society )[15].这个领域表现在司法、县级以下地方行政和地方公益事业等领域,主要的运作机制是通过政府和民间的谈判协商、批准和授权社区领袖、组织和引导社区公益等方式。而且,他也指出,中华帝国时期的这种治理模式,历经民国、社会主义集体化、改革开放时期,都能看见其影子,只不过有时候侧重于国家化,有时候侧重的是去国家化。在2007、2008年,他又更新了他的概念,提出了“集权的简约治理”(centralized minimalism)概念,来概括帝国时期的基层行政治理模式。[16]在集权的简约治理概念里,他提出“最近的档案研究表明,中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法,依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理。(点击此处阅读下一页)

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