王国龙:基层社会治理中的司法治理

选择字号:   本文共阅读 899 次 更新时间:2018-04-22 01:31:46

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王国龙  

   [摘要] 在当前中国基层社会的纠纷解决实践当中,基层法院正在发挥承担纠纷解决的关键性角色。在基层社会治理实践中,基层司法也构成了基层社会治理的重要主体。在当前社会转型时期,基层社会中的纠纷呈现出诸多鲜明特点,这些特点直接决定了基层司法的一般性特点及其治理功能的发挥。同时,基层司法还呈现出诸多鲜明的二元结构属性,这是由基层司法在基层社会治理中所承担的政治功能与社会角色所决定了的,并值得我们反思。

  

   伴随着中国社会结构性的转型和变迁,“个体化的社会、后乡土社会、离土社会、陌生人社会和纠纷社会”等社会形态开始普遍呈现。在纠纷解决的层面,无论是以礼治为主要手段的传统社会治理,还是以行政治理为主要手段的既有社会治理,其治理体系的建构和治理方式的具体展开,往往是建立在“静态性社会”和“稳定性社会”等基本社会形态的理论预设和治理实践预设之上,但这种治理模式已经遭遇到了普遍性的式微甚至是失效的内在治理困境。为应对这些治理困境,立足于转型社会背景,现代社会治理体系与治理方式亟需探索和革新,治理能力亟待提升。在我国的现代国家治理实践当中,基层社会治理构成了现代社会治理最重要的治理板块,甚至基层社会治理的法治化实践,构成了现代国家治理法治化实践最重要的组成内容。在“法治国家、法治政府和法治社会”三位一体的法治中国建设时代背景下,我国现代国家治理正在发生“从行政治理到司法治理”的法治化转型。在基层社会治理的实践当中,以“纠纷解决”为主要目标的基层司法,开始发挥着基层社会治理法治化实践的引领性和建构性功能。本文立足于基层社会治理实践及其具体展开的宏观社会背景,集中探讨基层社会纠纷的一般性特点、基层司法的一般性特点及其治理职能,以及基层社会治理中基层司法的二元结构属性等基本问题,并在基层社会治理法治化的基本框架下,重新反思基层司法在基层社会治理法治化实践当中的政治功能和社会角色。

  

   一、基层社会纠纷及其特点

  

   凡是有社会,就必然有社会纠纷,尤其是在“高速发展”、“十分拥挤”和“权利边界不清晰”的转型中国社会中,对社会纠纷的解决和社会矛盾的化解,构成了社会治理最重要的内容之一。在社会组织当中,“基层”一般是指“各种社会组织中最低的一层”;在正式的官方文件当中,“基层社会”作为一个行政级别的概念,一般是指“市(地)以下(不含副省级城市)”的社会;而在社会结构当中,“基层社会”也并不是一个严格规范的学术概念,一般是用来指称“城乡社区社会”,即“老百姓日常生活所直接依托的社会”,既包括乡村社会,也包括城市社区社会。与此相适应,按照我国相关的法律规定,“基层司法”主要是指区县级人民法院及其派出人民法庭所进行的司法活动,而区别于“中级人民法院”、“高级人民法院”和“最高人民法院”的司法活动。当然,立足于中国农村社会的大背景,人们往往用诸如“乡村司法”、“乡土司法”或者“地方性司法”等概念,来指称与“农村社会”密切关联的一种司法形态。[①]伴随着中国城市化的不断加快,城市区级人民法院及其派出人民法庭的司法活动,日益成为与县级人民法院及其派出人民法庭发挥同样作用的一个版块。因此,本文中所讨论的“基层司法”,主要是指区县级人民法院及其派出人民法庭的司法审判工作和司法调解活动,而不包括诸如“派出所”和“司法所”等承担相关纠纷调解功能的部门或机构。而本文所讨论的基层社会纠纷,主要是指由基层法院所受理的基层社会纠纷。当然,对这些社会纠纷的解决,基层法院除要完成本身基本的“案结事了”的司法职责之外,往往还会发挥溢出性的社会治理效应,甚至还会溢出到其他上级司法部门甚至是党政部门的日常治理工作当中,以寻求解决。

   在具体纠纷的产生和分布上,虽然社会纠纷是“不分层次、不分大小和不分轻重缓急的”,但是在现有社会纠纷的治理机制当中,除了部分纠纷是通过私力救济和上访等途径来解决之外,在正常情况下,大部分的社会纠纷都是通过司法途径来解决的,并遵循国家维护稳定的社会治理逻辑。在目前社会纠纷剧增的背景下,尽管司法调解在社会纠纷的解决当中发挥着越来越重要的作用,甚至以司法调解为框架的“多元化社会纠纷解决机制”在发挥着溢出性的社会效应,但通过司法审判来解决社会纠纷,无疑仍然是基层司法最核心的工作内容。对于审判的本质,棚濑孝雄指出,一方面,当事人必须有公平的机会来举出根据和说明为什么自己的主张才是应该得到承认的;另一方面,法官所作出的判断必须建立在合理和客观的事实及规范基础之上,而这两方面结合在一起,就意味着当事者从事的论辩活动,对于法官判断的形成,具有决定意义。[②]因此,在基层司法实践当中,司法审判对纠纷的具体解决,在事实和规范两个不同层面上,仍然要遵循一般性的司法规律,以实现个案的公正司法。然而,在司法层级对不同社会纠纷的筛选和分流机制当中,与其它级别法院的司法活动不同,基层司法在社会纠纷的解决当中,还需要遵循基层社会纠纷的相对特殊性来展开司法审判和司法调解等工作。具体而言,在转型社会背景下,基层社会纠纷的特点,集中体现在以下几个方面:

   第一,类型的多样性和复杂性。与传统社会相比,无论是在广大乡村社会,还是在城市社区社会,基层社会纠纷的类型具有鲜明的多样性和复杂性的特点。在社会纠纷爆发的领域上,基层社会纠纷具有鲜明的多样性,既包括婚姻、家庭、继承、赡养、土地、房屋、民间借贷和侵权等传统社会纠纷之外,还包括恋爱、交通事故、相邻关系、意外事件和工伤等具有鲜明城市化特征的纠纷,甚至还包括劳资、物业、医疗、环境和校园伤亡等不断凸显的新型社会纠纷。不仅如此,某些在外观上具有传统性质的社会纠纷,其在表现形式和争议内容上,也都不断地呈现出新的变化。例如,在相邻关系的社会纠纷当中,无论是在乡村社会,还是城市社区社会,以前主要表现为“便利通行、排水和排污”等方面,而现在则主要表现为“相邻空间利用、采光、通风和噪音”等方面,这主要是由于乡村的城镇化和城市高层建筑密集等原因而快速引发出来的。同时,由于传统法律框架针对这些新型社会纠纷,或者存在着法律滞后和法律缺失的情形,或者出现因法律过于粗放而难以发挥其调整的功能,从而引发出社会纠纷。其中,在“空间使用权”的问题上,有研究表明,伴随着现代社会土地资源的稀缺和建筑技术的发展,脱离地表的土地上下空间“具有前所未有的经济价值”,但由于缺乏相应法律的规制和调整,结果引发出了大量的社会纠纷。[③]

   不仅如此,在社会纠纷所涉及到的当事人和相关利益主体上,大量涌现出来的社会纠纷,不再单一局限于纠纷的双方当事人之间,而是还涉及到包括第三方、政府的相关职能部门、公共管理部门、社会服务部门和企业等各方,从而在涉事主体上,呈现出高度的复杂性。这种涉及多个主体的社会纠纷类型,其不断的涌现,既是由于社会转型快速发展而引发出来的“利益冲突的密集性”所导致,也是由于既有的社会治理,无法快速适应和回应治理需要而导致的,从而呈现出基层社会治理的“失灵、无效甚至是失序”的状况。这种状况,既是作为发展中国家的中国,所遭遇到的具有“中国国情”特点的特殊性社会治理难题,甚至也是在当今全球化世界所遭遇到的具有“普适性”特点的一般性社会治理难题。其中,在特殊性社会治理难题方面,中国社会治理的内在发生逻辑,大致经历了从“社会革命”到“发展优先”、从“经济改革”到“法制建设”、从“政策治理”到“法治治理”等的不断转换。季卫东指出,中国既有的治理方式存在这样的冲动或倾向,即以一道简单的行政命令去打断“以有风险的手段应对风险问题”的循环,通过限制选择自由的方式来给社会以确定性和可预测性,但无疑其结果只会不断地带来新的社会风险和社会纠纷,并再次增加了社会治理的风险和成本。[④]而在一般性社会治理难题方面,凯林和科尔斯指出,社会失序、恐怖、谋杀、盗窃、攻击、犯罪和城市衰败等社会突出治理难题,以及侵犯性乞讨、醉酒、骚扰、破坏公物和涂鸦等小违规和轻罪,正威胁着世界各国的城市社区社会。[⑤]

   第二,诉求的政治无涉性和公共性。在转型社会背景下,尽管转型中国的所有社会纠纷不一定都是政治无涉性的,但无疑绝大部分的社会纠纷,都是与政治诉求无关的,尤其是在基层社会中所发生的大量日常性社会纠纷。从社会维稳的治理逻辑而言,大规模的社会纠纷,如果得不到及时的解决和化解,那就容易累积甚至是引发社会的不稳定,从而影响到国家的发展和社会的长治久安。何艳玲和汪广龙在集中研究中国“不稳定事件”问题中指出,不稳定事件中频繁出现的劳资纠纷、拆迁征地、环境污染、物业产权等议题,所表达的大多数都是马歇尔所说的“民事权”和“社会权”诉求,而非政治权。不仅如此,实践中发生的农民“依法抗争”和工人的“以理维权”,也无不在强调其政治无涉和边界限定。[⑥]近些年以来,在城市社会,伴随着国家城市化运动的不断发展,在有关土地征收征用、城中村拆迁改造和城市烂尾楼纠纷等领域当中,都是极易引发突发性事件和群体性事件的;而在农村社会,诸多围绕着“三农问题”和农村土地联产承包责任制等社会纠纷,也是极易引发社会纠纷和冲突的。例如,在河南、安徽、河北、江西和湖南等传统农业大省,很多农村在2003年3月1日《农村土地承包法》实施生效以后,却仍然延续过去“五年一流转”的传统做法,直到2010年以后才开始停止流转。由于国家对耕地的补贴日益增加,以及农民把土地承包出去可以获得日益增加的租金收益等,在强大的经济利益驱动之下和在全国普法力度不断加大的背景下,“原先在自己名下的土地却被流转出去”的农民,开始联合聚集和群体性上访,或者努力通过司法途径来维权和确权,要求恢复自己名下的原有耕地。面对这种以“经济利益诉求”为目的的群体性上访,基层组织甚至是县级以下的党政部门,已经被置于“‘维稳’压力”和“既有做法‘违法’压力”的双重治理困境之中。[⑦]

   同时,在环境治理、食品安全、物业产权和共享单车使用等领域当中所发生的大量社会纠纷,诉求在具有政治无涉性特点的同时,还具有鲜明的公共性甚至是社会公益性等特点。杜赞奇指出,尽管中国政府在环境方面的投入,可能是发展中国家投入最多的,但国家自身所发出的环境治理和自然保护的信息,却具有高度的混乱性;同时,高度依赖工业和房地产开发收入的不同机构和地方政府,他们的态度也是模糊的。在这样的背景下,环境危机与全国农村工业发展在内的高速经济增长和工业化,总是如影相随。[⑧]实际上,环境治理领域中所爆发出来的基层社会纠纷甚至是群体性事件,往往早有“零星抗争”的酝酿和积累,甚至恶果早已暴露。在过去的环境治理机制当中,由于环境治理领域当中所爆发出来的社会纠纷,或者缺乏及时反馈,或者对危害性的重视不足,或者司法救济途径不通畅等原因,其结果,往往以突发性的恶性事件或者以强烈的社会舆论等形式,最终呈现出来。不仅如此,环境危机还往往以“渐微”的方式,在广大的乡村社会,甚至还在不断地蔓延。实际上,诸如环境治理、食品安全、物业产权和共享单车使用等领域中所发生的社会纠纷,都具有“治理成本大、治理收益不明显、治理难度大和危害长久”等综合性特点,公共性突出。

第三,冲突的群体性和疑难性。基层社会纠纷在对抗的外观上具有群体性的鲜明特点,而在引发对抗的原因上却具有疑难性的鲜明特点。其中,在诸如土地征收征用、城中村拆迁改造、水资源利用和山地资源确权等领域当中,容易引发“以直接利益为纽带而聚集”为特点的群体性社会冲突;在诸如医疗纠纷、交通事故和校园伤亡等领域当中,则容易引发出“以家族为纽带而聚集”为特点的群体性社会纠纷;而在出租车市场的竞争与管理、城市清洁工的待遇和特定职业人员的安置等领域当中,则容易引发出“以行业(职业)为纽带而聚集”为特点的群体性社会纠纷。冯仕政指出,“群体性事件”作为治安概念与作为政治概念的根本差别,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《渭南师范学院学报》2018年第7期

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