陈科霖 谷志军:论中国地方政府创新的十大关系

选择字号:   本文共阅读 56 次 更新时间:2019-01-08 14:51:49

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陈科霖   谷志军  

  

   摘  要:在全面建成小康社会的决胜期,创新驱动正在成为国家发展的核心战略。处于实践与理论焦点的中国地方政府创新依然面临着诸多突出的现实问题,基于对已有相关理论与实践的回顾可以抽象和归纳出地方政府创新实践背后更为深层的逻辑关系。具体表现在:技术、制度与政府创新的层次关系;创造、破坏与政府创新的辩证关系;成功、失败与政府创新的目的关系;真实、空伪与政府创新的本位关系;法律、制度与政府创新的紧张关系;权力、利益与政府创新的博弈关系;市场、社会与政府创新的互动关系;自发、强制与政府创新的推进关系;压力、变革与政府创新的动力关系;短视、长远与政府创新的发展关系。这些变量间的关系对于认识并指导地方政府创新的理论与实践具有重要的意义,从目标导向来看,中国地方政府创新应走上多层协同、有序管理;善治目标、公益依归;制度建设、法治导向;主动革新、立足长远的发展道路。

  

   关键词:地方政府创新;政府改革;国家治理;十大关系;制度创新

  

   作者简介:

   陈科霖,深圳大学城市治理研究院助理教授,主要从事地方政府创新研究;

   谷志军,深圳大学城市治理研究院副院长,副教授,主要从事地方政府创新与地方治理研究。

  

   党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念,强调必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,“让创新贯穿党和国家一切工作,让创新在全社会蔚然成风”。在党的十九大报告中,习近平总书记进一步将“创新驱动发展”提升至党在新时期全面建成小康社会所必须坚定实施的七大战略之一。创新驱动是全方位的,它包括了理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新,而政府创新作为创新的一种重要形式,是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革[1],增量改革、试验推广、非激进作为其基本特点贯穿于这一改革之中[2]。在改革开放之初,中央便确立了“摸着石头过河”的改革策略,希望通过局部或地方的创新实践来探索改革的道路,这种中央授权下的改革局部先行模式在相当程度上是有效的[3],但是当改革需要整体性、全局性的规范时,只有顶层设计才能够承担这样的使命[4]。正如习近平总书记所指出的:“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的,推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”从这个意义上讲,“局部的阶段性改革”无疑是连结“摸着石头过河”与“加强顶层设计”两大改革战略的关键桥梁,而这种“局部的阶段性改革”的代表形式就是地方政府创新。

  

   在地方政府创新领域的研究中,目前学者的研究呈现出了多样化的态势,总体来说有以下几个特点:首先,研究早期重视地方政府创新的基础核心理论的构建,相关研究对地方政府创新的基本概念与基本原理做出了奠基性的探索;其次,在针对地方政府创新的基本理论与核心议题方面,涌现出了一批深入的理论研究文章;再次,在针对地方政府创新的案例研究方面,已有研究多是基于“中国地方政府创新奖”的案例库加以展开的,与此同时亦有针对浙江、广东等创新先发地区的深入案例研究;复次,相关研究注重引入国外经验,重视中外之间的创新实践比较;最后,在地方政府创新理论与实践的开展过程中,有少数文章做了反思性的经验总结。

  

   在目前的地方政府创新理论与实践中,以下四个方向的问题仍值得相关理论研究加以深入探讨:首先,就应当如何看待政府创新活动这一问题,有必要就政府创新的层次性与辩证观展开讨论;其次,就应当如何界定政府创新的地位这一问题,有必要就政府创新的目的性与本位观加以辨析;再次,就应当如何认识政府创新中的矛盾这一问题,有必要对政府创新的内在张力、外在博弈与主体间互动关系进行解读;最后,就应当如何面向政府创新的发展与未来这一问题,有必要对政府创新的推进模式、动力机制与发展前景开展研究。

  

   为此,基于上述对中国地方政府创新进行系统性的总结与反思,研究整理出中国地方政府创新在理论与实践中值得深入探索的十对基本关系,并做出实践的梳理与理论的解读。寄希望于对这十大关系的探索性研究,可以进一步深化对我国地方政府创新现实问题与矛盾的认识,并在对相关理论问题探讨的基础上为中国地方政府创新的未来提供参考。

  

   一、技术、制度与政府创新的层次关系

  

   政府创新有技术层面的也有制度层面的,如果把这两种类型的创新都称作“政府创新”,那么地方政府创新应当处在何种层次?

  

   根据熊彼特的创新理论,创新就是将一种从来没有过的生产要素和生产条件实行新的组合,从而建立一种新的生产函数[5]。这一对“创新”的定义包含在产业与社会制度两个层次[6]:“产业层次”的创新强调生产要素和生产条件的“新”组合,并更多地将创新聚焦在技术层面;而“社会制度”的创新则多集中于制度层面。由于政府的行为直接形塑并影响了整个社会的制度,因此政府创新的边界除了涵盖内部管理流程的技术和方法层面的创新之外,亦包括政治和社会制度的创新。尤其是随着“行政国家”的不断深化,政府行为的边界得到进一步拓展,地方政府所面临的行政事务与公民诉求的压力日益加强,由制度需求所引发的创新行为日趋频繁,进而刺激了政府创新活动的不断涌现。

  

   在政府创新层次方面,既有研究主要按照制度创新、机制创新和技术创新三分法将“中国地方政府创新奖”获奖的案例加以分析[7]。其中,制度创新在推动制度变迁中所发挥的作用最强,机制创新次之,而技术创新贡献则最低;相关统计则表明,机制创新占到了政府创新案例的绝大多数,而制度创新和技术创新则较少,与此同时,同时包括制度、机制和技术创新的复合创新项目乏善可陈[7]。

  

   政府创新的目的是推动与现行经济社会不相适应的制度加以变革,通过制度变迁的过程实现旧制度的消解与新制度的生成,从而使经济社会发展与其体制环境相适应,进而奠定政府治理的制度基础。从这个意义上说,政府创新的终极目标应当是实现善治,而其直接目的则是推动制度变迁。制度创新、机制创新与技术创新都是推动制度变迁的重要力量,它们都是实现政府创新目标的重要基础,因此我们既要鼓励技术层面的创新,亦应鼓励地方政府的制度创新,通过多层次创新行为的协同力量,推动我国全面深化改革事业的向前发展。

  

   二、创造、破坏与政府创新的辩证关系

  

   创新就是一种“创造性破坏”,既然要创新,就不可避免的要承受破坏的代价,那么应当怎样辩证地看待创新这把“双刃剑”?

  

   在熊彼特看来,创新就是一种“创造性破坏”,意指创新不断地从内部破坏旧的结构而代之以一种新的结构。它内生地包含了两大辩证因素:其一是创造的一面,即创新是对新技术、新制度、新方法、新理念的创造性活动,政府创新的创造性主要表现为创造新的政治制度、创造新的行政机制、创造新的管理技术三个方面。其二是破坏的一面,即创新是对旧技术、旧制度、旧方法、旧理念的否定与破坏,政府创新的破坏性体现为打破旧的制度约束、打破旧的机制障碍、打破旧的管理方式三个方面。由此可知,创新这一概念内生着“创造—破坏”的辩证统一关系,由此构成了创新一词“破旧立新”、“不破不立”的基本内涵。

  

   十一届三中全会以来,我国的改革开放进程正是在“不破不立”的精神指导下,通过不断的改革创新举措取得了丰硕的改革成果。但也要看到,改革在创造了大量新制度之时,对旧制度的取代以及制度变迁后社会新秩序的形成则是一个循序渐进的过程。换句话说,制度变迁不是一蹴而就的,而是旧制度消亡与新制度形成并行的过程。当前,改革、发展与稳定始终是我国社会主义现代化建设中基本性、全局性的关系,而联结这三大任务的核心就是政府创新。对于我国这样一个发展中国家,发展仍然是当前的主旋律,为了实现经济社会可持续发展,就要力图进一步破除体制机制障碍,在此过程中政府创新无疑起到了重要的助推作用。同时,政府创新这种推进作用的发挥过程亦是对旧有制度扬弃的过程,这就不可避免的带来不稳定的社会风险,而风险与收益并存的格局恰好是创新的魅力之所在。

  

   实现政府创新创造性与破坏性的辩证统一,应当对政府创新进行系统性的管理。对此,部分地区的先行先试已探索出了有效的政府创新管理模式,以此推进政府创新的持续性和制度化发展[8]。政府创新管理的意义在于通过创新管理的形式将政府创新的两面性加以平衡,从而在发挥政府创新之创造优势的同时规避政府创新的破坏风险。通过将创新发掘机制、风险防控机制、创新推广机制、绩效评价机制等管理机制有机结合起来,实现对政府创新的管理,可以使地方政府创新得以有序推行,并使其破坏程度降至可控范围。

  

   三、成功、失败与政府创新的目的关系

  

   政府创新的结果各有不同,有的创新取得了预期的成功并得到扩散,而更多的创新则鲜为人知并走向失败,那么如何看待并利用好失败的政府创新案例?

  

   目前学界对政府创新领域的研究多着眼于对成功创新案例的分析与解读,但事实上,政府创新作为一种探索性的改革手段决定了其机遇与风险并存的特性,并且失败的创新案例可能远远多于被关注的成功案例。导致政府创新失败的原因很多,主要在于以下几个方面:一是创新与现行法律法规或政策相抵触;二是工具性目标和价值性目标的冲突;三是创新的简单移植导致失败;四是现行体制的约束条件所致[9]。总而言之,政府创新失败是一系列内因与外因共同作用的结果,由于各方面的约束条件所限,不少探索性的创新大多可能归于失败,并成为后继探索者的奠基石。

  

在我国政治生态中,诸多因素的存在使得创新失败的成本过高,从而限制了地方政府对改革创新的试验热情:首先,当前的官员考核与晋升体制,特别是在部分领域实施的一票否决制考核措施,使得创新失败所承受的风险与压力过大,地方官员转而谋求“不做事”与“不出事”。其次,由于纵向政府间直接的“委托—代理”关系、相对“软化”的产权制度环境、过度的地方政府间竞争以及官员普遍性的短任期制,导致地方政府创新多在地方主要领导人换届后趋于消亡;再次,(点击此处阅读下一页)

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