谷志军 陈科霖:当代中国决策问责的内在逻辑及优化策略

选择字号:   本文共阅读 261 次 更新时间:2017-07-13 15:19:36

进入专题: 决策问责   责任主体   国家治理  

谷志军   陈科霖  

  

   内容提要:实现国家治理现代化,建立以决策问责为核心的责任政府是关键。然而,当前中国以责任政府建设为目标的问责实践却呈现出“重执行、轻决策”的特征,对决策失误缺乏有效的责任追究造成了决策失误多发与决策问责缺乏并存的现象。从主体与责任的视角观察,造成这一现象的根本原因有两个方面:一是决策责任主体的多元性形成了主体间的内在张力,导致责任追究中的“多只手难题”;二是决策责任类型的多样性形成了各责任类型的不同适用情形,导致责任追究中的“多责任混乱”。对此,应当以明晰公共决策的责任主体和明确公共决策的责任类型为着力点,在厘清集体决策责任与个人决策责任界限的基础上,通过建立科学的决策责任终身追究制度和责任倒查机制,实现决策问责制度的优化重构。

  

   关键词:决策问责;责任主体;责任类型;终身追究;责任倒查

  

   谷志军、陈科霖,深圳大学当代中国政治研究所

  

   建立一个对人民负责任的政府是现代国家治理的核心问题,而责任政府得以实现的关键机制就是问责制。从行政过程的角度讲,责任政府承担了决策、执行、监督三项基本的组织活动。在这三项活动中,决策不仅是其中的关键环节,同时也是容易出问题且难以追究责任的环节。为此,如何实现决策问责就成为建立责任政府的核心和关键。虽然学界已有不少相关研究对此议题进行了关注,并从决策体制与委托代理矛盾等方面给予了解释和探讨,但是尚缺乏从主体与责任的视角对决策问责的内在逻辑及优化策略进行系统分析。本文试图对这一问题给予逻辑化的解答:首先从历史的角度对当前决策的现实困局进行分析,从中梳理出决策问责缺乏的内在原因,随后从主体多元和类型多样两个维度对决策问责的内在逻辑进行阐述。在此基础上,本研究还对如何建立健全决策问责制度进行了思考。

  

   一、现实困局:问责制度建设强化与决策问责缺乏并存

  

   (一)改革开放以来中国问责制度的建设与发展

  

   “问责”这一概念虽然是个舶来品,但是问责的理念却在中国历史上源远流长,其实际运用源于对特定实践问题的反思并具有明显的现实指向。尤其是改革开放以来,问责已经逐渐成为中国推进法治建设的一条重要进路。回溯改革开放以来中国问责的实践历程,问责制度的建设与发展可以划分为三个阶段:

  

   第一阶段是萌芽期(1979至2003年)。中国现代意义上的问责萌芽于对重大责任事故的追究,这可以追溯到改革开放初期的两次重大责任事故:一是1979年的“渤海2号”钻井船翻沉事故;二是1988年昆明开往上海的T80次列车颠覆事故。[0]这两次重大责任事故之后,国内对重大事故的问责开始逐渐推行。然而相关的问责活动则主要停留在实践层面,问责制度的建设鲜有推进,责任追究的相关依据仍散见于党和国家的相关法律法规与政策规定之中。例如,1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》、1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》以及1998年通过的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等法律法规与规范性文件均涉及到了问责领域,但相关文件却未就此作出系统性的规定。

  

   第二阶段是发展期(2003至2009年)。国内对于问责问题的集中关注以及问责的制度化、规范化发展,主要基于两大标志性事件:一是2002年香港高官问责制实施对大陆的影响;二是2003年“非典”事件引发的问责风暴。以“非典”事件为契机,国内对官员的责任追究开始逐步走向制度化,并出台了一系列相关的法律法规。随着2003年7月国内首个问责条例《长沙市人民政府行政问责暂行办法》的出台,我国正式开启了行政问责在制度建设层面的实践,随后各地相继出台了行政问责的制度规范。除此之外,2003年的《中国共产党党内监督条例(试行)》、2005年的《中华人民共和国公务员法》等也对行政人员责任追究作出了相应的规定,分别从党内法规与国家法律的层面进一步完善了问责制度建设。

  

   第三阶段是成熟期(2009年至今)。问责制度的发展成熟和统一问责规范的出台,是对发展时期问责制度建设和实践发展的反思:一是问责的制度化建设还停留在地方层面的困境;二是胶济铁路撞车、襄汾溃坝、三鹿奶粉食品安全等重大责任事故频发的现实。在这样的背景下,2009年6月中办和国办共同印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(简称《暂行规定》),首次从国家层面制定了问责的制度性文本,并成为各级政府问责实践的重要指导性文件。然而,《暂行规定》所规定的责任追究机制在问责主体、问责客体、问责范围、问责程序、问责内容、问责后果等方面仍均存在诸多不足[1],以至于难以被各地问责实践所直接借鉴。随后,北京、湖北等一系列地方性文件的颁布,特别是2016年《中国共产党问责条例》的出台,进一步完善了问责的相关规定,使得问责制度的可操作性得以进一步加强。

  

   (二)当前中国问责实践的现状与问题

  

   时至今日,问责理念已切实融入了人们的现实生活,许多领导干部也因各种责任事故而被问责。特别是党的十八大以来,问责已经成为当前党和国家政治生活的重要内容。从2003年“问责元年”至今,问责制度建设已经历了十余年的探索,虽然取得了不少成就,但是其实际运行依然存在着一系列突出问题。

  

   第一,从党政关系来看,对行政部门“一把手”的问责较为集中,而对党委集体责任的追究较少。虽然《暂行规定》中明确将问责对象界定为“党政领导干部”,即“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员,上列工作部门内设机构的领导成员”,但是各级地方政府的问责办法中大多仅将问责对象限定为“行政首长”。在问责制度实际运行中,由于中央层面的《暂行规定》缺乏操作性,地方层面的实践时常将责任客体集中于行政“一把手”。从已有的问责案例看,针对行政部门“一把手”进行问责占了绝大部分,而鲜有针对党委集体责任追究的案例。这种现象实际上体现为党委集体领导制和行政首长负责制之间的内在张力,“根据集体领导的原则,作为兼任党委(组)副书记的行政首长在很多情况下是在执行党委(组)的集体决策;而根据行政首长负责制,行政首长又应该对本级政府的工作负有全面责任。”[2]这就带来问责实践中的一个问题,即党委集体决策的责任很难落实到个人,一旦出现责任事故,只能在行政首长负责制的名义下将责任完全归咎于行政“一把手”。

  

   第二,从权力结构来看,对行使行政权主体的追责较为常见,而对行使立法权主体的追责较为少见。各级权力机关作为代表公民表达意志和行使权力的中枢,对国家的大政方针决策有着不可替代的核心作用。但是从目前我国问责的现实来看,相关实践往往集中于行政执行主体,而鲜有指向决策权行使主体。也就是说,虽然作为国家权力机关的全国人大行使着立法权与重大事项决策权,但当这种立法决策与重大事项决策出现失误之时,我国现行的政治架构却难于做到对行使立法权主体的问责。究其原因,与西方国家议会的精英政治所不同的是,我国的政治体制决定了人民代表的代表化和广泛化,而非通过小而精的专业从政者行使立法权与重大事项决策权,从而使得责任追究的难度加大。人民代表的兼职化和任期制限制,也决定了问责主体的流动性和轮换性,从而使具体的问责程序难以启动和延续,即便是启动对立法责任的追究,对是否需要承担责任以及如何承担责任也无相关的制度设计。就目前的政治体制设计而言,人民代表代会之外没有独立的裁判机关对其立法责任加以裁定,如此一来,此种立法责任特别是最高权力机关的立法责任在实际操作中难于被落实。

  

   第三,从运行机制来看,对执行行政行为的人员问责严苛,而对做出决策行为的人员问责不足。根据党和国家对问责的指导精神,问责实践是以党政领导干部为主要对象,而党政领导干部的行政活动主要表现为决策、执行和结果三个环节,因此,对其在这三个环节的失责行为予以追究便成为问责的主要内容。有学者通过对2003—2012年间318个问责事件的统计分析发现,“针对行政决策环节的问责(则)非常稀少,在其所收集的318个问责事件中,只有9件是有关决策问题的问责。”[3]其中,结果问责实际上是行政执行行为的延续,从这个意义上讲,中国问责实践采用的主要是一种结果导向型问责模式,即偏重于对党政领导干部的执行及其结果责任的追究。这种现象反映出党政领导干部在行政决策与行政执行之间的权责背离。可以说,现有问责制度设计的一个明显不足,就是对政府主要领导决策的执行情况尤其是重大行政决策责任事件的评估、跟踪和反馈不够,一旦出现责任结果,多是对具体执行人员的责任追究严苛,而对导致决策失误主要领导的责任追究却不足。

  

   第四,从时间关系来看,对事后责任进行追究的多,而对事中责任尤其是事前责任的追究少。问责被视为是随着时间顺序不断推进的一个过程,从时间维度看,问责可分为事前问责、事中问责和事后问责三个阶段。已有的问责实践表明,“我国官员问责实现的效果有限,主要表现为问责追究的是以突发公共事件引发的失职责任为主的等级问责内容”[4]。毋庸置疑,在发生重大责任事件后对有关责任人进行责任追究对于整肃吏治是十分必要的。但是必须注意到,为事后惩戒而启动的问责更多的只是起到对其他官员的震慑作用,仅仅依赖作为事后问责难以完全实现问责制度的本意。问责的本质在于预防,现代意义上的问责,不仅仅是一种事后的负责任行为,而且还包括“促使或引起个人或部门采取事前负责任行为的组织和政治机制设计”[5]。许多突发事件的起因看似是相关人员在执行过程中的不当行为所引起,实则是由于党政领导干部决策失误的必然后果,若只是将问责实践停留在事后惩戒阶段,势必会忽略领导干部对事前决策责任的承担。

  

   上述四个视角下的现象实际上反映出一个共同的核心问题,即中国当前的问责制度呈现出“重执行、轻决策”的特征。对决策问责的忽视与偏废,不仅导致责任追究难于落到实处而且使得决策本应发挥的作用虚置,进而无法从决策、执行与监督三分的角度形成问责链条的闭合循环,也无法起到对责任人的惩戒作用以及对后来者的防范作用。

  

   (三)问责制度建设中决策问责的缺乏及原因

  

   党的十八大以后,决策问责作为一个重要的理论问题,开始受到学者们的普遍关注。然而在现实政治生活中,中国各级政府在公共政策领域依然存在诸多决策失误,但对其却缺乏有效的问责制度加以约束,从而造成决策失误多发与决策问责缺乏的矛盾现象。对此,已有研究发现,“当前决策问责最大的困境是决策责任认定困难”[6],而造成决策责任认定困难的核心原因,则体现在决策责任主体多元和决策责任类型多样两个方面。

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