陈周旺:选举、治理与基层社会的组织化

——对上海近郊某村委会换届选举过程的观察
选择字号:   本文共阅读 292 次 更新时间:2018-12-13 01:34:40

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陈周旺  

   内容提要:选举在中国国家政权建设中扮演着关键角色。但在一定历史时期,基层选举由于行政介入而常流于形式。尽管如此,中国基层选举依然维持了高投票率。其原因不仅在于政治效能感或者高效的选举动员,更应虑及人口结构变动导致组织化矛盾而引发的投票动机。本文通过对2012年上海近郊邢村的案例研究发现,基层选举的投票率高,并不是因为选民关心治理,而是通过投票来垄断投票权。本文的结论是,在组织化的迫切要求下,那些原本流于形式的选举,就越发引起重视,越容易出现高投票率,也越有利于上级组织意图的实现。

   关 键 词:选举  治理  组织化  国家建设  election

   governance  organization  state construction

  

   中华人民共和国成立以来,国家政权建设的主要内容就是将基层社会按照新的历史逻辑实现再组织化,选举在其中一直扮演着关键角色,在政权建设的早期,更是基层社会重建的引擎。另一方面,自下而上的选举与自上而下的行政介入之间一直存在张力,当行政介入较强之时,选举便相对失色。当代中国基层社会一个独特的政治现象就是在选举无关乎治理的情况下,仍然可维持较高的投票参与率。这就引出一系列迷思:如果选举无足轻重,那么为什么还要选举?选举又如何可以维持高投票率?高投票率与确保组织意图实现之间是否存在必然联系?这正是本文试图通过对上海市郊农村选举的典型案例来加以解答的。

  

一、“组织化”:中国基层社会选举工程

  

   中国的选举事业已有近百年历史。姑且不论中华民国成立之后形形色色的议会选举、总统选举,这些选举经常被冠以各种“假民主”之名,若论早期最真实、广泛的选举,毫无疑问当属抗日战争期间边区政府推行的“豆选”。牛铭实等指出,豆选是根据地民主建设和巩固新政权的主要办法[1](P81)。通过以“豆选”方式来推选乡村干部,使乡村固有的精英结构发生了根本的变化。沿袭这一成功经验,中华人民共和国成立前后,与各地轰轰烈烈的土地改革相伴随的就是“豆选”随革命遍地开花。从组织化的角度看,长年战争导致农村社会的组织化危机,正是通过基层的选举来弥合的。

   中华人民共和国成立之后,选举事业取得蓬勃发展,主要的做法是将选举推及社会生活各个领域,无论是街居、企业还是政府部门,有组织之处皆有选举。即使存在严格等级制的单位体制内部,也不乏选举制度,比如厂矿企业有职工代表大会,企事业单位有各种考评、推选,皆以投票方式进行。由此可推想,中国基层社会的选举工程,不是为了选举而选举,实际上是基层社会组织重构的手段。通过选举,弥散在基层社会中的旧式权威纷纷瓦解,以中共党组织为中心的新治理结构取而代之。然而,与一些学者所认为的,选举主要是为了巩固新政权的合法性[2](P126-131)不同,笔者认为它更多承担的是将基层社会组织化的功能。

   基层社会“再组织化”,毋庸置疑是中华人民共和国成立后国家政权建设的主要内容。此前,“一盘散沙”是对中国基层社会形态的刻板印象。事实上,这只是晚清以来城乡基层社会关系趋于瓦解的表现。步德茂对晚清中国乡村社会暴力化的研究指出,当时存在诸多宗族内斗、契约撕毁,社会关系恶化的现象,即证明了这一点[3]。而在此前漫长的中古时代,中国基层社会自有其强固稳定的组织逻辑,宗族、行会、同乡会等社会组织,扮演了组织化的功能。据韩书瑞与罗友枝的研究,18世纪也就是晚清之前,中国市民社会网络高度发达且成熟,组织化程度甚高[4]。然而在接下来一个世纪,伴随帝国主义入侵、小农经济破产以及随之而来的战乱,原有的社会网络被摧毁,中国基层社会走向解体。中华人民共和国成立之后,国家政权建设的当务之急就是在城市和乡村,通过各种手段将底层社会再组织化,使之能成为国家政权组织名副其实的“基层”。林尚立指出,中国共产党正是在“全面建构‘基层’的过程中,开始建构中国的基层民主,并将其作为中国政治发展和民主化建设的基本战略”[5]。

   然而,这一国家政权建设进程,因早期土地改革成功的路径依赖,一方面在基层推进“民主改革”,以选举的方式来重组乡村精英结构,另一方面越来越倚重各种行政手段自上而下执行政策。行政化固然可提高政策执行的效能,但选举却黯然失色,甚至越来越从属于行政化的要求。毫无疑问,这一个时期的中国城乡社会是高度组织化的,但这是以基层社会行政化、科层化为代价的,民众的自主性和积极性都被抑制。回顾起来,这是中国基层社会治理走过的一段弯路,其后果也是破坏性的。

   改革开放后,中国基层社会迎来一次转型契机。广大农村推行家庭联产承包责任制,使之不得不在新的生产组织基础上重构社会组织,这一次取径于广西宜州的村民自治经验,选举再度成为解决农村社会再组织化的妙方。不过,承包制早期的村民自治选举,依然只是一个过渡性的方案,即通过间接选举使乡村治理结构取得形式上的合法性,实质性的权力还是掌握在上级基层政权组织和农村基层党组织手中,行政化色彩依然浓重。

   总之,从历史上看,基于国家政权建设的要求,组织化始终是选举的首要目标。在组织化水平相对高的社区,依组织路径进行的行政介入往往有效,而使选举流于形式;在组织化遭遇新挑战的社区,行政介入不那么有效,此时选举的重要性就会被重新提起。

   选举问题再次显得举足轻重,是农村人口结构急剧变动导致的组织化挑战的结果。1990年代之后,市场化改革吸引大量青壮年农民离乡别井,进城务工,农村人口结构发生了根本性的变化,即变成了以中老年人口为主的社区。相应地,乡村治理结构也不得不加以调整,以填补大量青壮年人口离去留下的组织真空。1998年《村民委员会组织法》重新修订后,全国广大乡村推行“海选”,其实就是因应农村社会再组织化要求进行的选举制度改革。徐勇认为这意味着“村民自治的深化”,村民自治“开始进入一个通过组织重建实现村民民主权利的新的历史时期”[6]。值得注意的是,选举不仅涉及农村留守人口的组织化问题,也牵涉那些远在城市里的农民工与家乡的利益关切。换句话说,选举甚或成为这部分流动人口与家乡最重要的联系。

   从组织化的角度,对于人口流出的农村社区,选举是为了“填空”,而对于人口流入的城市社区,选举则要承担“整合”的要求。目前,一些城市社区已出现“人口倒挂”的现象,即外来人口的比例超过本地人口。然而,这些居住在当地的外来人口并不能参与到其所在社区治理中来,不得不置身于社区事务之外,使“人口倒挂”社区出现明显的畸态发展:社区治理的实施者与社区治理后果的承受者,分属于不同的人群。定期进行的城市基层换届选举,便成为将外来人口整合进社区的一个契机。

  

二、“村中城”

  

   关键问题是,当选举被认为仅仅是一种形式,与治理无关,选民势必失去投票热情,那么如何解释中国基层换届选举中出现的高投票率呢?近年来,这个问题一直受到关注,主要形成了两种解释:第一种解释认为高投票率与政治效能感的提高有关。1998年推广“海选”之后,村民在选举中的政治效能感提高了,倾向于通过投票对村事务发言;第二种解释认为高投票率取决于基层组织的动员能力,那些拥有强大积极分子网络的社区,便有能力制造出一种高的投票参与率,迎合上级组织的要求[7]。

   这两种解释都有合理之处,但也都忽略了人口结构变动这一重要因素。人口结构变动有可能导致选举制度的变化,即扩大选民范围,将新群体纳入合格选民阵中。原来拥有投票权而不准备投票的人,为了维持其支配地位,将有强烈的动机去参与投票。美国政治学者V.O.凯在《南方政治》一书中,对1940年代美国南部各州政治包括选举进行了观察。他发现,在南部州份某些黑人聚居区,占人口少数的白人选民,相比于白人占多数地区的白人选民,投票率要高得多。究其原因,不是因为这些地方的白人有多关心治理绩效,而是他们希望通过积极参与投票,来维持在当地的支配权,或者在某些黑人还没有获得选举权的地方,抑止当局给予黑人普选权的决定[8]。V.O.凯引入了人口结构这一变量,就发现通过投票来维持支配权,比投票给某项政策,是吸引某个类属选民积极参与投票的更重要的动力。

   尽管语境截然不同,但是人口结构变动导致基层社会面临再组织化挑战,确实是理解当下中国基层选举的关键。当人口结构发生深刻变化,通过选举,给予外来人口投票权,将其吸纳到社区治理体系中,在地方政府看来,不失为一种有效的再组织化策略。然而,这种做法会面临反弹,那些原来对形式化的选举意兴阑珊的选民,为了垄断投票权,遂会有强烈的动机去参与投票,从而推高投票率。

   基于这一点,本文选择上海市宝山区邢村2012年的选举作为案例。首先,2012年是上海市城郊农村乃至于城乡结合部人口结构变化最为剧烈的时刻,大量城乡社区发生“人口倒挂”现象,也引发了当地民政部门对是否给予常住的外来人口基层社区自治选举权的政策考虑,而这一政策考虑,已经事先造好舆论,为广大基层干部所预知。其次,之所以选择上海市城郊农村,是因为这里兼具乡村和城市基层的特征,是名副其实的“城乡混合体”,它的治理结构和治理体制是乡村的,与中国其他乡村没有本质区别;它的经济结构、生产组织方式是城市的,有土地没有田野,不从事农业生产,主要以加工业为主。因此,这一处于城市边缘的农村社区,成为外来人口青睐的居住地,恰恰可以作为本研究的典型案例。

   邢村,位于上海市北部,已近上海边缘,毗邻江苏省,行政上隶属于宝山区新江镇。邢村面积不算大,村域面积仅1.482平方公里,附近并无便捷公共交通,仅有的一趟公共汽车,间隔长达2小时。村民通常是骑乘自家的摩托车或拖拉机,沿横穿全村的一条主马路到大路——逸仙路上来,这是纵贯上海东部的交通要道,沿路是上海最早的轻轨3号线。设若笔者这样的调查员,没有摩托车相助,就只能步行出村。

   宝山区经济发展并不平衡,邻近上海市区的南部经济状况较好,而北部邻近江苏省的农村情况相对较差,处于北部边缘的邢村属中游水平。2012年,邢村有村集体所有制企业2个,包括综合厂和塑料五金厂,村集体资金3271万元,招商引资上缴税金352.4万元,村企业上缴税金65万元,可支配财力526万元。村收入主要来源于租赁收入和企业利润上缴,人均收入为25789元/年。邢村的合作医疗参保率达95%,男性60岁、女性55岁以上农民养老金参保率100%。

   邢村并非人们想象中的乡村景象,在这里,农村少耕地,农民不种地。不过,这已经是上海郊区农村的普遍现象。1980年代,因为工业化发展需要,以宝钢为首的国营企业大量征用农村土地,只给邢村保留了1062亩耕地。许多农民因征地关系离开乡村,转而从事其他行业,虽然在村中依旧保留户口,但是居住地、工作地已与乡村没有关联,除了涉及集体资产分红外,基本上与乡村已无干系。

位于苏沪边界的邢村,成为外来人口首选的栖息地之一。从2005年起,邢村的外来人口数量开始超出本村常住人口,至2012年“人口倒挂”现象已十分严重。全村有8个村民小组,自然宅11个,全村349户,总人口1111人。其中,农村户口696人,非农人口415人,外来人员2095人,已经超出本村人口1倍。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《河北学刊》2018年 第2期

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