王曙光 等:中国扶贫开发政策框架的历史演进与制度创新(1949—2019)

选择字号:   本文共阅读 162 次 更新时间:2019-10-22 22:46:26

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王曙光 (进入专栏)    

  

   1949年以来,中国在贫困人口数量大、贫困人口受教育程度低、农村基础设施差、基本公共服务几乎空白的条件下开始大规模减贫工作。改革开放40年来,中国扶贫开发力度明显加大,成功实现7亿贫困人口脱贫,为世界反贫困作出了不可替代的贡献。近年来,中国脱贫攻坚进入关键阶段,贫困人口脱贫步伐加快,贫困率大幅下降。在漫长的扶贫开发进程中,中国创造了有效的、具有中国特色的减贫模式,进行了大量系统性制度创新。中国的反贫困模式形成了广泛的影响,其制度创新具有世界意义,对其他贫困发生率较高的国家具有借鉴意义和示范意义,得到各国的普遍重视和关注。总结这一历史进程的发展特点以及中国扶贫开发思路的演进过程,对于全球反贫困具有重要的历史意义和理论意义。

  

一、发展农村集体经济和基础设施建设阶段(1949—1978)


   中华人民共和国成立初期,中国农村土地所有制和农业生产方式发生了深刻的变化,由小农经济形态逐渐向合作社经济形态转变,由分散的土地所有制逐步向大规模的集体土地所有制转变。这一转变为中国大规模减贫和提升农村居民生产生活条件打下了坚实基础,也为中国的工业化和现代化提供了体制基础。1958年后,在农村人民公社体制的支撑下,交通、农田水利、电力、饮水、公共卫生等条件得到极大改善,基础设施建设成就显著。由图1可以看出中国机耕面积和有效灌溉面积在1952—1978年间的变化,由图2可以看出这一阶段乡村水电站的发展情况以及农村用电的发展。这一阶段以农村信用社和农村供销社为基础的全国性农村信用网络和农村供销合作网络,对于提升农村信贷可及性和提高农村商业供销效率具有重要作用。在教育和科技方面,农村教育水平有了质的提升,大规模扫盲运动和初级教育的普及极大地提升了识字率,教育状况发生了翻天覆地的变化。在农村科技方面,构建了覆盖整个农村的农业技术推广网络,使先进的农业科技在农村迅速推广。

  

   这一时期农村医疗和社会保障方面成就突出。1950年代以来,三级农村医疗卫生网络不断完善。中国农村以乡村卫生院和赤脚医生为代表的医疗卫生体系成为全球农村卫生工作的样板,极大地提高了农村人口的健康水平和预期寿命。另外,五保户、储备粮等制度形成了初步的农村社会保障体系。1978年,中国实行合作医疗的生产大队占生产大队总数的82%。各省情况稍有不同,有些省市合作医疗开展得较好,如上海的生产大队全部实行了合作医疗,北京99.5%的生产大队实行了合作医疗,陕西、青海、新疆、湖北、湖南、江苏、天津等省市的比重达90%以上。1958—1978年,中国农村地区拥有的医院数量由1958年的46031个(1957年为2523个)增加至1978年的58873个。农村地区专业卫生技术人员占全国专业卫生技术人员总数的比重达53%—70%。下表是农村合作医疗普及情况和农村赤脚医生发展状况,可以看出,改革开放以来,农村医疗状况发生了深刻变化,农村教育和医疗状况的改善,为新中国建设准备了比较充足的人力资源,对改革开放后的经济发展起关键作用。

  

   中国改革开放前的扶贫开发工作以农村经济和社会体制的变革为核心,以提升贫困农民的组织性和集体行动能力为宗旨,通过基础设施建设和农村公共品(主要是教育、医疗、社会保障)的大规模供给,为中国大规模扶贫提供保障。这一阶段扶贫工作的核心是依靠群众的力量办教育、办医疗、办养老,依靠人民公社体制进行大规模农田水利设施建设,对于大规模改善农村生产生活条件具有重要作用。

  

二、通过农村土地制度调整实现大规模扶贫阶段(1979—1985)


   十一届三中全会以来,土地制度的调整尤其是承包制的实行,释放了农村的潜在生产力,激发了农民脱贫致富的内在动力,农村经济呈现前所未有的活力,农民收入增长较快,粮食产量大幅上升。这一时期的“效率优先兼顾公平”发展模式也使中国东部与西部、城市与农村之间开始显现贫富分化问题,中央政府及相关部门采取了一系列针对性措施来应对贫困问题。

  

   第一,补贴产品价格,提供税收优惠。为了缩小工农业产品交换的差价,大幅提升粮食的收购价格,棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等农副产品的收购价格有不同程度提升,农业机械、化肥、农药等农用工业品的出厂价格和销售价格在1979年、1980年则分别降低了10%和15%,将更多收益切实地转移给农民;视贫困情况对贫困地区给予1—5年的农业税减免,外地企业家到贫困地区兴办开发性企业免缴所得税,并视情况对乡镇企业、家庭工厂、个体商贩等给予一定的税收减免。

  

   第二,设立专属基金,加大扶贫投入。为了加快贫困地区的经济发展,中国建立了“老、少、边、穷”地区发展基金,增加扶贫投入。此项资金占国家财政支出总额的2%,由财政部分配,实行专项拨款。同时,对民族自治地区的补助数额,由“一年一定”改为“五年不变、实行包干”的办法,五年内收入增长的部分全部留给地方,中央对民族自治区的补助数额每年增长10%。

  

   第三,试点区域减贫模式,实现异地脱贫。1982年,“三西”地区农业建设工程,开创了中国扶贫区域开发和异地脱贫的先河。考虑到中国贫困人口集中分布于23个省(市)、自治区的18个贫困山区,即“老、少、边、穷地区”。这些地区自然条件恶劣、生产水平低下,但幅员辽阔,森林、草场众多,水能、矿产资源丰富。如何立足贫困地区,将当地资源优势转化为经济优势成为治穷致富的根本出路。“三西”工程为此提供了很好的思路。河西走廊自然条件优越,粮食生产潜力很大,但需要解决水利问题,而甘肃定西和宁夏西海固自然条件差,生产困难,人口增加过多过快。为此,国家需要统一调拨粮食用以保障当地居民的基本生活,同时将财政拨款及其他资金用于“以工代赈”,既可以吸引定西和西海固的劳动力参与河西粮食基地的建设,也可以改善两地的生产环境,包括退耕还林、修缮“三地”(坝地、梯地、压砂地)。这样既解决了工程的劳动力问题,又可以实现有计划的移民,疏散当地人口。

  

   第四,调动多维资源,开展智力支边。一方面,加强经济发达地区与老少边穷地区的对口支援和区域间的经济技术互助协作,实现技术上重点帮扶、物资上互通有无、人才上共同培养,取得了显著成效。另一方面,鼓励社会对贫困地区的经济文化建设作出贡献,包括鼓励大学毕业生支援边疆、民主党派开展经济科技咨询、举办培训讲座等。

  

   这一阶段是中国大规模减贫的升级阶段,农村经营体制的变革和农村经济的快速发展对减少贫困人口起到决定性作用,其中制度变革是核心。此阶段扶贫除了政府资金的支持之外,还配合了更加丰富的社会资源。全国农村没有解决温饱的人口从2.5亿减少到1.25亿,下降了50%,平均每年减少1786万人,贫困发生率从30.70%下降到14.80%。但这一阶段国家对于扶贫工作投入较大,但收效却不理想。1980—1984年,国家支出贫困资金多达300亿元,但全国农村人均纯年收入200元以下的贫困人口仍有1.25亿,其中近4000万人人均年纯收入不足150元,扶贫压力依然很大。主要原因在于:第一,以救济式扶贫为主,没有将更多资源用于经济开发,难以根治贫困;第二,资金使用分散,不利于解决中国区域性贫困问题;第三,思想重视不足,没有从国家发展战略的角度部署扶贫工作。中国是人口大国,扶贫需要更加长远、细致的规划与安排。当时的中国尚处于社会主义市场经济发展的起步阶段,更关注的是“让一部分人先富起来”,以先富带动后富。

  

三、构建和完善扶贫组织体系和有计划扶贫阶段(1986—1993)


   改革开放以来,中国东西部地区日益拉大的经济差距与长期存在的城乡二元结构叠加,使贫困问题愈发凸显。为此,中国政府不再采用救济式扶贫,取而代之以系统、规范的开发式扶贫。

  

   第一,调整扶贫方针,设立专门机构。在总结前一阶段的扶贫经验和教训的基础上,这一阶段的扶贫工作改变了过去分散救济的单一化扶贫模式,强调利用贫困地区资源进行有针对性的开发和建设,以促进贫困地区和贫困户的自我脱贫和内生发展能力。同时,从按贫困人口平均分配扶贫资金向按项目和效益分配扶贫资金转变,从主要依靠外生性的国家行政体系扶贫向依靠内生性的经济组织扶贫转变,从资金单向度输入向技术、物资、教育的综合输入转变。国务院增加专项贴息贷款用于种植业、养殖业和以农业为原料的粗加工业等能够尽快解决群众温饱问题的生产性开发项目。1986年,国务院成立了贫困地区经济开发领导小组,各省(自治区)及地、区、县也相继成立了扶贫领导机构,对于贫困地区发展和国家扶贫工作意义重大。

  

   第二,界定扶持对象,落实管理责任。精准确定扶贫对象是提高扶贫效率的基础,为此,政府将农村人均纯年收入低于320元的县列入国定贫困县,共确定了331个国定贫困县,333个省定贫困县,共计664个贫困县。以县为基础单位作为扶贫对象,不仅可以更好地考虑不同县市的区域性差异,也有利于贫困地区政府将解决农户贫困问题与区域开发相结合,综合治理贫困。

  

   第三,规范以工代赈,完善管理办法。自“三西”工程试点以来,以工代赈在解决农村贫困问题上取得了显著成效。这些工程的建设对开发贫困山区资源、繁荣山区经济、改善群众生活有重大意义。然而,以工代赈措施也逐渐暴露出问题,主要是由于中西部贫困地区地质条件差,施工环境复杂,专业技术人才少,承担施工任务的队伍多为非专业化的民工,而工程量大,导致配套资金不足,影响了工程进度,忽视工程质量,甚至出现人身伤亡事故。为了规范以工代赈,国家建立了层层责任制,注重工程的前期准备工作,在严把质量关的同时加强对工人的培训。

  

   国家扶贫组织的完善和扶贫标准的确定意味着中国扶贫工作进入了组织化、计划化、规范化和常态化阶段,标志着中国扶贫工作更加规范和系统,扶贫资源能够得到更加科学合理的配置。原因在于这一时期尚未解决温饱的人口大多集中分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区及水库库区,自然资源极度贫乏。虽然此时基础设施得到了明显的改善,农业结构有一定的调整,但还不能发挥直接经济效益,1991—1993年,贫困人口减少的速度明显减缓。自此,中国农村的扶贫工作进入攻坚阶段。

  

四、大规模减贫的攻坚阶段(1994—2000)

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文章来源:《社会科学战线》2019年第5期

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