贾康:论中国省以下财政体制改革的深化

选择字号:   本文共阅读 145 次 更新时间:2022-11-19 23:21:19

进入专题: 财政体制改革  

贾康 (进入专栏)  

  

   内容提要:深化省以下财政体制改革,需在坚持1994年分税制改革基本制度成果的基础上,贯彻落实党的十八大、十九大提出的理顺中央与地方事权和支出责任、改革税制、优化预算管理三大改革任务。本文结合2022年6月“国办20号”文件,研讨省以下财政体制改革的若干重点问题,在理解“分税制”体制实质内容和坚持1994年分税制改革大方向的前提下,依财政体制的“政权—事权—财权—税基—产权—债权—预算”逻辑链条,讨论了中央、地方分级事权与支出责任合理化问题,与之紧密相联的财政层级问题和向内含省、市县两级的三层级框架过渡问题,以及地方税体系建设、税基配置为主导的财力(含资产收益)划分和加强地方分级预算管理、对地方债兴利防弊等问题。

   关键词:财政改革 省以下财政体制 分税制为基础的分级财政

   中图分类号:F812.2 文献标识码:A 文章编号:1672-9544(2022)09-0004-10

  

   中国在改革开放之路上的制度变革创新,实际上形成了自“摸着石头过河”始、以“渐进”和“局部突变”相结合,逐渐更多注重配套协同“最小一揽子多轮推进”的实施路径。财政作为“国家治理的基础和重要支柱”,在我国几轮重大改革部署的施行中,都合乎逻辑地先行,担当了作为改革“突破口”的重任。自1980年“分灶吃饭”、1994年“分税制”两次具有里程碑意义的大动作之后,特别应提及的,是2013年11月党的十八届三中全会之后,中央政治局根据《全面深化改革若干重大问题的决定》首先审批通过的财税配套改革方案,其所规划的理顺财政管理体制、完善预算体系和改造税制体系的改革任务,还在进一步贯彻落实的过程中。新近于2022年6月,国务院办公厅发出《关于进一步推进省以下财政改革工作的指导意见》(国办发〔2022〕20号),是在我国改革深水区,就深化财政体制改革而聚焦于省以下体制的重要指导文件。本文基于研究者的分析认识,结合“国办发20号”文件内容,作如下六个方面的重点讨论。

   一、“分税制”体制框架的实质内容和1994年分税制改革的里程碑意义

   与“社会主义市场经济”相适应的财政体制安排,是以分税制为基础的分级财政体制。这一认识,来自从我国20世纪50年代开始就不断进行的关4地方财政研究圆园22年第9期于如何调动中央地方“两个积极性”和80年代又特别注重的如何将地方分权落到“把企业搞活”的不断讨论与探索。对于分税制改革的肯定与在此大方向上的坚定不移,是深化我国省以下财政体制改革的大前提。

   1994年的分税制改革,前承几十年的财政体制变革摸索,特别是进入改革开放新时期后的多方研讨与“分灶吃饭”式“行政性分权”弊端的愈益显现,后启以“经济性分权”基本框架对接市场经济间接调控体系的一系列继续推进深化改革的措施,其内在的基本逻辑主线,是我们搞市场经济只能以走财政分税制之路,来实质性消除以往不论是强调集权还是强调分权,都是按照“分块分割”的行政隶属关系体系控制企业(即使分权也只是“行政性分权”)的弊端,使所有的企业作为市场微观主体,不论大小,不看行政级别,不问经济性质,不讲隶属关系,“在税法面前一律平等”,都是依法该交国税交国税,该交地方税交地方税,税后可分配的部分,按照产权规范和政策环境,由企业自主分配。从而企业跨隶属关系、行政区划和所有制差别的兼并重组得以成为可能,使生产要素充分流动的统一市场得以培育和发展,一向固有的国有企业及其领导人的行政级别与“官本位”规则得以淡化,各类企业可以得到公平竞争的“一条起跑线”而“真正活起来”。同时,分税制也终于跳出了前边几十年总也摆不平、稳不住的中央地方间财力分配体制安排的所谓“体制周期”,由无休止的“放、乱、收、死”循环,以及“讨价还价”“相互提防”“跑部钱进”等非规范特征交织的非稳定状态,转为中央地方间能够稳定地依税种各自掌握主体财源,在不必相互猜忌和彼此防备的情况下,对于可用财力“可预期”地依长期主义取向,纳入本级政府发展战略统筹安排。1994年分税制改革,还把原已设立的个人所得税、个人收入调节税和城镇个体工商户所得税等,合并为规范的个人所得税,开启了自然人作为纳税人的规范化税收新境界。

   总之,1994年分税制改革形成的新的财政体制基本框架,顺应了发展社会主义市场经济的客观规律,有利于三位一体地正确处理政府与企业、中央与地方、公权体系与公民这三大基本经济关系,为“以改革解放生产力推进现代化”和“建设中国特色社会主义市场经济”,里程碑式地达成了制度安排基本面上的框架锁定,这正是其重大而深远的历史意义之所在。由此也可知,一向广泛流行的1994年“分税制改革正确处理了中央地方财政关系”的评价,还远非全面和到位,“政府企业—中央地方—公权公民”三大基本经济关系的一体化正确处理,才是认识其重大正面效应的全景图。这种正面效应,已由1994年之后中国经济社会的发展成就给予了雄辩的证明。但由于多种主客观条件的限制,1994年分税制改革还具有浓重的过渡色彩,虽建立了基本框架,但深化改革的任务仍相当艰巨。其后的近三十年间,多项的后续改革得以推进,但未完成的改革任务仍需攻坚克难。这一深化改革必要性视角上的认识,也正由于新近的国务院20号文所彰显。

   二、中央地方分级事权与支出责任的合理化

   基于充分理解、肯定分税制的意义和必须高度重视深化其改革的前述认识,首先可以顺理成章地把握党中央十九大报告所要求的“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的改革任务。

   1994年财政分税制改革的基本制度成果,可以5地方财政研究圆园22年第9期说是我国在中央和省为代表的“地方”之间,确立了以分税制为基础的分级财政的基本框架,但中国“地方政府”概念中的具体内容,却包含了省(直辖市、自治区)、市(地级市、自治州)、县(县级市、自治县)、乡镇四个层级,所谓巩固和完善分税制,必须使中国省以下各级地方政府间的分税制也得到落实。而要达此目的,各个层级上的政府职责(事权)如何合理、清晰地得到规范化界定,就成为一项意义重大的必要条件。

   分税制内含的制度建设基本逻辑是需要适应政府分层的基本前提,按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级产权、一级债权、一级预算”的原则,合理地形成各级政府“以政控财,以财行政”“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配”的财政分配制度框架,以服务于政府履行其应尽职能、使经济社会得到健康发展的全局性目标。在改革已历40余年的进程中,政府职能的合理化已被各个方面反复研讨,并对接改革实践,财政随经济社会转轨,也已明确地树立了由传统的“生产建设财政”向“公共财政”转型的目标任务,并实现了一系列的相关进步,然而在不同层级政府应各尽其职责的事权分工方面,却迟迟未能形成十分清晰的一览表和与之对应、可操作的支出责任明细单。这种情况,在党的十八大、十九大以来的改革指导和工作要求中,已经有针对性地着力加以改变,集中体现在近些年以划清政府事权和支出责任为要求的系列性文件的颁布上,涉及教育、医疗卫生、公共交通运输、基本公共服务、自然资源等领域的具体工作要领和可操作方案框架(特别是已有中央与地方需共同承担的事权与支出责任,在不同类型地区的量化分担比重等细致化内容)。但是,还必须正视仍然存在的相关问题。

   “国办发20号”文件,在肯定党的十八大以来各地在保基本民生、保工资、保运转(“三保”)任务方面取得积极成效的同时,明确地指出:“省以下财政体制还存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清,一些地方‘三保’压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升等问题”。这里首先涉及的,便是事权和支出责任问题。文件其后给出的“清晰界定省以下财政事权和支出责任”的具体指导内容,是要求根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性,清晰界定省以下各级财政事权:“教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域(流域)生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等”,被明确规定为应适度强化的省级财政事权,此外,“直接面向基层,由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务”,则确定为市县级财政事权。对这一指导精神的解读,可引出如下的必要讨论:中国省以下的财政层级和与之相对应的支出责任,应当是几级?具体如何划分并如何处理其与行政区划层级的关系?这个看起来颇带有“技术色彩”的问题,其实是中国财税制度改革深水区“牵一发而动全身”式连带配套关系处理上的一个典型例子。

   三、牵一发动全身的财政层级问题

   1994年分税制改革方案,由于受到当时主客观条件方面的种种制约,只是原则性地要求省以下的各级政府之间,比照“中央”与省为代表的“地方”之间的新框架,也实行分税制。在中国分6地方财政研究圆园22年第9期税制体制的层级框架上,并未明确设计总体上是几级。虽然在那之前,于借鉴国际经验研究中国的分税制改革方案时,已知不论是称为“联邦制”的美国,还是称为“单一制”的日本,分税制体制安排中的财政实体层级(以配专享税基为标志),都只有三级,而中国却显然是一个五级的基本框架,但当1993年紧锣密鼓准备启动改革时,时间上已不允许再讨论中国如何做到五级分税,对此避而不谈,所隐含的实践取向,是在由其后各地方行政区深化分税制改革的探索中,试图走出一条中国特色五级分税的路子。

   再以后,多年的实践已经证明:五级分税此路不通。无论在发达地区还是欠发达地区,不管是在现阶段还是未来,对总体上20个左右税种构成的税收体系,不可能清楚、合理地在从中央到地方基层的五级框架里,形成一个可操作的分税制方案。所以,从这个“技术性特点”上,早就可以明白地知道:“五级分税”在中国实际生活中无解。调研中可知,现实的选择,从1994年后省以下关于财政体制的相关文件规定(大都已经有几轮修改)看,有一些省级行政区明确规定省以下不实行分税制而实行总额分成,更多的一些省级行政区虽然文件表述为比照中央—省的体制实行分税制,然而实际内容却仍然落在分成制的窠臼之内(还有些省在这两种选择之间“荡了秋千”,前后变更表述)。所以,我们基于调研早已形成的基本判断,是1994年以来,虽然中央与省为代表的地方之间的分税制财政体制,作为1994年改革的基本制度成果,得到了坚持与维系(只是全国分享比例一律的中央地方共享税,比重已演变为相当高的水平—以当下第一大税增值税中央地方五五分、第二大税所得税六四分为基本标志),但省以下的体制,迟迟地并没有进入分税制状态,其实还是五花八门、复杂易变的分成制。在某些欠发达地方的市县级,甚至还有包干制。1994年后延续至今不时为人们所诟病的财政分配领域所出现的基层财政困难、地方隐性负债和“土地财政”短期行为弊端等,其根源并不是分税制,而恰恰是深化改革不到位,“过渡态”在省以下,普遍变为“凝固态”的分成制和包干制。一言以蔽之,有些人由于见到上述三方面问题而把板子打到分税制上,是打错了地方!为完善中国特色社会主义市场经济,财政体制的深化改革,必须首先澄清和确认上述基本判断,才能坚定不移地坚持使分税制“横向到边、纵向到底”地在统一市场建设中得到贯彻落实的正确方向,从而充分发挥财政分配领域“以改革解放生产力”支持可持续高质量发展的应有作用。

由上段的考察分析回到前面由“技术性”而引发的“实质性”的重要问题———如何找到由“五级分税无解”转换为“有解”的路径,(点击此处阅读下一页)

进入 贾康 的专栏     进入专题: 财政体制改革  

本文责编:admin
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 公共经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/138169.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统