俞希舟:界别民主与扩大社会各界有序政治参与

选择字号:   本文共阅读 196 次 更新时间:2018-10-21 23:52:49

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俞希舟  

   内容提要:界别民主作为人民政协原创性的探索,在现代民族国家确立和民主国家成长过程中发挥着独特作用。界别民主是观察中国特色协商民主、扩大社会各界有序参与的制度标本和实践标本。基于对界别民主的厘定、对政治参与扩大与有序的思考,笔者陋见,界别民主与扩大社会各界有序政治参与存在着深度契合,同时也面临一些不确定因素。界别民主建设的拓展路径,依循民主的广度和深度两个维度展开,一以“扩大”为导向,优化界别设置,夯实界别民主;二以“扩大”为动力,深化界别联系,深耕界别民主。

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   近代以降,民主成为现代国家政体的主流选项,民主政体普遍采用了代议制的形式。代议制民主比较成功地解决了现代国家的规模和复杂性给实施民主带来的难题,不过它较多地聚焦于代表者的选择上,而在公共政策的制定、选择、决策过程中可能难以确保公民的充分参与。可以说,代议制民主作为一种选举民主,有效解决了正当性问题,但在参与性上存在着一定的不足。协商民主的出现和兴起对代议制民主进行了很好的补充。协商民主关心的主要问题是决策,协商民主的实质就是实现公民持续的有序的政治参与,它必须回应如何实现政治参与的扩大与有序的勾连。

   我国在创造性地探索现代民族国家确立和民主国家成长过程中,协商民主实践以中国人民政治协商会议制度作为制度资源、组织载体而有效运行。“在当今中国,以人民代表大会为载体的选举民主与以人民政协为载体的协商民主相结合,已经成为我国社会主义民主政治建设的独特优势。”[1](P556)“界别”是人民政协组织的一个特有术语。界别民主成为人民政协原创性的探索,是观察中国特色协商民主发展、扩大社会各界有序参与的制度标本和实践标本。

  

   一、界别民主及其独特优势

  

   界别民主,与其说是一种具有特定内涵的民主类型或民主形式,倒不如说是一种对中国社会结构和政治体系的常识性理解和独特民主运行的经验性概念。中国人民政治协商会议(简称人民政协)由“各界人士”组成,这些“界”统称为“界别”。政协委员以界别的名义和单位参加政协,按照界别分组参加会议、组织讨论、开展活动。这一独特的组成方式,使人民政协的协商民主以界别民主为独特表达形式。界别民主贯穿人民政协六十余年的发展历程和履行职能的全过程。

   所谓界别民主,指的是参加人民政协的各个界别及代表人士,以界别组织和委员个人的名义,代表所在的党派、民族、宗教和各自阶层,反映各界心声,表达利益诉求,对国家事务、经济政治文化社会事务发表自己的看法,依法行使“当家作主”的民主权利。显然,界别民主以参与为宗旨,体现着民主的实质,但是它有着自己独特性。

   (一)界别性

   界别民主最显著的特征是参政主体的界别性。政协委员作为界别代表的身份进入政协组织,以界别代表的身份参加政协活动,不受地域和人口比例的限制。从空间上看,参加人民政协的各界代表人士以界别为载体开展活动,突破了行政区划的区域性限制和上下隶属关系的行政性限制,从而能够更全面地反映问题,提出拓展性的建议。从参政的权利主体来看,人民政协的参政权利主体除了各界别的代表人士外,还包括界别本身。各界别既是本界别委员参加政协的组织载体,也是直接参加政协的权利主体。一个界别就是一条民主通道。不管哪一类界别,都联系着特定的社会群体,它可以比较及时、比较系统地汇集本界别的利益诉求,并通过此通道有效地输入到政治系统内,从而构成了以界别为边界的纵向表达机制,保障各界别有序的政治参与。同一界别内部,有类似的职业经验,相近的专业学识,这有助于就相关议题展开更切题、更深入的商议,从而赋予界别民主更有效的商议能力。人民政协界别民主和人民代表大会代议民主不同的主体组成形式,形成了横向与纵向、条条与块块纵横交错的利益表达机制,二者各有优势,互为补充,进而构成了中国特色社会主义民主建设的独特路径。

   (二)协商性

   《中国人民政治协商会议章程》规定,人民政协有三大职能——政治协商、民主监督、参政议政。这三大职能中,政治协商和参政议政都通过协商的形式进行。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论。人民政协这三大职能昭示着界别民主的核心是界别内、界别间以及界别与党政决策部门间的平等协商。此协商的内容并非指私人利益得失的权衡,而是公共协商,“是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式,而要将其看成公共利益责任支配的程序。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益。”[2]显然,歧见是社会本质的常态,共识并不是现成的,而必须去创造。界别民主通过广泛而深入的商议,互相尊重彼此的观点,并在此基础上,修正各自的偏好以取得共识。“共识并不是实际的同意;它不需要所有的人积极赞同某事。因此,许多被称为共识的情况,实际上不过是接受而已……尽管如此,共识仍是一种有一定粘合力的社会财富”。界别民主作为协商民主的中国化形式,不仅具有“工具性价值(作为达成良好政策的一种手段)”同时具有“表意性价值(表达公民之间的相互尊重)”[3](P20)。

   (三)包容性

   人民政协六十余年的演进,至今天,具有三位一体的性质,“人民政协性质最初界定为统一战线组织,后来界定为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,最后又界定为我国发扬社会主义民主的一个重要形式”[4]。作为统一战线组织,大团结,大统一是其宗旨,正是在这个意义上,周恩来曾生动地指出政协必须具有包容性,“政协不是一盆清水,如果是一盆清水就没有意思了。政协就是要团结各个方面的人”[5](P262)。民主的前提是承认分殊,并有包容分殊的“雅量”。民主的分殊,在界别民主里主要体现为界别的多样性。界别民主的理论基础是社会的多元存在,多元存在意味着“存在着许多种相互冲突的人类生长繁衍方式,其中一些在价值上无法比较。在人类可以过的许多种善的生活当中,有一些既不会比别的好,也不会比别的差,它们也不会具有同样的价值,而是有着不可通约的——也就是说,不同的——价值”。[6](P6)此外,人民政协不是国家政权机关,其地位超脱,具有极强的政治包容性。因此,在政协中各个界别拥有不同的信仰,但各界别都认同不同的信仰和道德上的可取之处。虽有信仰和利益上的分殊,虽有强弱和大小的分别,但都平等地参与国事讨论,在体谅包容的基础上,各个界别都可以畅所欲言。

   (四)拓展性

   拓展性首先表现在界别数量增加。不同的社会发展阶段有不同的社会阶层结构,相应地,政协的界别也必然随着社会发展而不断地调整。随着社会经济的发展,社会结构分化程度增强,为了回应这种分殊化,政协界别总体上也呈现界别数量增多、涵盖范围扩大的趋势。从量上看,全国政协界别的数量由第二届的29个增加到现在的34个(由于第一届政协代行全国人大的性质和功能,故而此处不论),增量部分主要发生在1983年六届全国政协之后。这是因为改革开放后,随着党和国家工作重心转移到经济建设上来,新生社会力量的快速崛起。正如第八届全国政协主席李先念所说:“我们的政策要能够体现各阶层、各方面人士应有的经济利益和政治地位。”[7](P102)其次,体现在界别内部构成不断拓宽。内部构成的变化集中体现在界别名称的相应改变。二届全国政协到五届全国政协,界别的数量保持在29个,但第五届全国政协在界别总数维持不变的情况下,把“自然科学团体”改为“科学技术界”;将“社会科学团体”改为“社会科学界”,从而使这两个界别不仅包括团体代表,而且包括了这些领域的其他代表人士,直接扩大了涵盖面。通过这种界别数量的拓展和内部构成的拓宽,界别民主及时吸收一些新的社会阶层和群体的代表人士,以此为纽带将各个社会阶层更加有效地纳入政协界别组织。

   拓展性还体现在人民政协功能的历史演进。人民政协六十余年的发展历程,经历了三个功能各有侧重的发展阶段。第一阶段,人民政协的政治功能主要是制宪、吸纳和动员,人民政协既是民族国家正式确立的起点,也是国家民主建设的起点;第二阶段,1954年后,人民政协作为统一战线组织存在于国家政治生活中,其功能和作用尚未得到充分发挥;第三阶段,1978年后,其功能核心定位于发扬社会主义民主的重要形式,其民主功能得到激发和释放,极大地拓展着民主的广度和深度。

   (五)精英性

   “政协委员是来自社会各界的精英,其精英性不言而喻。”[8]政协各界别委员的产生机制有别于自下而上选举产生的人民代表大会代表,笔者将其简约概括为推荐协商邀请制。先由各界别提名推荐,中共党委有关部门对推荐的名单进行综合评定,并同各推荐单位协商,形成建议名单,再将建议名单提交到政协常务委员会进行充分协商,经全部常务委员过半数同意通过。《中国人民政治协商会议章程》第二十一条规定,“个人经中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会协商邀请,亦得参加中国人民政治协商会议全国委员会。参加地方委员会者,由各级地方委员会按照本条上述规定办理”。一般而言,界别委员是各界别中拥有较大影响力和较高专业素养的骨干。一方面,由于他们对本界别情况了解得比较深,能反映本界别行业内工作情况和问题,能够代表群众将他们的呼声和意见完整地准确地反映出来,所提出的建议和意见有较强的可行性;另一方面,他们一般具有较高的审议能力,通过理性的讨论和协商,促进共识的达成。

   界别民主的上述特征,不论是从历史上考察,还是从现实中着眼;不论是从政协的性质出发,还是从发挥政协的作用考虑,空间上,它具有囊括各界的广泛性;时间上,它具有与时俱进的时代性。纵向上,它具有专业性和集聚性强的优势;横向上,它具有包容面广和涉猎面宽的优势。

  

   二、界别民主与扩大社会各界有序政治参与

  

   政治参与是指公民及其联合体为影响社会资源和利益的分配而从事的直接或间接影响政府决策活动的各种政治行为。[9]一般认为,政治参与有利于促进政治稳定,推动民主政治的发展。然而,当一个国家的政治制度化水平比较低,而公民的参政欲望又十分强烈时,就会使政治系统承受压力。用阿尔蒙德的话来说,这种政治不稳定产生于“政治体系的能力和社会需求之间的脱节”[10](P251)。政治参与过强或过弱,或者说政治参与过剩或缺失,都会对政治体系形成挑战。因此,民主政治不仅内含政治参与的增量要求,还有一个有效性的问题,“公民参与的有效性,对于理解民主政治尤其是不可或缺的。”[11](P609)

   职是之故,谈论扩大政治参与,科学理性的理路,不仅指参与面的周延,更强调与制度供给的匹配。基于对政治参与扩大与有序的思考,笔者陋见,界别民主与扩大社会各界有序政治参与存在着深度契合,同时也存在一些不确定因素。

   (一)界别民主的包容性和拓展性极大地延展着政治参与的广度

美国著名政治学学者密执安大学哲学教授卡尔·科恩(Carl Cohen)在其知名的政治哲学著作《论民主》一书中明确指出,参与是民主的关键性概念,“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员参与决策”[12](P12)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共宁波市委党校学报》 , 2017 , 39 (5) :98-105

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