赵俊臣:社区共管自然保护区和国家公园

——纪念中国改革开放40周年之三
选择字号:   本文共阅读 1147 次 更新时间:2018-08-24 15:39

进入专题: 自然保护区   环境保护   国家治理  

赵俊臣 (进入专栏)  


改革开放前,我国的自然保护区已经建立了一大批,其管理模式与计划经济相适应,通行的是政府出钱建设,政府机构管理。随着改革开放,特别是外资援助自然保护区建设项目进入,国际上流行的社区共管自然保护区的理念与做法被引入,之后随着生物多样性和国家公园建设逐步引入,社区共管又扩大至生物多样性保护和国家公园建设中。当然,目前社区共管自然保护区、生物多样性保护和国家公园建设,还仅仅是处于试点状态,其推广还有许多工作要做。


改革开放后,我曾主持、参与了国际援助的自然保护区和生物多样性保护项目,多次聆听国际专家培训,与农民一起试验社区共管自然保护区和生物多样性,后来又研究国家公园。在纪念中国改革开放40周年之际,回顾这一历程,是一件很有意义的事情。


一、社区共管理念与行为的引入


改革开放后,国际上对自然保护区实行社区共管的理念与实践被引入,第一个社区共管当属云南省高黎贡山自然保护区。


1995年,美·国·麦·克·阿·瑟基金会资助的“高黎贡山森林资源管理与生物多样性保护项目”实施。在中科院昆明植物研究所、高黎贡山国家级自然保护区保山管理局等单位的帮助下,位于高黎贡山东坡的云南省保山市隆阳区芒宽彝族傣族乡百花岭村,成立了“高黎贡山农民生物多样性保护协会”,是我国的第一个农民环保组织。1995年12月7日,联合国“人口·土地·环境项目”总负责人哈罗德•布鲁克费尔德博士考察了百花岭,当即表示参加这个协会,并交纳了300元的会费。到2005年,协会会员已由成立之初的40人发展到115人,其中农民会员81人、名誉会员34人。在其影响下,高黎贡山自然保护区东西坡周边村社,先后成立了28个森林保护与社区发展共管委员会、1个传统资源共管会、1个白眉长臂猿共管委员会等区域保护组织。


高黎贡山农民生物多样性保护协会“自我组织,自我管理,自我服务,自我发展”为宗旨,并大力开展农村实用技术及生物多样性保护知识培训、混农林示范种植、集体林经营管理、乡土树种造林、乡村旅游等一系列活动。在协会的带动下,当地经济社会、生态保护、农村社区建设发生了显著变化:村内道路交通状况明显改善,群众生活质量大幅提高,以薪炭为主要能源的生活方式彻底改变,乡村旅游快速发展。仅大鱼塘自然村就建成“农家乐”5户,逐渐成为当地重要的收入来源。村民保护意识不断增强,许多村民由过去的猎人、伐木工,变成了自觉的生物多样性。


2001 年,全球环球基金资助、联合国开发计划署执行、由我主持的“中国云南省山地生态系统生物多样性保护项目(YUEP)”启动。我和我的团队认真学习借鉴高黎贡山农民生物多样性保护协会的经验,引入国际上先进的社区共管模式,致力于探索以社区村民为主体的资源共管模式。这一模式是以社区村民为主体的所有利益相关者经协商组成自己的组织,按照达成的协议,对社区的自然资源进行有效保护、合理利用、利益共享、风险共担的管理方式。这种共管模式的指导思想是,承认社区村民及其群体是当地自然资源(除法定属于国家的以外)的主人;充分相信当地村民愿意并且具有管理好本社区自然资源的能力。资源共管模式是对现行的由政府部门管理森林和自然保护区体制的一种改进和创新。


我们项目试验的重要创新点,在于探索社区公管具有可持续性的途径和方法。所谓社区共管具有可持续性,是指当项目试验任务完成、项目结束后,社区共管组织仍然有可供使用的经费。


二、我国实行社区共管的必然性


那么,现行我国自然保护区和国家公园的管理,为什么一定要引入社区共管?除了社区共管的指导思想是尊重当地村民并照顾当地村民利益,和中国共产党为人民服务的宗旨相吻合外,还有以下理由。


一是我国家财政无力支付全部自然保护区和国家公园产权购买经费。


改革开放前,国家法制被·破坏,自然保护区划定时没有征用之说,都是想划多少就划多少。改革开放后国家法制逐步恢复,农地林地等产权开始建立起来。从法理上讲,自然保护区和国家公园的属性属于国家,而在划定前有相当部分的产权不属于国家,而属于当地村民集体,如把此变为国家,就需要走征用程序。就各地自然保护区和国家公园的实际情况看,划入其内的原属于集体所有权、农户承包使用权以及后来的经营权的面积惊人。据原云南省林业厅副厅长、现西南林大校长郭辉军在一篇文章中透漏,属于这种情况的,西双版纳国家公园内占12.54%,老君山国家公园内占60%,碧塔海保护区内占20%,其它国家公园内数据目前还不确切。此外,整个老君山由于涉及4 州市的4个县,还存在插花林地的情况。如若让国家财政全部补偿,无论如何也是负担不起的。


在此的可行选择,就是实行社区共管,把集体所有、农户承包使用以及后来流转的土地林地通过“入股”自然保护区和国家公园,让当地村民参与管理,如有收益则按股份分享,将是国家、集体、农户和经营者各方“多赢”的选择。


二是社区共管也是解决自然保护区、国家公园与社区村民矛盾的唯一正确途径。


自然保护区和国家公园内由于被划入一定量的村民所有、农户使用的土地林地,而且既没有征询村民意见,更没有与村民签订征用合同,支付征用经费。村民土地林地一旦被划入后,保护的现实却是“一草一木都不能动”,从而侵犯了村民利益。这就是自然保护区和国家公园与社区村民矛·盾的深刻根源。


怎样认识并解决自然保护区和国家公园与社区村民矛盾?笔者曾经历过的一件事。


云南省大理白族自治州南涧彝族自治县沙乐苞茂村,位于无量山国家级自然保护区南部边沿,村民的耕地、林地、茶园与保护区内的森林交错分布。2002年,南涧县自然保护局从荷兰政府援助的项目中争取到一些资金,购买一批钢筋混凝土立柱,用于新立保护区与村民的界桩。由于保护区管理工作中的不当,施工民工为了省事,把界桩埋到苞茂村农户的茶园和承包集体林地内。据村民反映,按照界桩,保护区无理划走村民的茶园、山林计500亩左右,其中承包山、自留山200多亩、集体林200多亩、茶园 80 多亩,涉及全村55户农户,侵害了村民的权力,影响了村民的生产与生活。村民为此意见很大,加上过去对保护局产生的一些误解和隔阂,一场矛盾冲突势所难免。


据调查,南涧无量山国家级自然保护区与当地社区村民的矛盾冲突由来已久,最多时一个月有十多起,保护区工作人员一个月平均被村民打三次,村民被保护区工作人员打几次虽无统计,但肯定多于村民打保护区工作人员的次数。


我主持的 “中国云南省山区生态系统生物多样性保护试验示范项目(YUEP)”,在南涧县无量山国家级自然保护区沙乐乡启动在乡一级成立流域共管委员会,在村一级成立共管小组。到2004年底,已建立流域共管委员会2 个,村共管小组发展为35个。


当 YUEP项目办和沙乐河流域共管委员会知道了苞茂村的问题后,于 2002年 6月 7 日召开“沙乐河流域共管委员会第二次会议”, 把苞茂村与自然保护区界线问题提到会上讨论。南涧县保护局负责人在会上向全体与会者解释了立界桩的情况,并肯定地回答:“第一,属于村民的林地权属不变,经营权不变;第二,在界桩没有重新定位之前,村民可以经营属于自己范围的茶园,但绝对不可新增(开垦)耕地,扩大茶园。” 这个意见得到苞茂村的同意和全体参会者的认同。一个村民与保护区的林地矛盾,在民主、公平、和谐、愉快的气氛中,轻松地解决了。


三、社区共管的内涵与职责


经和团队、同行专家反复谈论,我们设计的社区共管的内涵与职责可以概括为:以村民为主体、以当地政府部门为主导的利益相关者,对社区内自然资源 (包括自然保护区、森林、生物多样性和国家公园)共同决策,共同规划,共同利用,共同管理,共同保护。


(一)共同决策


在社区共管中,重大的事情是由社区共管委员会在征求全体村民和各利益相关者意见的基础上,经民主讨论、表决而做出的。


所谓社区共管的重大事情,主要是指:(1)与社区内的自然资源 (如土地、林地、河流、矿藏、森林等)有关的产权、规划、利用、管理、保护等事项;(2)与社区村民及其他利益相关者有关的生产、生活、教育、卫生等事项;(3)与社区内弱势群体的利益有关的事项, 如对妇女、儿童、老弱病残者的照顾与扶助等;(4)社区共管公约、章程的制订与实施;(5)社区共管委员会成员的选举、监督与罢免等事项。


共同决策,并不是指社区内每一个人都可以说了算, 因为这样就变成了无政府主义。共同决策是指:(1)社区内全体村民及其他利益相关者采用民主程序选举出社区共管委员会;(2)社区共管委员会对社区内重大事项在民主讨论和民主表决的基础上做出决策;(3)社区共管委员会已经做出的决策如不符合实际, 则需要按照民主程序进行修改或废止。因此,共同做出决策也可以称作民主决策。


(二)共同规划


对于社区内属于公有或共有的自然资源 (如未转让的土地与林地、森林、国有自然保护区、河流、国有矿藏, 以及道路、水渠、电线等公共设施等)应当进行合理利用。为了做到这一点, 就必须共同制订具体的规划。


(三)共同利用


对社区内属于全体村民所有的自然资源,由全体居民共同开发利用,从而体现了社会公平的原则。当然,按照社会主义市场经济的效率优先原则,可以采取个体农户承包、联户承包、“公司+基地+农户”、“农工商一体化”、“贸农加一条龙” 等模式。不论采用哪种模式,都必须使广大农户特别是弱势人群广泛参与, 并让他们从中受益。这既是生活在该社区所有居民的正当权利,也是社区共管的题中之义。


(四)共同管理


对社区自然资源共同管理是社区共管的重要内容和特征, 也是对现行的由政府部门单独管理方式的反思。共同管理体现了当地村民及其他利益相关者是社区主人的指导思想,贯彻了对村民信任、尊重的宗旨,有利于调动村民和其他利益相关者参与自然资源保护的积极性,发挥他们的聪明才智。


社区村民及其他利益相关者对自然资源实施共同管理应当体现在决策、规划、计划、实施、收益与分配的全过程中,从而形成完整的共管过程。如果出现停止或割断,就不能称其为完整意义的社区共管,其结果必然挫伤社区村民及其他利益相关者的积极性,从而出现难以调和的矛盾。


(五)共同保护


社区内广大村民及其他利益相关者对自然资源共同进行保护, 这既是社区共管的出发点, 也是社区共管的结果。无论是再生性,或是不可再生性的自然资源,都是当地村民及其他利益相关者赖以生存和发展的基础。社区村民及其他利益相关者都必须深刻认识到,保护好自己的自然资源,不但可以增加经济收入和带来良好的社会、生态效益,而且也是为自己的子孙后代留下生存和发展的基础条件。


由社区村民及其他利益相关者共同保护自然资源,具有人多、面广、势众的特点,将形成自然资源管护的“天罗地网”,可以做到随时发现和制止偷砍盗伐、偷猎等违法行为,特别是可以起到强大的威摄作用,令不法者心惊胆寒,从而使保护落在实处。


四、社区共管与原有自然保护区和国家公园管理的区别


那么,社区共管与原有自然保护区和国家公园管理,有哪些的区别?


一是指导思想的不同。原有自然保护区和国家公园管理把村民当作“敌·人”,当作“防范”、“管理”对象,是破坏自然资源的罪魁祸首,这就不能不增加了村民的逆反心理和抵触情绪, 使村民与保护区的关系发展为敌·对的关系,不但没有起到保护作用,还带来一些负面影响。社区共管却把村民当作主体。认为村民们世世代代生活在自然保护区和国家公园区内或周边,他们从自己生产生活实践中了解自然保护区对他们的重要意义,因而最理解保护自然保护区。例如,他们知道森林可以给他们提供木材、野生菌子等林产品,提供防风固沙、保持水土等生态环境。现在流行的农家乐旅游,更是得益于独特的山水林木风景。


二是在区划设计的不同。原有自然保护区的界定基本上没有反映村民意见。自然保护区的界定多数情况是由有关工程技术人员在地图上圈划,虽然也进行实地考察,但主要是听取县、乡干部的意见,很少做深入的调查研究和征询周边村民意见。有的保护区还把社区的集体林、自留山、责任山,甚至耕地划入保护区,并规定不能随便动用保护区内的一草一木,影响了村民的生产和活动,侵·犯了当地村民的利益,村民往往对保护区产生了一种抵触情绪和逆反心理。


三是建设方式的不同。原有自然保护区都是由政府出钱,雇请专业社工队伍施工。而社区共管则请当地村民出工,并按照市场价格付给一定的劳动报酬。这对于地处偏僻山区的贫困农户来说,收入增加的意义不可低估,而且还密切了与自然保护区的关系。


四是管理过程的不同。原有自然保护区在“不能随便动用保护区内的一草一木”的规定下,实行严格管理,设置了庞大的机构,配备了警车、警棍、手铐、枪支弹药等,对违规者实行骂、打、罚,而管理效果却十分低下。


五是在利益分配的不同。一些自然保护区特别是国家公园,由于向游客开放一部分,凡是交通便利的大都门票收入可观。由于现有的模式是委托经营,比过去的政府机构经营进了一大步,但是这种委托经营都是委托给某个企业,利润也当然全归企业所有。虽然现有的企业也把利润的一部分补偿给当地村民,但却是以“恩赐”的方式和姿态。而社区共管则不同,在理念上认为村民世世代代生活在当地,他们他是当地自然资源的所有者,理应获得经营的收益。


应该指出,社区共管以当地社区和村民为主体,并不意味着否认政府部门、自然保护区管理机构和科技人员在社区共管中的重要作用。他们的作用不但不能削弱,而且应该加强。但是,,政府部门的职责应当从现在的领导、指导和直接管理,转变为服务或协助。自然保护区的管理人员则应当把现行的单纯保护式方法,转变为参与当地社区的资源共管,并为当地社区和村民发展社区经济献计献策和提供帮助,融入社区共管中,才能把自然保护区的保护工作落在实处。


五、以直选方式选举共管组织成员


社区共管需要一个共管组织,共管组织成员要求以直·选方式选出。


自1987年全国人大常委会颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》、实施农村基层民主以来,我国农村民主建设有了很大发展。然而,由于受种种因素的制约,我国农村基层民主建设仍有较长的路要走,特别是在村民行使民主权力、自主决策等方面需要探索有效的途径与形式。例如,乡级党委、政府提名的某些村民委员会组成人员不·能代·表广大村民的意愿和利益,因而得不·到村民的信任。特别是中国西部贫困地区村级经济几乎不存在,村民委员会除了协助县、乡政府收取农业税、开展计划生育(现已取消)外,其他工作很少,因而在村民中信誉·度不高。云南省由于省级财政负担村民委员会主任、支书和文书3人的工资,使其成为村民中的“农民官·员”(这当然是必要的),其价值取向主要向上级政府负责,而较少向村民负责。YUEP 项目区和后来我参与的美国大自然保护协会在广西金秀项目区选举共管组织成员时,都曾出现村委会干部得票很·少而落·选的情况。


YUEP 项目建立的社区自然资源共管组织,在探索农村基层民主的有效途径与形式方面进行了大胆尝试。(1)在普遍、平等、直接、自由和竞争的原则下, 按照提名、竞·选和投票选举程序产生社区自然资源共管组织。具体的程序是:候选者必须组成候选班子, 即组合竞选;候选班子必须在村民大会上发表竞·选演·讲,表明自己如果当选将如何履行职责;村民投票时采用秘密方式, 不会写字者, 可由亲属或自己信任的人代写,不搞 “豆选”;履职期内,可以对绝大多数村民不满意者实行罢·免。通过这样的程序, 村民的主人翁意识及地位得到体现和提升, 自主行动得以加强, 群体精神得以恢复。(2)各个共管组织都组织村民制订了共管章程和共管公约, 划定了管理森林和自然保护区的边界,规定了管理责任、权限、履约奖励与违约处罚等。章程与公约发至项目村,乃至各家各户,要求共同遵守。(3)当地县、乡政府和林业局、保护局等部门的官员参与到社区自然资源共管组织中,以平等的身份与村民委员共同讨论本社区自然资源的管理办法,并帮助协调社区内的各种关系,及时解决各种矛盾、冲突,使之成为村民与地方政府交流、沟通的平台。


六、共管组织以社区保护与发展基金为经济支撑


社区共管要有可持续性,就要有必要的活动经费支持。而在我国自然保护区和国家公园的地方,经济发展普遍落后,指望财力薄弱的当地政府和集体经济补贴是不现实的。因为当地原有的集体经济本就不多,实行家庭经营后几乎消亡。我们2001 年主持的YUEP 项目区启动时,农民群众目前还处在绝对贫困状态。其中云县项目点人均有粮 260 公斤, 人均纯收入 371 元,集体经济已是“空壳”。为了生存, 村民们不得不向森林索取必要的生活资料, 从而形成越贫困越索取的恶性循环。我们看到,在一些政府项目和国际组织援助的自然资源保护项目中,设计的社区共管红火了一阵子,但是都有资金投入的时间限制,一旦项目结束了,资金投入没有了,项目也就失去了可持续性。


怎样解决共管组织的活动经费,


YUEP 项目为合理的利用自然资源, 实现可持续发展, 在社区共管组织下面, 建立了社区保护与发展基金, 缓解了村民贷款难的问题, 从生产垫本上支持村民发展家庭经营。村民们在增加经济收入的同时, 激发出村民对森林资源、生态环境进行有效保护的积极性。时间证明, YUEP 社区发展与保护基金是社区村民自己的基金, 不同于其他农村发展项目。一方面它解决了农户贷款难的问题, 另一方面一部分基金贷款利息用于社区共管组织的日常活动, 从而解决了基层项目组织机构的活动经费的筹措问题。因此有着长期运作动力与机制保障, 使社区共管组织乃至项目有了可持续发展的物质保证。


社区保护与发展基金信贷机制,参照孟加拉小额信贷的成功做法,由村民根据自己实际和要求进行设计。它的特点:一是仅在自然村设立,超出自然村则无效;二是村民自己所有,自己管理;三是放贷数额小、见效快、快借快还、滚动使用,有效地提高了基金周转利用率;四是较高利率,以排除村内富裕户抢占。社区保护与发展基金作为一种农村发展及扶贫的全新尝试,给社区村民带来了发展家庭经济的新的机遇,为一些缺乏生产垫本资金的农户提供了条件。坚持村民大会直接管理, 即在村民大会放贷、还款等, 实现了完全公开化和透明化, 因而尚未发现贷款风险。


参考文献:

1.国家林业局三北防护林建设局:云南高黎贡山保护区“社区共管”和谐发展,中国林业网2009年12月31日。

2.赵俊臣:谁是自然保护区的保护主体——云南 YUEP 项目的理论与实践创新,林业与社会2004年第12 期。

3。赵俊臣:靠谁管理社区,靠谁保护环境——一个成功的以村民为主体的社区共管组织案例,中国改革 2005 年第11期。


进入 赵俊臣 的专栏     进入专题: 自然保护区   环境保护   国家治理  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/111868.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(https://www.aisixiang.com)。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统