赵俊臣:社区共管自然保护区和国家公园

——纪念中国改革开放40周年之三
选择字号:   本文共阅读 95 次 更新时间:2018-08-24 15:39:21

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赵俊臣 (进入专栏)  

  

   改革开放前,我国的自然保护区已经建立了一大批,其管理模式与计划经济相适应,通行的是政府出钱建设,政府机构管理。随着改革开放,特别是外资援助自然保护区建设项目进入,国际上流行的社区共管自然保护区的理念与做法被引入,之后随着生物多样性和国家公园建设逐步引入,社区共管又扩大至生物多样性保护和国家公园建设中。当然,目前社区共管自然保护区、生物多样性保护和国家公园建设,还仅仅是处于试点状态,其推广还有许多工作要做。

  

   改革开放后,我曾主持、参与了国际援助的自然保护区和生物多样性保护项目,多次聆听国际专家培训,与农民一起试验社区共管自然保护区和生物多样性,后来又研究国家公园。在纪念中国改革开放40周年之际,回顾这一历程,是一件很有意义的事情。

  

   一、社区共管理念与行为的引入

  

   改革开放后,国际上对自然保护区实行社区共管的理念与实践被引入,第一个社区共管当属云南省高黎贡山自然保护区。

  

   1995年,美·国·麦·克·阿·瑟基金会资助的“高黎贡山森林资源管理与生物多样性保护项目”实施。在中科院昆明植物研究所、高黎贡山国家级自然保护区保山管理局等单位的帮助下,位于高黎贡山东坡的云南省保山市隆阳区芒宽彝族傣族乡百花岭村,成立了“高黎贡山农民生物多样性保护协会”,是我国的第一个农民环保组织。1995年12月7日,联合国“人口·土地·环境项目”总负责人哈罗德•布鲁克费尔德博士考察了百花岭,当即表示参加这个协会,并交纳了300元的会费。到2005年,协会会员已由成立之初的40人发展到115人,其中农民会员81人、名誉会员34人。在其影响下,高黎贡山自然保护区东西坡周边村社,先后成立了28个森林保护与社区发展共管委员会、1个传统资源共管会、1个白眉长臂猿共管委员会等区域保护组织。

  

   高黎贡山农民生物多样性保护协会“自我组织,自我管理,自我服务,自我发展”为宗旨,并大力开展农村实用技术及生物多样性保护知识培训、混农林示范种植、集体林经营管理、乡土树种造林、乡村旅游等一系列活动。在协会的带动下,当地经济社会、生态保护、农村社区建设发生了显著变化:村内道路交通状况明显改善,群众生活质量大幅提高,以薪炭为主要能源的生活方式彻底改变,乡村旅游快速发展。仅大鱼塘自然村就建成“农家乐”5户,逐渐成为当地重要的收入来源。村民保护意识不断增强,许多村民由过去的猎人、伐木工,变成了自觉的生物多样性。

  

   2001 年,全球环球基金资助、联合国开发计划署执行、由我主持的“中国云南省山地生态系统生物多样性保护项目(YUEP)”启动。我和我的团队认真学习借鉴高黎贡山农民生物多样性保护协会的经验,引入国际上先进的社区共管模式,致力于探索以社区村民为主体的资源共管模式。这一模式是以社区村民为主体的所有利益相关者经协商组成自己的组织,按照达成的协议,对社区的自然资源进行有效保护、合理利用、利益共享、风险共担的管理方式。这种共管模式的指导思想是,承认社区村民及其群体是当地自然资源(除法定属于国家的以外)的主人;充分相信当地村民愿意并且具有管理好本社区自然资源的能力。资源共管模式是对现行的由政府部门管理森林和自然保护区体制的一种改进和创新。

  

   我们项目试验的重要创新点,在于探索社区公管具有可持续性的途径和方法。所谓社区共管具有可持续性,是指当项目试验任务完成、项目结束后,社区共管组织仍然有可供使用的经费。

  

   二、我国实行社区共管的必然性

  

   那么,现行我国自然保护区和国家公园的管理,为什么一定要引入社区共管?除了社区共管的指导思想是尊重当地村民并照顾当地村民利益,和中国共产党为人民服务的宗旨相吻合外,还有以下理由。

  

   一是我国家财政无力支付全部自然保护区和国家公园产权购买经费。

  

   改革开放前,国家法制被·破坏,自然保护区划定时没有征用之说,都是想划多少就划多少。改革开放后国家法制逐步恢复,农地林地等产权开始建立起来。从法理上讲,自然保护区和国家公园的属性属于国家,而在划定前有相当部分的产权不属于国家,而属于当地村民集体,如把此变为国家,就需要走征用程序。就各地自然保护区和国家公园的实际情况看,划入其内的原属于集体所有权、农户承包使用权以及后来的经营权的面积惊人。据原云南省林业厅副厅长、现西南林大校长郭辉军在一篇文章中透漏,属于这种情况的,西双版纳国家公园内占12.54%,老君山国家公园内占60%,碧塔海保护区内占20%,其它国家公园内数据目前还不确切。此外,整个老君山由于涉及4 州市的4个县,还存在插花林地的情况。如若让国家财政全部补偿,无论如何也是负担不起的。

  

   在此的可行选择,就是实行社区共管,把集体所有、农户承包使用以及后来流转的土地林地通过“入股”自然保护区和国家公园,让当地村民参与管理,如有收益则按股份分享,将是国家、集体、农户和经营者各方“多赢”的选择。

  

   二是社区共管也是解决自然保护区、国家公园与社区村民矛盾的唯一正确途径。

  

   自然保护区和国家公园内由于被划入一定量的村民所有、农户使用的土地林地,而且既没有征询村民意见,更没有与村民签订征用合同,支付征用经费。村民土地林地一旦被划入后,保护的现实却是“一草一木都不能动”,从而侵犯了村民利益。这就是自然保护区和国家公园与社区村民矛·盾的深刻根源。

  

   怎样认识并解决自然保护区和国家公园与社区村民矛盾?笔者曾经历过的一件事。

  

   云南省大理白族自治州南涧彝族自治县沙乐苞茂村,位于无量山国家级自然保护区南部边沿,村民的耕地、林地、茶园与保护区内的森林交错分布。2002年,南涧县自然保护局从荷兰政府援助的项目中争取到一些资金,购买一批钢筋混凝土立柱,用于新立保护区与村民的界桩。由于保护区管理工作中的不当,施工民工为了省事,把界桩埋到苞茂村农户的茶园和承包集体林地内。据村民反映,按照界桩,保护区无理划走村民的茶园、山林计500亩左右,其中承包山、自留山200多亩、集体林200多亩、茶园 80 多亩,涉及全村55户农户,侵害了村民的权力,影响了村民的生产与生活。村民为此意见很大,加上过去对保护局产生的一些误解和隔阂,一场矛盾冲突势所难免。

  

   据调查,南涧无量山国家级自然保护区与当地社区村民的矛盾冲突由来已久,最多时一个月有十多起,保护区工作人员一个月平均被村民打三次,村民被保护区工作人员打几次虽无统计,但肯定多于村民打保护区工作人员的次数。

  

   我主持的 “中国云南省山区生态系统生物多样性保护试验示范项目(YUEP)”,在南涧县无量山国家级自然保护区沙乐乡启动在乡一级成立流域共管委员会,在村一级成立共管小组。到2004年底,已建立流域共管委员会2 个,村共管小组发展为35个。

  

   当 YUEP项目办和沙乐河流域共管委员会知道了苞茂村的问题后,于 2002年 6月 7 日召开“沙乐河流域共管委员会第二次会议”, 把苞茂村与自然保护区界线问题提到会上讨论。南涧县保护局负责人在会上向全体与会者解释了立界桩的情况,并肯定地回答:“第一,属于村民的林地权属不变,经营权不变;第二,在界桩没有重新定位之前,村民可以经营属于自己范围的茶园,但绝对不可新增(开垦)耕地,扩大茶园。” 这个意见得到苞茂村的同意和全体参会者的认同。一个村民与保护区的林地矛盾,在民主、公平、和谐、愉快的气氛中,轻松地解决了。

  

   三、社区共管的内涵与职责

  

   经和团队、同行专家反复谈论,我们设计的社区共管的内涵与职责可以概括为:以村民为主体、以当地政府部门为主导的利益相关者,对社区内自然资源 (包括自然保护区、森林、生物多样性和国家公园)共同决策,共同规划,共同利用,共同管理,共同保护。

  

   (一)共同决策

  

   在社区共管中,重大的事情是由社区共管委员会在征求全体村民和各利益相关者意见的基础上,经民主讨论、表决而做出的。

  

   所谓社区共管的重大事情,主要是指:(1)与社区内的自然资源 (如土地、林地、河流、矿藏、森林等)有关的产权、规划、利用、管理、保护等事项;(2)与社区村民及其他利益相关者有关的生产、生活、教育、卫生等事项;(3)与社区内弱势群体的利益有关的事项, 如对妇女、儿童、老弱病残者的照顾与扶助等;(4)社区共管公约、章程的制订与实施;(5)社区共管委员会成员的选举、监督与罢免等事项。

  

   共同决策,并不是指社区内每一个人都可以说了算, 因为这样就变成了无政府主义。共同决策是指:(1)社区内全体村民及其他利益相关者采用民主程序选举出社区共管委员会;(2)社区共管委员会对社区内重大事项在民主讨论和民主表决的基础上做出决策;(3)社区共管委员会已经做出的决策如不符合实际, 则需要按照民主程序进行修改或废止。因此,共同做出决策也可以称作民主决策。

  

   (二)共同规划

  

   对于社区内属于公有或共有的自然资源 (如未转让的土地与林地、森林、国有自然保护区、河流、国有矿藏, 以及道路、水渠、电线等公共设施等)应当进行合理利用。为了做到这一点, 就必须共同制订具体的规划。

  

   (三)共同利用

  

   对社区内属于全体村民所有的自然资源,由全体居民共同开发利用,从而体现了社会公平的原则。当然,按照社会主义市场经济的效率优先原则,可以采取个体农户承包、联户承包、“公司+基地+农户”、“农工商一体化”、“贸农加一条龙” 等模式。不论采用哪种模式,都必须使广大农户特别是弱势人群广泛参与, 并让他们从中受益。这既是生活在该社区所有居民的正当权利,也是社区共管的题中之义。

  

   (四)共同管理

  

对社区自然资源共同管理是社区共管的重要内容和特征, 也是对现行的由政府部门单独管理方式的反思。共同管理体现了当地村民及其他利益相关者是社区主人的指导思想,贯彻了对村民信任、尊重的宗旨,有利于调动村民和其他利益相关者参与自然资源保护的积极性,(点击此处阅读下一页)

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