刘洪岩:战时环境保护的国际法体系建构:从“软法”到“硬法”的向度转换

选择字号:   本文共阅读 5610 次 更新时间:2024-02-01 00:18

进入专题: 环境保护   生态安全   环境人权  

刘洪岩  

 

内容摘要:现代战争因其先进的科技手段和现代化武器的广泛使用,给战区环境和国际秩序造成严重破坏,同时对全球生态安全和环境人权亦构成长期威胁。战时生态环境保护不仅是交战双方应承担的国际法律义务,同时也是国际社会必须坚守的共同责任底线。实践中,由于战时不同于“和平时期”,国际环境保护规范常常因战时武装冲突法的强势适用而沦为国际法律规制的附属品被忽视,从而导致战时状态环境损害责任的追究亦面临多重挑战,诸如战时环境损害责任的确认与分担、国际法规范的援引与执行、冲突方的政治意愿和利益博弈等。而现有的武装冲突法难以为战时环境损害的责任承担提供充足的法理依据,因此,以“软法”向“硬法”规制为导向,重构以战时环境保护为主导的国际法律规制体系不仅必要,而且成为可能。

关键词:武装冲突;生态安全;环境人权;软法;硬法;国际法律规制

 

一、问题的提出

武装冲突被普遍视为对自然环境造成破坏和退化的关键因素之一。根据《联合国年鉴2010》中的数据,大约40%的国内武装冲突与自然资源的争夺直接相关。在过去的半个世纪里,超过90%的大规模武装冲突发生在生物多样性脆弱区域的国家内,其中80%的冲突发生在这些国家的生态脆弱地区。值得关注的是,这些“脆弱地区”已经占全球表面积的2.3%,且随着近年全球区域武装冲突的加剧,环境损害面积呈现出进一步扩大趋势。

近年,随着现代化武器和弹药在战场上的广泛使用,高能炸弹爆破释放出大量有害化学物质、粉尘和重金属,严重污染了空气、土壤和水源,对人类和动植物资源生命安全构成直接威胁。交战方为了迅速取得战场优势,有时会违法使用生化武器,甚至以动用核武进行战争恫吓。生化武器释放的剧毒化学物质和致害病原体以及核武器产生的弥漫性辐射污染,不仅对全球生态系统的平衡造成持久性破坏,也对太平洋学报第31卷整个人类生存的持久性安全和环境人权构成极大威胁。伊拉克战争导致的石油泄漏和水体污染直接破坏了当地河流和湖泊的生态系统。索马里内战导致土地荒漠化和水源短缺,对当地农业和畜牧业及生态系统造成了持续性破坏。2022年2月爆发至今的俄乌冲突,导致工业和水源污染增加,对农业和野生动物栖息地造成严重破坏,对全球粮食安全构成严重威胁。2023年10月7日爆发的巴以冲突中,由于大规模钻地炸弹的使用,加重了水资源的污染和饮用水的紧缺,严重威胁着加沙居民的生命健康安全,造成严重的人道主义危机。

当前,以联合国和国际红十字会为组织框架的规范战争行为的国际法律规范体系,通常侧重于直接的战时人道主义保护,对环境破坏的长期和间接影响(如土壤污染、水源破坏等)关注不足。其中,战时环境保护条款常常因战时武装冲突法和人道法的强势适用而沦为国际法律规制的附属品被忽视,从而导致战时状态环境损害责任的追究面临多重挑战,诸如战时环境损害责任的确认与分担、国际法规范的援引与执行、冲突方的政治意愿和利益博弈等迟迟得不到很好的平衡与协调。同时,由于这些国际法律规范本身的“软法”性质、单一“要素”保护目标、规制功能虚置而缺乏实操性,使得在战时环境保护的国际法律规制难以有效执行。

此外,战时环境保护的国际法律“软法”规范在技术层面显著力有不逮,监控违规行为、收集证据以及实施法律制裁在动荡的战区尤为困难。在组织层面,目前尚无专门的国际机构来监督战时的环境保护情况,导致了国际社会对战时环境破坏行为监管缺位和问责失察。尤其值得关注的是,由于目前专门性规制战时环境保护的国际“硬法”规范的阙如,有关武装冲突的定性、战时环境违法的国际标准,环境犯罪的认定、司法权管辖权的确认,以及环境损害冲突法的适用等诸多国际社会共识也尚未达成,从而严重阻碍了战时环境损害追诉机制的有效形成。有鉴于此,以1976年《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》(《ENMOD公约》)和1977年《日内瓦四公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》(《第一附加议定书》)为基础,推动战时环境保护专门性国际条约的制定为方向,重构战时环境保护的国际法规制体系成为应对现代战争环境损害的当务之急。

二、战时“特别危险行为”环境损害的趋向及后果

自古以来,武装冲突已成为人类历史的一部分,其后果不仅包括人员的伤亡,对自然环境也带来深刻的负面影响。环境作为冲突中受影响最严重的方面之一,面临着武装冲突的巨大威胁,“生态环境在每一次战争中都是受害者”。随着信息化战争模式的开启,国际社会对战时环境保护的关注度日益增加,认识到武装冲突对环境的破坏不仅影响当地人的生活质量,也关乎后代人的社会福祉,“人们寻求某种能使他们最佳地适应人类共同体的道德”的“人际伦理学”,将所有的生态系统都作为道德关怀的对象,由此,战时环境保护逐渐成为国际社会重点关注的议题之一。

战时武装冲突对环境造成的损害反映了现代战争的演变及其对环境的影响方式,集中体现在对全球整体性生态安全的威胁和对环境人权的直接侵犯。在探讨武装冲突期间环境保护问题时,需要重点关注那些对自然环境构成严重危害的“特别危险行为”。根据《习惯国际人道法》第43条规定,环境的任何组成部分都不应成为攻击的目标,除非其构成军事目标,这一规定强调了战时保护环境的重要性。

2.1战时“特别危险行为”对全球生态安全的严重威胁

国际生态安全的根本诉求在于维护全球生态系统的完整性和稳定性,以确保人类和其他生物种群的生存和发展不受到严重的威胁。国际生态安全强调全球生态环境的可持续性与整体健康,强调国际社会的团结合作与跨界行动,以保护地球的生态平衡,并确保人类活动不会对生态系统造成不可逆的破坏。

战时“特别危险行为”对全球生态安全构成的挑战涵盖了对生态系统的稳定性的威胁、生物多样性丧失加剧、资源过度破坏与不可逆损害、环境污染与毒性物质释放,以及气候变化的加剧等诸多方面,与全球可持续发展目标的实现背道而驰。

从生态系统稳定性角度看,战时“特别危险行为”通常伴随着大规模破坏性行为,如森林砍伐、水资源污染和土地退化等,这些行为严重破坏了当地生态系统的稳定性,导致生态平衡遭到破坏,进而影响全球生态系统的完整性。在海湾战争中,伊拉克故意向海湾倾倒了800万桶石油并烧毁了采油平台和炼油厂,严重破坏了科威特、伊朗、土耳其、约旦和沙特阿拉伯的环境。石油湖、烟雾、沥青硬层和酸雨等环境灾害对当地生态系统的损害持久而深远。

从生物多样性丧失角度看,战时“特别危险行为”对动物栖息地的破坏和物种的灭绝,直接加剧了全球生物多样性的丧失。环境破坏和污染导致许多物种无法生存,面临灭绝风险。波斯湾战争引发的数百万桶石油燃烧产生的污染导致了当地很多物种的灭绝。1991年,联合国安理会通过第687号决议,突出强调伊拉克应按国际法对因其非法侵略和占领科威特造成的直接损失、损害(包括环境损害)和自然资源损耗负责。该决议还决定设立赔偿基金,并成立委员会管理该基金,对战时环境损害积极赔付,体现了国际社会对环境保护和生物多样性维护的重视。

从资源过度破坏的角度看,战时“特别危险行为”使得资源过度破坏和滥用成为可能,如水资源的化学污染、森林的过度砍伐等,这些行为导致环境资源的不可逆转性损害,威胁到全球生态系统的可持续性。美国在越南战争中使用除草剂和化学物质清除森林、地面植被和农作物,以消除潜在敌人,甚至使用化学物质增加降雨量以阻止敌人行动。这些行为对东南亚地区造成了长期的环境污染,使得土地至今不适于农业发展,并极大地增加了当地居民先天性生理缺陷的风险。

从环境污染的角度来看,战时的“特别危险行为”,如使用化学武器、燃烧化学品和破坏化工厂,会导致大量有毒物质释放,严重污染土壤、水源和空气。1999年北约在科索沃的军事行动导致化工和炼油厂受损,多瑙河及其周边地区遭受石油和有毒化学物质的污染,这种污染甚至影响到希腊、阿尔巴尼亚和马其顿等国。联合国后来成立了一个专家组,负责对前南斯拉夫战争的环境损害后果评估,评估报告指出,战争导致的长期污染比轰炸造成的生态损害更为严重。这一发现促使国际社会开始关注军事行动中毒性物质释放的生态损害问题。

此外,从气候变化加剧角度看,战时“特别危险行为”造成的环境破坏和资源过度开发,构成了对“体现人类共同利益价值取向的人类共同继承财产原则”的侵害,从而进一步加剧了全球气候变化的风险。武装冲突所带来的森林砍伐和能源消耗等行为,导致了大量温室气体的释放,加速了全球气候变暖的进程。联合国安理会通过的“国际合作以减轻伊拉克对科威特及该地区其他国家环境造成后果”的第A/RES/47/151号决议中就曾就科威特及其邻近地区所面临的危险形势、居民健康受到的威胁,以及这一灾难对“牲畜、农业、渔业以及野生动植物”所造成的影响进行了讨论。

综上所述,依据《里约宣言》第25条原则规定,和平、发展和环境保护三者相互依存、不可分割。战时“特别危险行为”对全球生态安全的挑战十分严峻,需要国际社会通力合作,采取有效措施,保护和恢复受到战争影响的生态系统,以保障全球生态安全和促进全球可持续发展目标的实现。

2.2战时“特别危险行为”对环境人权的严重侵犯

环境人权通常是指个人或群体享有健康、生态平衡且可持续的环境的权利。1973年在维也纳召开的欧洲环境部长会议上制定的“欧洲自然资源人权草案”将环境权作为一项新的人权加以肯定,并将其作为《世界人权宣言》的补充。《欧洲人权公约》第8条将严重的环境恶化视为对所保护的尊重家庭和睦和私生活权利的侵犯。后来,这一概念越来越被国际社会广泛接受,并逐渐成为现代人权法的一个重要组成部分。

环境人权主要涉及人类在一个健康、安全和有益的生态环境中生存和发展的基本权利,包括生存权、健康权和发展权等,通常被称为“环境权”或“生态权”。这些权利直接关系到人类福祉,是环境人权的核心内容。2021年10月8日,联合国人权理事会第48/13号决议的通过,自此,国际社会正式承认享有清洁、健康和可持续环境的权利成为一项具有重要意义的人权。2022年7月29日联合国大会再次宣布享有清洁、健康和可持续的环境是一项普遍人权的历史性决议,标志着环境人权作为一项独立的人权得到国际社会的确立和承认。

战时“特别危险行为”对环境的破坏不仅是一种生态问题,更是一种严重的人权问题。战时“特别危险行为”对环境人权的侵犯是一个复杂且多维的法律问题,涉及国际法、人权法、环境法和人道主义法等多个法律领域。这要求国际社会在规制战时“特别危险行为”时,同时重视和解决环境破坏及其对人权的影响,保障受影响群体的环境人权。

在战时,“特别危险行为”对环境资源,如水源、土壤和空气造成的污染和破坏,构成了对当地居民生命健康和生存安全的根本性威胁,直接损害了人们的生活质量,侵犯了包括健康权、生活权和发展权在内的基本人权。这些行为通常伴随着环境污染和破坏,将人们置于有害化学物质和污染物的暴露之下,对身体健康造成了危害,尤其对儿童和弱势群体的影响更为严重。这种对环境的敌对影响成了无军事必要的额外痛苦来源,进一步加重了战争蒙受者的无助状况。

此外,这些行为还破坏了许多文化遗产和历史遗迹,摧毁了生态系统中的自然景观和生态多样性,削弱了当地居民的文化认同感和传统文化生活方式。这种状况导致大量人口流离失所和人口迁徙,使许多人失去了原本安全的居住环境,不得不生活在拥挤不堪和危险的临时住所中,严重影响了他们的居住权。同时,战争破坏了基础设施、教育和医疗机构,限制了当地居民的社会发展权,使得他们更难以获得教育和医疗资源,从而导致当地的社会发展受到严重制约。

战后,长期的土壤污染、森林破坏和生态系统破坏可能对当地社区带来持久性的负面影响。武装冲突留下的问题,如未爆炸弹药、地雷和化学污染,对环境和人类健康构成长期威胁。此外,战时的“特别危险行为”通常导致环境保护法律规范实效的削弱或失效,从而导致环境状况的进一步恶化和环境资源的加剧掠夺,严重侵犯了当地居民的环境人权。在国际法律框架下,尽管环境人权逐渐得到认可,但在战时的“特别危险行为”中保护环境人权仍然面临诸多的现实困难。

三、联合国和红十字国际组织框架下战时环境保护的国际法律体系构成

传统国际法规范的渊源及表现形式有三种:条约、习惯和一般法律原则。除此之外,还有一些次要的表现形式,包括法院裁决、权威公法学家学说等。国际法对战时环境保护的法律规制主要通过国际条约、国际惯例和习惯法等规范实现的。除了战时法,有多达900种条约在非战时对环境提供了某种形式的保护,例如《世界遗产公约》第11条第4款,③《非洲人权和人民权利宪章》第21条等等。这些国际法规范中包含了直接或间接保护环境的规定。

当下,国际社会日益重视武装冲突期间自然环境的保护,认为应当依据国际法规制措施应对武装冲突中造成的广泛环境破坏。1992年《联合国21世纪议程》第39.6条特别强调了处理武装冲突期间环境大规模破坏的重要性。此外,国际社会也特别关注国际组织在战时环境保护方面的重要作用,尤其是联合国和红十字国际委员会在此领域的特殊职责和权威。

3.1联合国框架下战时环境保护的国际法律规范体系的构成

现有规范武装冲突的国际条约主要是从实现军事利益的角度考虑在武装冲突中保护环境的问题,这种角度的实质是在实现军事利益的时候附带考虑对环境的保护。国际法中关于战时保护自然环境的特别规定相对较少,联合国框架下具有全球效力的国际法规范中,1977年《日内瓦四公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》(《第一附加议定书》)和1996年《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》(《ENMOD公约》)是两个重要的文件,直接涉及了战时环境保护方面的规定,在其他国际法律规范中,对战时环境保护问题也做出了回应。

1977年的《日内瓦四公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》(以下简称《第一附加议定书》)不仅包含了直接涉及环境保护的第35条第3款和第55条,还包括其他间接促进环境保护的条款。《第一附加议定书》第54条规定了保护平民生存至关重要的资源,如农作物和牲畜。虽然这些资源不是直接代表自然环境,但它们的一部分内容,比如农作物和耕作区,构成了环境的一部分,因此可以被视为间接保护环境。然而,如果这些资源仅用于军事行动,它们可以被攻击,这不违反第54条的规定。

1976年,联合国裁军委员会框架内通过了《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》(《ENMOD公约》)。该公约的主要目标是禁止将自然环境用作敌对行动的手段,特别是禁止蓄意操纵自然过程,以导致飓风、海潮、气候变化等现象。每个签署国都承诺不将具有广泛、持久或严重影响的改变环境的技术用于破坏、损害或伤害其他签署国。这些技术涵盖了通过蓄意操纵自然过程来改变地球(包括其生物群、岩石圈、水气层和大气层)或外层空间的动态、组成或结构的各种技术手段。这个公约旨在保护环境免受敌对行动的不当干扰,以确保自然环境不会被用来进行战争或其他敌对活动。这是一个重要的国际法规定,旨在维护环境的安全和稳定,同时预防任何可能对地球的生态平衡产生严重影响的行为。

除了上述两个直接规范战时环境保护的国际法规范,1992年,联合国大会通过了《关于在武装冲突期间保护环境的第A/RES/47/37号决议》,强调了武装冲突期间环境保护的重要意义。这项决议强调了在武装冲突期间保护自然环境对于减少战争损害和维护全球生态安全至关重要。决议要求各国在武装冲突期间遵守与环境保护相关的国际法规定,并向各国提供指导意见,要求它们在冲突中尽量避免对环境造成长期损害。此外,决议认识到了战后环境修复的必要性,并鼓励采取措施恢复受战争影响的区域。它还鼓励国际社会合作,以更有效地保护战时环境并促进受冲突影响地区的生态恢复。1993年11月23日,联合国大会通过了《保护战争受害者国际会议最后宣言》,其中明确了保护环境和反对任意破坏环境行为。这一宣言规定禁止使用可能引起过度伤害和不必要痛苦,或者可能对自然环境造成广泛、长期且严重损害的战斗方法。宣言着重强调战时应对文物、礼拜场所和自然环境进行保护,特别是在武装冲突期间,要避免它们遭受有意的破坏或由于肆意毁坏造成的严重环境破坏。同时,宣言重申了遵守在武装冲突期间用于保护自然环境的国际人道主义法的重要性,并探索加强这些法律条款的适当时机。

在对作战的国际法规则指引方面,1994年由国际法和海军专家起草的《圣雷莫国际海上武装冲突法手册》(简称《圣雷莫手册》)总结了海上武装冲突的国际法规则。这些规则基于现有的国际法,包括海洋法、人道主义法和习惯国际法。《圣雷莫手册》的主要目的是提供一个权威指南,以解释和实施《联合国海洋法公约》以及其他相关国际法律规定,特别是在不同国家和地区发生海上武装冲突时应遵循的国际人道法原则。

2009年起草的《空战和导弹战国际法手册》(简称《空战手册》)是一份关于空战和导弹战争法的国际法指南,专门为军事指挥官、法律顾问和政策制定者提供详细的法律规则指导。该手册重点讨论了适用于空战和导弹战的国际人道主义法(国际武装冲突法),包括相关的习惯法和国际条约法,并特别强调了在军事行动中识别和攻击军事目标时保护平民和民用设施的重要性。此外,空战手册还探讨了如何避免或最小化平民伤亡和财产损失,以及在空战和导弹战中使用各种类型武器的法律限制,包括禁止使用某些武器和特定的攻击方式。

此外,其他国际环保组织、国际法院及联合国办事机构发布的盟约和宣言,也阐释了对战时环境保护的关注。在1995年的《环境与发展国际盟约》的解释中强调了环境保护的重要性,指出国际习惯法规定了环境不应被视为军事目标的原则;1996年国际法院就核武器使用或威胁使用的合法性发表的咨询意见确认了对称性原则的适用性,并强调尊重环境是评估各方行动是否符合该原则的一个关键因素。1994年,联合国日内瓦办事处的国际人权与环境保护专家小组首次起草了《人权与环境原则宣言》中明确规定:各国和其他各方不应将环境用作冲突手段,或对环境造成严重、长期或大规模的损害。宣言强调在武装冲突期间尊重与环境保护相关的国际法规定的重要性,并鼓励国际合作推动上述规定的进一步发展与实施,加强国际法在战时保护环境方面的作用,这不仅反映了国际社会对战时环境保护问题的不断重视,同时,也表达了国际社会在维护全球生态安全方面采取更积极和协作的态度。

3.2红十字国际委员会对战时环境保护国际法规范适用的指导及解释

红十字国际委员会(ICRC)发布的法律规范本身并没有直接法律效力,因为ICRC不是一个立法机构,无权制定具有法律约束力的国际法规。ICRC的主要作用是在国际人道法(IHL)框架下提供指导和建议,以促进和强化现有国际法规的理解和实施。ICRC发布的法律规范通常被视为对现有国际法规的解释和指导,例如对《日内瓦公约》及其附加议定书的解释等。这些指导和建议有助于解释和适用国际人道法原则,如区分原则、比例原则和必要性原则。它们提供了有关如何在军事行动中保护平民和平民设施,包括对自然环境保护的实用信息。

1994年,红十字国际委员会制定了一份新版的《武装冲突期间军事规则及环境保护手册指南》,用于指导如何在武装冲突中保护环境。联合国大会在1994年的决议中特别强调了这份新版指南的重要性,鼓励各国广泛传播和适用该指南,并建议将其纳入军事规则和军人培训手册中。

1990年红十字国际委员会发布的《适用国际人道法备忘录》是一份指导性文件,目的是帮助军事和政府官员、法律专家以及其他相关人员理解和实施国际人道法(IHL)的原则和规则。其主要目标是在武装冲突期间保护不参与敌对行动的人员和物资,同时限制使用战争方法和手段。备忘录提出在武装冲突情况下,即使不是《第一附加议定书》的缔约方的国家也应遵守第55条的规定,该条规定了自然环境的保护。这一建议旨在强调自然环境保护的重要性,强调无论国家是否是《第一附加议定书》的缔约方,都应采取措施来减少对环境的不必要破坏。

1994年,应联合国大会的要求,红十字国际委员会发布了首个《关于武装冲突中的环境保护的军事手册和指南准则》(以下简称《准则》),旨在协助武装部队遵守国际人道法规则,以保护自然环境。联合国大会在1994年的决议中特别强调了这份新版指南的重要性,鼓励各国广泛传播和适用该指南,并建议将其纳入军事规则和军人培训手册中。2020年更新后的《准则》又进一步总结了现行的国际人道法规则和补充了战时自然环境保护相关的建议。

此外,红十字国际委员会的专家强调,国际社会的实践已经确立了在武装冲突期间适用的环境保护规范,这些规范在某些情况下被认为是适用于国际武装冲突和非国际武装冲突的国际习惯法。这些规范包括:

(1)作战行动的一般原则也适用于环境保护。在除包含军事目标的情况外,环境不应成为攻击的对象。除非出于真正的军事需求,否则禁止对任何环境部分进行不必要的破坏。禁止攻击可能引起不成比例的环境损害的军事目标。如果预期环境损害与具体直接的军事优势相比过于严重,那么该攻击应被视为不必要和不合法。这些规范体现了国际人道法中的关键原则,如区分原则、比例原则和必要性原则,在武装冲突中对环境的保护上扮演着重要角色。红十字国际委员会的指导和建议旨在确保这些原则在实际军事行动中得到遵守,并鼓励国家和冲突各方在其国内法规、军事手册及操作程序中纳入这些国际法原则,以促进环境保护的可持续性。

(2)在执行军事作战方法和手段时,冲突各方应充分考虑环境保护和保育的重要性。在规划和实施作战行动期间,必须采取一切可能的预防措施,以最大限度地减少对环境的意外损害或将这种损害降至最低。此外,即使在缺乏关于某些作战行动可能后果的确切科学知识的情况下,各方也不应以此为借口,避免采取这些预防性措施。换言之,即便对作战行动对环境影响的完整理解存在不确定性,冲突各方仍有义务采取必要步骤以保护环境,防止不必要的损害。

(3)禁止使用可能导致广泛、长期和严重环境损害的作战方法或手段。

在国际和非国际武装冲突中,某些作战方法和手段可能会对环境造成严重损害。尽管国际法已经有一些规定来保护环境,但需要进一步明确和加强这些规定,同时继续制定国际协议以加强环境保护。

国际法鼓励国家签署附加环境保护措施的国际法律协议,特别是在冲突期间。这些协议旨在提供更明确的指导,以增强环境保护的力度。这种法律框架的制定和执行反映了国际社会对环境保护的日益关注,同时也是对现有国际人道法规定的有益补充。通过这些法律文件,交战各方可以共同确定和执行更有效的环境保护策略,以减轻武装冲突对自然环境的不利影响,促进全球生态安全和可持续发展。

四、战时环境保护国际“软法”规范体系的不足与“硬法”规制体系的建构

国际软法是在超越一国辖区的地理范围上订立的、形式和效力尚未完全法律化的规范。过去数十年间,国际组织制定了许多关于战时环境保护的国际法律规范。这些规范多数属于“软法”类别,缺乏法律上的强制性,并不直接适用,但它们体现了国际社会对环境保护的共同关注,以及在武装冲突中保护环境的道德义务和政治责任。某些国际关系的实践中,不太适于用严格的法律规范来确立彼此的权利义务,特别是在规定国家的义务方面,此时,软法的功能和优长就可能充分地体现出来。正是这些“软法”的原则和指导方针为国际法的未来发展提供了规范性指引和伦理基础,鼓励国家和国际组织采取具体行动,保护武装冲突期间的自然环境,减少战争对环境和人类福祉的长期影响,从而使得“软法之中的相应规定能够较为顺利地得到各国的遵循”。“软法”规范虽然不具有国际“硬法”规范的法律约束力,但在实践中可以为国际法的发展和实施提供灵活性和试验场,辅助“硬法”规范的实施,甚至在某些情况下发展成为“硬法”。

4.1战时环境保护国际“软法”规范体系之不足

战争对环境的巨大破坏要求国际法在军事必要性和确保人类及其他生命形式生存的必要性之间找到平衡点。当今,国际法律规范体系已经为战时环境保护的法律规制提供了丰富的制度基础,俨然已经构建起一个涵盖战时法的一般规范和特别规范,以及和平时期国际法在战时适用的环境保护义务的法律架构。然而实践中,因战时环境保护国际法律规范体系的复杂性、国家间对规范的理解和执行的差异、监督和执行机制的不足,以及在冲突情况下实施这些规范的实际困难等诸多因素,导致这些国际“软法”规范在应对战时环境保护面临巨大的挑战。

第一,专门性的战时环境保护国际法律规范阙如,导致战时的“环境保护”常常沦为国际武装冲突规范“生命及人身安全保护”的附属品。尽管1991年海湾战争被认为是史上最严重的生态战争之一,联合国安理会仅在687号决议中指出伊拉克应对其非法侵略和占领科威特造成的直接损失承担责任,但没有因其战时过度破坏环境受到惩罚。《罗马规约》虽将环境破坏视为可审判的战争罪,但其归责标准必须基于违反“军事必要性”原则,使得生态犯罪相比种族灭绝等罪行更难受到追诉。在战争背景下,人们对生命的重视远超环境等其他领域。虽然战争中的严重环境破坏后果可能与剥夺生命相当,但在战争法中环境价值与生命价值尚未等同看待。这反映出国际社会在战时环境保护后果认知方面尚有很大提升空间,特别是在将环境损害纳入战争罪规制并有效追责问题上。

第二,战时环境保护的国际法规范适用主体范围上存在不确定性。战时环境保护的国际法规范在适用主体范围上有其限制。这些条约仅对其缔约国具有法律约束力,但在涉及缔约国攻击非缔约国或非缔约国在缔约国鼓励或协助下违反条约的情况下,其适用性并不明确。

第三,战时环境保护的国际法规范的国际习惯法地位不明。目前,《日内瓦公约》几乎被所有国家批准,许多国家将其内容纳入国家军事手册,如德国、加拿大和俄罗斯,或明确禁止对环境造成破坏并将此类行为定为犯罪,如英国和荷兰。从这个角度看,《附加第一议定书》的第35条第3款和第55条已经具有国际习惯法的法律地位,具有国家实践的法律效力特点。然而,在国际法院审理的核武器案中,美国和英国等国因条款对核武器的限制而明确反对其为国际习惯法地位。当下,即便国际社会普遍对战时环境保护形成共识,但要确认这些特别规范的国际习惯法地位,目前仍存在较大争议。

第四,战时环境保护国际法律规范之间法律适用范围不明确。以1977年《第一附加议定书》与1976年《ENMOD公约》为例,二者之间适用范围存在着明显区别。无论在和平时期还是在战争时期,《第一附加议定书》的适用范围比《ENMOD公约》要宽泛,因为后者的规定已涵盖了可导致环境广泛而长期影响的所有手段。在解释二者中关于环境保护的适用范围规定时,关键在于理解“严重”“广泛”和“长期”这三个概念的应用和区分。《第一附加议定书》在描述禁止的环境损害时使用了这三个词汇,强调了损害的程度和持续时间,三者需同时具备,才能认定违反国际法行为。而《ENMOD公约》则规定禁止使用可能产生广泛、长期或严重后果的技术来影响环境,只要满足其中任一条件,即可被认定为违法。这些差异化规定在实践中对于决定何种行为构成对环境的非法伤害有重要影响,并可能影响对涉嫌违反这些规范的行为的评估和追责。目前,关于武装冲突中环境损害的确切界定仍然是国际法规制的一个争议点。上述法案起草阶段对相关术语的解释并没有在法律上得到明确确认,这意味着这些概念的理解和应用仍然是动态变化的。

第五,执行战时环境保护规范的措施存在一定的虚置性。虽然存在一些关于环境保护的国际法律规范,但很多时候缺乏有效的执行和监督机制。许多国家在国内法中并没有充分整合国际环境保护规范,或者在实际冲突中未能有效遵守这些规范,这导致了这些规范实际履行度不足。国际刑事法院等法律机构通常只能审理自然人的行为,而不能直接将国家或军队作为责任主体。这限制了对于环境犯罪责任的追究。即使在确定了环境犯罪之后,国际法庭的惩罚手段通常仅限于监禁和罚款,缺乏直接用于恢复环境损害的措施。许多环境保护规范属于“软法”规范,即它们在国际法中没有强制力,主要依赖于国家的自愿遵守。这些问题表明,虽然国际社会在战时环境保护方面取得了一定进展,但在执行力度、监督机制和法律效力方面仍有较大的改进空间。

4.2专门性战时环境保护国际“硬法”体系的建构

虽然和平与发展成为当今世界的主要趋势,但不稳定和冲突仍在世界某些地区存在。“硬法”规范是国际法律规制体系的核心,是国际社会成员间法律义务的主要来源。它们通过明确的法律条款定义了国际行为的标准。因此,基于完善现有战时环境保护的国际法律体系,适时将战时环境保护的“软法”规范转型为“硬法”规范至关重要。这种转变是构建专门的战时环境保护国际法律规范体系的基石,也是实现战时环境保护有效规制的根本途径。

第一,优化现有的战时环境保护的国际规范体系,将“环境保护”列入立法目的,同时,统合法律规范之间的法律标准和术语解释,消除《第一附加议定书》与《ENMOD公约》对损害标准定义的模糊理解。以避免对“广泛”“长期”“严重”三个标准定义实操层面的歧义。

第二,推动战时环境保护国际条约“软法”条款的“硬化”。现有的战时国际条约中环境保护条款多为“软法”条款,国际软法条款具有精确的道德框架,这种具有道义和政治影响力的国际道德逐渐会成为国际立法或国际习惯的渊源,可以视为正式法律规范的预演和实验。它不仅代表国家间的共识,还可以塑造国际法律规制司法实践的价值指引方向。很多情况下,国际“软法”条款被视为证明国际习惯或国际条约“硬法”规范存在的证据。对于国际社会而言,一项国际软法的形成事实上对未来的国际实践和国际立法具有指导意义。在实践中,这些软法规范完成有可能演变国际条约的强行性规范或国际习惯法。

第三,将和平时期的国际环境保护国际规范适用范围扩大到战时状态。国际环境法在战时的适用性需要加强,“绝大多数和平时期国际条约并没有对自身的战时效力进行规定,如何适用应取决于其内在性质”。当前,战争法在环境保护方面的约束力存在不足,尤其在常规战争导致的环境附带损害方面。虽然对生化武器和核武器等大规模杀伤性武器的使用有严格限制,但对其他类型环境破坏的规制相对较弱。若战时能适用国际环境法,它将有效保护那些战争法未涉及的环境领域。例如,在海湾战争期间,如果《联合国海洋法公约》和《国际油污防备与反应合作公约》等能得到应用,能够有效填补战争法在海洋环境保护方面的空白。这样,国际环境组织就能在战争期间根据国际环境法的规定更加有效地进行环境保护。

第四,将“生态犯罪”界定为一种独立的国际犯罪形式,从而加强国际刑事法院的责任监管。事实上,联合国已在1991年于巴黎举行的预防犯罪和刑事司法部长级会议上确定了一系列优先议题,其中包括“环境犯罪”。这一措施强调了运用刑法手段来保护环境的重要性。目前,关于生态灭绝罪的讨论,已从学理向国际缔约运动发展,设立“危害生态罪”不仅必要且可行。战时的“特别危险行为”严重破坏了生态系统的完整性和环境人权,现有的国际环境保护法律已不适应当代需求。这些行为对全球生态安全和民族甚至种族的生存构成了巨大威胁,其影响可与种族灭绝罪相提并论。但在战争中的环境破坏往往作为较小的罪行类别被忽视。战争法对战时环境破坏的规制是间接和宽泛的,缺乏具体的环境刑事责任条款,不足以构成刑事责任。《罗马规约》对“战争罪”的定义将环境损害的归罪标准定得过高,必须是“广泛、长期且严重”的损害,且违反“相称性原则”。这限制了战争中的环境保护范围,不符合当前时代和环境的需求。因此,设立“危害环境罪”将有助于填补法律空白,更有效地保护环境免受战争破坏。

第五,推动制定专门针对战时环境保护的国际公约,以明确规定武装冲突各方在战争中保护环境的责任和义务。如能创造一个专门探讨战时环境保护的全新法律公约体系,将是对环境价值提升的重要成果。虽然现有国际公约在规制战争手段和武器使用方面起到了一定作用,但对战时环境保护的认识并不全面,保护措施也显得不够充分。面对全球气候变化的挑战,虽然过去国家对于新公约的态度较为保守,但随着对环境危机认知的深化,反对声音逐渐减少,为制定新公约提供了绝佳的机会。在全球环境保护意识普遍提升的背景下,推动建立专注于战时环境保护的新公约显得尤为迫切和可行。这不仅彰显了国际社会对战时环境保护的重视,也体现了全人类在应对共同环境威胁时的有效回应。

第六,应充分发挥红十字会等国际组织的独特作用和影响力,推动战时环境保护国际共识的形成与合作,激励各国根据自身情况制定相应的国内法,加强对战时环境保护的承诺和实施。国内法与国际法的关系核心在于国家如何在国内执行国际法,即履行依国际法承担的义务。在履行国际环境条约的过程中,可以采取“商谈型协同整合方式”,坚持共治原则,促进各缔约国积极参与。在处理国际法与国内法的关系时,英国采用“转化”的方式,美国采用“自动执行条约”“纳入”以及“非自动执行条约”“转化”的方式,法国、中国等采用“纳入”的方式。令人意想不到的是,实践中,交战国对相关战时环境的规定并不完全知晓,有时甚至是一无所知,由此,无论是“转化”还是“纳入”,若能在国内制定具体的相关法律(如操作守则)来约束战争中的行为,将是国际法规定的有效传播和执行,也是遏制环境破坏的最直接有效方法。这不仅体现了对国际法义务的履行,也是对本国及他国环境负责的表现。

事实上,“软法”和“硬法”的国际法规范在战时环境保护中各司其职,软法注重灵活性与创新,而硬法提供法律的确定性与强制性。在此基础上,国际社会应努力推动战时环境保护的国际法律规范从“软法”向“硬法”的向度转换,建立一个专门的战时环境保护国际法律体系。这样的体系将更有效地保护环境,减轻武装冲突对自然和人类社会的影响,实现更全面和可持续的战时环境保护的国际法律规制。

五、结语

随着现代战争的发展,国际社会越来越意识到战时保护环境的重要性。战时环境保护不仅是对自然环境的关爱,更是环境人权保护和全球生态安全保障的基本要求。目前,国际上已有一些“软法”规制工具,如各种协定、决议和宣言,为国家在战时环境保护行为提供指导。然而,这些“软法”的非约束性特点使得在武装冲突期间难以追究造成环境损害的国家责任。

为了更有效应对武装冲突期间的环境保护挑战,国际社会应积极将现有的“软法”规范转变为“硬法”规制。这一转变意味着将环境保护的规定纳入具有法律约束力的国际条约和协议中,并围绕此构建一个以战时环境保护为核心的专门性国际法律规范体系,“一种环境保护的绝对的权利,而不需与交战国的需要进行权衡”的国际法律规制系统,确保在武装冲突期间环境权益得到有效维护。令人欣喜的是,目前《日内瓦公约》及其附加议定书、国际刑事法院《罗马规约》等都开始包含战时环境保护的相应规定。这些规定为减少战时环境损害提供了国际法律依据,同时也为违反战时环境保护国家责任的追究提供了司法救济的制度性基础。

当前,国际社会正积极推动战时环境保护的法律规制从指导性的“软法”向具有强制力的“硬法”规制向度转换,并致力于构建一个更加精细和专业化的“硬法”国际法律体系。虽然这一进程已经具备了一定的国际法律制度和规范基础,但在构建有效的战时环境保护“硬法”规制体系方面,仍面临诸多挑战。这些挑战不仅涉及提高国际社会对于“特别危险行为”导致的环境损害后果的理解和认识,还包括促使武装冲突各方真诚地达成战时环境保护的政治意愿。这些因素共同构成了建立战时环境保护国际法律“硬法”规制体系的关键挑战。

 

作者:刘洪岩,中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任、研究员、博士后合作导师,中国社会科学院大学法学院教授、环境与资源保护法学教研室主任、博士生导师。

来源:《太平洋学报》2023年第12期。

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