王长江:执政合法性、科学性与改革互动关系之探讨

选择字号:   本文共阅读 579 次 更新时间:2018-07-19 10:39:28

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王长江  

  

   增强执政的合法性、提升执政的科学性,是党和国家领导制度改革必须面对的基本主题。执政合法性、科学性与改革,三者之间有着复杂的互动关系。执政合法性下降、科学性不足是引发改革的根本原因,增强执政合法性和科学性是改革的根本目标。然而,三者之间并非总是良性互动。因此,深入探讨它们的互动关系,对于准确把握改革方向,理清改革思路,选好改革路径,都有重大的意义。 

  

   一、合法性、科学性与改革

  

   合法性和科学性问题,一直是政治运行的核心问题。改革的发生,本质上都是对合法性和科学性遇到问题的应对。也正因为此,政治改革的根本目的通常有二:一是增强执政的合法性,二是提高执政的科学性。

   我们这里所说的合法性,是政治学意义上的合法性。为和法律意义上的合法性相区别,或可称为政治合法性或执政合法性。“合法性”在中文里是外来词,从英文“legitimacy”翻译过来。由于缺乏完全对应的概念,“合法性”除了在政治学研究中作为学术用语应用比较广泛外,尽管领导人也有提及,仍然属于使用较少的词。合法性的最初含义是指国王有权即位是由于他们的“合法”出身,到后来内涵进一步扩大到被习惯所认可的继承,遵守已被承认的原则或已被接受的规则、标准,当然也包括我们所说的合乎法律要求的状态等,这些都可以叫做合法性。从这种笼统、含混的用法中,大概也可以看到一些它难以普及的原因。  不过,现代政治学赋予了合法性问题以极其重要的意义,使之成为一个任何政权都绕不开的重大命题。按照《布莱克维尔政治学百科全书》的解释,合法性“是一种特性,这种特性不是来自正式的法律和法令,而是来自由有关规范所判定的、‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’。” 美国《政治科学》教科书从另一个角度阐释了合法性的含义:“合法性意指人们内心的一种态度,这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”就是说,合法性不只是指“统治的合法权利”,而且指“统治的心理权利”。 美国政治学者利普塞特则把合法性解释为一种能力,认为“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”     

   概括地说,合法性体现的是构成公共权力运作的基本要素之间的相互关系状况。我们知道,任何公共权力的运作都有两个基本的要素,即掌握公共权力的主体——掌权者和公共权力的施与对象——公众。良好的公共权力运作,离不开两者的互动。公共权力如果是在人们的支持、认可下运作,那么很显然,比它在受到人们抵制的情况下运作要顺畅、有效得多。这就给了我们两个看问题的角度:从治者而言,它显示的是公共权力在广大受施者——公众面前有没有权威的问题;从治于人者而言,它体现的则是民众对公共权力存在、运用及其结果的认同程度。合法性就是这种权威性和认同感相加之和。    

   与合法性相比,科学性的概念比较好懂,是一个表示执政效率的概念,用来衡量执政行为是否科学、有效。    

   从理论上讲,合法性和科学性各有明确内涵,不容易混淆。但是在实践中,两者之间的关系却非常复杂。这种复杂性,从以下三个方面具体体现出来:    

   首先,执政合法性和科学性相辅相成。一方面,执政合法性离不开执政的科学性。一个执政党,可能一开始有强大的合法性基础,但是如果执政缺乏科学性,长期效率低下,久而久之,其合法性基础肯定会遭到削弱。出于情感的原因,人们一旦支持一个政党,可能不会因为这个党的一两次错误就放弃对它的信赖。但是,如果总体说来,这个政党执政能力弱,没有什么政绩,这种信赖是难以长期维持的。另一方面,执政的科学性必然以合法性为基础。合法性有助于提高执政效率。合法性强,民众的认可度高,意味着执政者的政策和意图更容易得到民众的肯定和响应,执政自然容易获得成效。此外,民众对执政者及其路线方针政策的认同程度越高,执政党为动员民众而花费的成本就越低。这也是执政效率的一个重要方面。    

   其次,合法性与科学性存在矛盾。执政合法性和科学性并非总是一致,两者之间有时会有冲突。最明显的是,追求合法性,往往一定程度上以牺牲效率为代价。例如,在民主政治中,授权是政治权力合法性的一个极为重要的来源。但是,为保证权力授受合理、公正,必须建立一套复杂的程序,来妥善地处理以什么方式授权、给谁授权、授权的内容和时间限定以及收回授权的必要条件、时机等等问题。如果程序过于简单,就会出现许多漏洞,导致人们对授权的公正性产生怀疑,公共权力的合法性就可能下降。但是,复杂的程序必然意味着大量耗费时间、金钱,提高执政的成本,影响执政的效率。反过来,追求效率,有时会和合法性发生冲突,一定程度上影响合法性。如我们所知,对决策者来说,高效率意味着迅速决策。一件事情长期议而不决,可能会错失机遇。但是,迅速决策必然要求集中权力,简化决策程序。在这种情况下,普通民众的参与就相对减少,这意味着决策本身有可能缺乏广泛的公众认可,会降低决策的合法性。一旦出错,容易引起公众质疑。

   再次,合法性与科学性互相包含。这是两者之间密切关联的一种特殊方式。虽然合法性和科学性各有其特定内容,但在一定条件下,有些内容是可以互换的。例如,人们往往会把政绩大小作为执政是否科学有效的依据。但是在不少情况下,人们也往往把政绩作为对政府活动认同不认同的基本标准。有时,合法性和科学性是一个问题的两面,只是观察的角度不同,对问题的认识便不同。从掌权者角度看,或许可归为有效性问题,而在民众那里,反映出的可能是认同。还有的时候,合法性和科学性互为表里:表面上是效率问题,深层次上则是合法性出了问题,或者相反。总之可以看出,在实践中,二者确非截然分开的两个概念,而是你中有我,我中有你,内容交叉,关系交错。

   把握了合法性、科学性的概念及其相互之间的关系,可以为我们认识改革提供一个重要的视角。当一个政权的权威下降、人们对它的认可度大幅下降的时候,就可以说,这个政权遇到了合法性危机。而启动改革,就是要摆脱和消除合法性危机,目的在于增强合法性,提高科学性。  改革不同于革命,需要自上而下对改革目标进行确认,对改革的内容、方法和途径进行有针对性的谋划和设计。这些都以准确判断执政合法性和科学性的状况为前提。然而,正因为二者之间的复杂关系,使得这一判断变得困难,进而使改革选择变得不那么容易。一个需要改革的政治体制,往往不是一方面强、另一方面弱,而是合法性和科学性都弱。很少存在一个政治体制有很强的合法性、却缺乏运行的科学性,或是运行有效、科学性突出却合法性不足的状况。这样一来,合法性和科学性谁主谁从,谁先谁后,往往就会显得非常模糊不清。   

   导致二者之间复杂关系的原因,除了合法性和科学性概念本身比较抽象且具有很强的延展性之外,还有一个很重要的原因是,构成合法性的要素也是多元化的。这不难理解。认同是一种态度、一个结果。但是,形成这样的态度、产生这样的结果的原因,在不同的人群那里可能很不相同。公权力获得认同的因素和途径是呈多样性分布的。稍加列举就有:   

   一是继承性。在人类社会的很长一个时期,继承都是合法性的一个最重要的来源。世袭制主要建立在这种合法性的基础上。  

   二是经验。掌握着更多经验的人,在处理有关问题时,总是能够拿出比别人更多、更全面、更合理的办法,因而较之一般的人有更多的发言权,人们可能更愿意把众人之事的决定权交给他。  

   三是政绩。人们把权力赋予某个人,是因为他们相信,由这个人来行使权力,可以给大家带来好处。掌权者为了得到权力,也通常要向赋予他权力的人作出承诺。如果掌权者完成了这些承诺,取得了良好的政绩,他掌权的合法性就会被众人所认可。  

   四是意识形态道统。一个长期独立存在的社会,往往会积淀出文化共识和意识形态认同。掌权者接受这些积淀的成果并予以张扬,往往能获得很大的合法性。  

   五是对暴政的反抗。当一个政权已经为社会大多数所不认同时,率领人们反抗和取代这个政权就能取得很大的合法性,如中国共产党推翻国民党反动政权,建立新中国。 

   六是成熟定型的授权制度。这个要素前面已有提及,不再赘述。   

   当然,构成合法性的要素还远不止这些。我们还可以罗列和细分出更多的要素。这些要素之间不但相互影响,而且其地位也不是一成不变的。世袭在古代社会是无可争议的主要合法性来源。但到了现代社会,这个要素在绝大多数国家已经不再起作用。经验仍然重要,但一些并无执政经验的人通过人们熟悉的授权制度取得了执政资格,照样掌权,这时经验的重要性显然下降了。政绩向来是获得认同的基本条件,但大量的事实已经越来越表明,若无制度的支撑,其作用会大打折扣。    

   清醒认识执政合法性、科学性和改革之间的复杂关系,对于把握党和国家领导制度改革的现实状况,完善这一改革的顶层设计,加强改革的系统性、整体性和协同性,推进改革的全面深入,都是十分必要的。 

  

   二、从合法性和科学性角度看当代改革

  

   纵观上世纪80年代开始的社会主义国家的改革,无一不是意识到自身的合法性危机,想通过改革提升执政合法性和执政效率,重新赢回民众的支持。对于这些改革的成败得失,存在不同的评价。但是,对执政党而言,改革结果明显有成败之分。有的党在改革中失去了执政地位,有的党改名换姓、东山再起,有的党则成就显著、稳如磐石,依然执政。个中原因,自然不可一概而论,但是,一个非常关键的方面是对执政合法性、执政科学性与改革之间关系的把握和处理。    

苏共是因没处理好三者关系而出现问题的典型,为我们提供了一个足资教训的相反案例。我们知道,上个世纪80年代,苏联在与美国的军备竞赛中越来越捉襟见肘,越来越处于劣势。从表面看,这显然属于执政有效性不足的范畴。所以,新上台的苏共领导人在意识到改革的必要性之后,和绝大多数社会主义国家一样,把改革的切入点选在了经济发展上。苏共制定了一个庞大的经济发展战略。然而,苏共领导人很快发现,尽管这个经济发展战略很鼓舞人心,却难以落实,整个体制似乎处在某种“空转”的状态,参与其中的人们缺乏动力。这显然是由于人们已经对这个体制失去了认同和信任。于是,苏共开始改变改革的思路,转向“民主化”“公开性”,想以此挽回民心。戈尔巴乔夫在1987年初的《改革与党的干部政策》一文中比较明确地表达了这一新的思路及其逻辑:“民主的实质是劳动者的权力,这是实现他们的广泛政治权利和公民权利、是他们关心和实际参加改革工作的形式。”把民主还给他们,才能解决改革的动力问题:“在社会意识中,这样一种简单、明了的观点在日益更牢固地确立起来:即家里的秩序,只有感觉到自己是主人翁的人才能够做得井井有条。这不仅在日常生活上是正确的,而且在社会政治意义上也是正确的。这一真理必须坚定不移地贯彻到实践中去。” 仅就理论认识而言,这些看法还是有一定道理的。问题在于,这样一来,苏共面临改革战略选择的调整:是在优先发展经济的前提下也考虑合法性建设,随着经济发展的要求逐步改革政治体制中不相适应的部分,还是放下经济建设,先着眼彻底的政治体制改革?遗憾的是,苏共选择了后者。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《党政研究》2018年第4期

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