郝鲁怡:全球移民治理的人权方法——从碎片化到整合的艰难进程

选择字号:   本文共阅读 131 次 更新时间:2018-07-02 00:27:50

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郝鲁怡  

   摘 要:尽管国际移民问题是全球性挑战,管控移民的国内政策与法律规则却体现了国家的单边性质,而保障移民权利的国际法律规范亦散乱不整,难以引导安全、有序的国际移民行为。全球移民治理人权方法是对现有移民法律规范机制的调适,以整合、连贯的方式应对国际移民问题。这一方法将保障个人的权利、尊严与基本自由置于移民治理的中心,强调移民权利与国家义务的相互依存与关联关系,确认原籍国、过境国和目的地国对移民权利保护负有共同责任与义务。可持续发展、国际合作以及监督与问责机制是落实全球移民治理人权方法的有效进路。

   关键词:全球移民治理;人权方法;可持续发展;《关于难民和移民纽约宣言》;

  

   国际移民因“劳动力市场破坏者”或“社会保障负担”等刻板印象长期处于被排斥的不利境地。而近年来,欧洲“难民危机”又为国际移民打上“安全威胁者”的烙印,挑起仇外心理、种族歧视在全球的蔓延,加剧了国家、地区之间的矛盾与冲突,危及国际秩序和发展。移民问题业已成为国际社会面临的重大挑战。

   2016年9月第71届联合国大会通过《关于难民和移民纽约宣言》 (以下简称《纽约宣言》)。《纽约宣言》将人权方法置于移民问题的中心,为全球移民治理提供新的理念与指导方法,彰显了国际社会集体介入与处理移民与难民大规模流动这一全球性挑战的决心。正因如此,对全球移民治理人权方法进行前瞻性研究具有重要意义。本文梳理与分析了保障移民权利的国内与国际法律规范机制现状及其局限性,提出并阐明了全球移民治理人权方法的涵义与基本内容,并从可持续发展、国际合作、监督与问责机制三个方面探究落实全球移民治理人权方法的进路。

  

一、国际移民法律规范机制的现状与局限性


   (一)公民与非公民的国内政治与法律地位考察

   1. 公民与非公民在国家政治地位上的差异

   公民共和主义 (civic republican)认为,公民身份的目的是将个体与国家联系在一起,以创立和维持一个公正、稳定的共和国政体,使个体能够享受到真正的自由[1]。在此意义上,公民与国家在政治上形成了根深蒂固的权利与义务互惠关系[2]。国家有依赖于公民的付出,而将权利作为一种回报[3]。由此,非公民被排除在国家与公民互惠关系形成的向心力之外,国家是否接受或保护非公民是国家的权利而非责任。对非公民的管理与控制则成为国家主权的组成部分,是国家政治共同体维护其内外稳定的重要因素[4]。

   全球化时代的公民身份趋于多元化,例如,个人因拥有双重国籍而具有双重公民身份;欧盟创立了欧盟公民这一超国家公民身份等。多元公民身份在社会与经济领域固然容易得到认同,但是在主权与政治维度下,公民身份仍然与特定政治共同体存在强有力的关联。以欧盟公民为例,欧盟公民身份是欧盟内部市场相互依存模式的充分表达,旨在消除欧盟与成员国公民之间的鸿沟,明确欧盟公民的政治“归属感”[5]。然而,这种多元公民身份在强化欧洲人认同意识的同时,却为非欧盟公民打上“外来者”的标签,造成欧盟与非欧盟公民之间巨大的政治离心力,严重制约了后者权利诉求的表达[6]。

   2. 公民与非公民在国家法律地位上的差异

   在法律层面上,宪法首先考虑作为国家社会成员的公民的权利,对非公民则具有双重排斥性,体现为:一方面,宪法通过定义国家成员而排斥非成员;另一方面,宪法认可国家从保障公民的权利出发行使权力,相应地排斥了非公民的权利[7]。

   相对而言,“人权是一个抽象概念,人们无法从中期望任何保护,除非用具体的英国人或法国人的权利来充实这个抽象概念的内容。”[8]随着国际人权法的发展,具有普遍意义的“人权条款”逐渐被嵌入宪法规范当中。人权条款入宪直接扩展了权利主体的范围,不仅将“人为之人”的普遍权利纳入国家的宪法保护,并且使国家人权义务实定化和法定化[9]。无疑,人权条款入宪使得非公民的宪法权利在一定程度上突破了“国家门槛”,赋予“无论被承认与否都在任何时间和场合属于全体人类权利”的性质与意义[10]。然而,宪法规范究竟在多大程度上适用于外国人,是一个复杂的问题,涉及立法权与行政权的交叉以及宪法权利保障延伸等方面[11]。普遍性人权逐渐在各国宪法中得以证立,但是对于实然性权利而言,仍然有待解决具体人权规范的转化与适用以及对人权条款未列举权利的认可等问题[12]。若从根本上实现从“公民权”到“普遍人权”、从基本权利到人权权利体系的转变,还需要一个长期、渐进的过程[13]。

   与公民相比,非公民的权利具有固有的局限性,具体表现在以下方面:当地语言技能不足;救济手段信息匮乏;行动自由受到限制;权利在各种司法或非司法机制下的碎片化;缺乏法律援助或获得合法的律师;国家不愿意为移民提供获得救济的资源;对于侵犯人权行为缺少实体性的制裁或赔偿规则等[14]。

   (二)国际法律框架下的移民权利保障

   第二次世界大战之后,《联合国宪章》《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等一系列国际法律文件,一致确立以平等原则和非歧视原则为基础,保障“人人”、“所有人民”、“任何人”享有普遍的、不可分割的基本权利,因而所有移民亦被纳入平等保护范畴,彰显了人权主体与内容的普遍性。

   同时,国际法律规范还对移徙工人、难民、人口贩运受害者等不同身份移民的具体权利予以保障,体现了对个人基本权利实质平等的追求[15]。其中,《1951年关于难民地位公约》确立了保护难民的“不可推回原则”。《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》 (以下简称《保护移徙工人公约》)将移民识别为工人、经济实体和拥有权利的社会实体,并且确立了非正规移徙工人的基本人权[16];《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》预防人口贩运以及提供援助和保护,规定了各国应考虑酌情允许人口贩运受害者在其境内暂时或永久居留。《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》则为移民妇女与移民儿童的相应权利提供特殊保护[17]。

   另一方面,尽管国际法律框架为超越国家具体情况与利益的核心原则的达成提供了平台,移民领域的多边规范机制却呈现高度碎片化状态[18]。

   首先,人口跨国流动是一个连续过程,移徙行为同时涉及原籍国、过境国和目的地国,但是移民领域的国际规范制度偏重于调整国际移民个人与目的地国之间的关系。例如,《保护移徙工人公约》保障的大多数移民权利均与目的地国 (移民接受国)相关[19],这意味着该公约在保护移民权利的同时给目的地国 (并且侧重于目的地国)施加了相应的义务,从而引起目的地国 (通常为发达国家)的普遍排斥与抵触。这是《保护移徙工人公约》难以获得国际社会认同的原因之一[20]。其次,根据移民身份不同而分类保护的制度设计,虽顾及移民个人权利的特殊性,却由于一些国家执意推行单边政策或措施,使得不同法律规范之间的互补性与协调性难以发挥作用,进一步导致保护移民权利的国际规范体系散乱不整。最后,即使国家依据“条约必须信守”原则将批准加入的国际公约转化为国内法,各国在移民领域的利益与诉求也不尽相同,保障移民权利的具体政策与法律制度大相径庭,亦凸显移民领域规范体系的碎片化特征[21]。

  

二、全球移民治理人权方法:涵义与基本内容


   (一)全球移民治理人权方法的提出

   1. 什么是全球移民治理

   移民目的地国在面对移民或难民大规模入境时,往往置移民个人、其他国家或国际社会的现实状况于不顾,推行单方措施,这是导致全球移民势态恶化并且难以根本解决的重要原因之一。因而,仅以国家主权与安全 (通常为目的地国)为导向、对移民实行单向型“管控”,在一定程度上与现阶段全球化、相互关联的移民行为模式形成对立与矛盾。有鉴于此,国际社会致力于突破这种单方面与单向性的规范模式,转而寻求综合性方法。

   2003年,由联合国秘书长发起成立的国际移民问题全球委员会[22]提出了移民治理这一概念,即建立一个全面、连贯以及旨在对国际移民现象作出全球性回应的规范框架。该委员会指出,在国际移民领域,治理方式有多种多样,既涉及个别国家对移民的政策和方案,不同国家之间的讨论与协定,也涉及多边论坛与协商进程、国际组织的活动以及趋同的法律制度与措施[23]。国际移民组织亦认为:移民治理是融合机构、法律框架、机制与实践于一体,旨在规范移徙行为和保障移民权利的综合性制度[24]。

   对外国人的管理传统上属于国家的主权事务,这也是各国移民政策无法达成全球共识而处于割裂态势的主要原因。而全球移民治理正是突破了国家对移民个人的单向管控关系,关注与强调全球移徙现象本身所涉及的广泛利益攸关方,协调包括国家 (移民原籍国、过境国以及目的地国)与地方当局、国际与区域组织、非政府组织、社会团体与组织机构、国际经济与金融机构、民间合作伙伴等参与移民行为的规范、引导及其权利保障[25]。因而,全球移民治理进程不意味着对国家主权的不得已放弃,反而在重申主权———以国家与个人的双向互动为主导,提升移民目的地国的综合能力,挖掘移民原籍国的发展潜力,并且通过国家以及其他利益攸关方的集体行动促进人道法规范以及保护移民基本权利[26]。

   2. 全球移民治理与人权保障相结合

   保障国际移民的权利不仅惠及个别国家而是使全球受益。全球移民治理站在促进与保护人权的基础上,可以更好地提倡保护人权的全球承诺、有助于维持流动性优势,同时鼓励增长与提升全球竞争力。《纽约宣言》重申了《联合国宪章》《世界人权宣言》以及联合国核心人权公约的各项宗旨与原则,强调充分保护与尊重所有移民及难民的人权和基本自由,建议采取以人为本、体贴、人道、有尊严、促进性别平等、及时性等诸多理念相结合的方法来应对全球移民与难民问题[27]。

   全球移民治理与保障人权相结合是一种规范移民行为的方法调适。从特点来看,一方面,全球移民治理人权方法力求突破国内与国际法律制度的局限性,采取更加多元视角与更加灵活措施,为国家层面下的非公民法律地位与权利现状提供相应救济,亦对碎片化的国际移民人权保障机制给予协调与补充;另一方面,这一方法固有的多元、综合性特质通常与抽象模糊的定义、隐义难明的体系相生相形,决定了其短时间内难以形成并建立一套内容明确完善的规范框架,因而往往受到质疑或被忽视。由此,建构并落实全球移民治理人权方法无疑需要国际社会作出长期的努力。而在这一进程中,应当取得并坚持两项确信:一是作为推进人权方法的出发点与发展动力的“外在确信”,即确信人权方法可使全球移民治理达成更公平、包容、可持续性的成果[28];二是作为指引人权方法发展方向的“内在确信”,即确信人权方法与国际人权规范标准保护相一致,以此尊重、促进、保护与实现移民基本权利。

   (二)全球移民治理人权方法的基本内容

1.“以人为中心”视角 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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