郝鲁怡:欧盟移民法:历史演进、现实困境与发展趋势

选择字号:   本文共阅读 403 次 更新时间:2016-07-04 22:05:52

进入专题: 欧盟移民法   欧洲难民危机   欧洲一体化  

郝鲁怡  

一、问题的提出

   自20世纪90年代起,移民问题成为欧洲最严重的社会议题之一。进入21世纪以来,随着国际移民形势的恶化,[1]来自非欧盟成员国的第三国公民(third-countrynationals)[2]以非正规途径或以寻求庇护[3]的方式持续大规模地涌入欧盟。仅2015年一年,就有100多万寻求庇护者和移民涌入欧洲。这不仅加重了欧盟各国安置难民和移民的财政经济负担,还引发了国家安全、人道主义和人权保护等一系列政治、社会层面的争议和难题,最终导致移民问题在欧盟乃至整个欧洲演变为一场“移民与难民危机”。在谈及如何解决复杂的移民危局时,欧洲议会议长舒尔茨(Schulz)指出:“(欧盟)在不断拼凑短期补救措施与提出以团结为基础的永久解决方案之间面临选择。”[4]

   从短期来看,欧盟机构与各成员国相继启动了广泛的协商、对话与合作机制,就移民的管理与融合,难民的接收、安置、遣返以及与第三国合作等事项,先后出台一系列行动计划、理事会决议、委员会通讯等不具法律约束力的临时性措施。从长期来看,如何提升和发挥具有普遍约束力的法律制度的功效,则是摆在欧盟面前的重要课题。而欧盟移民法在当前阶段却表现得进退失据,无所作为。对此,欧盟委员会第一副主席蒂默曼斯(Timmermans)批评到:“虽然(欧盟)已经制定和颁行了许多立法,但却未能切实付诸实践……移民危机暴露了欧盟法实施过程中的弱点和问题。”[5]

   在全球化背景下,个人跨国迁移活动日益复杂,“局部冲突、对人权的侵犯、缺乏社会进步、经济发展劣势以及贫富的巨大差距等因素,迫使许多国家的人口向其他国家的边界迁移和穿越”。[6]移民与难民问题是国际社会共同面临的挑战,任何一个国家都不能独善其身,中国也应当密切关注欧盟移民和难民事态的演变发展及其影响。那么,《里斯本条约》法律框架下的欧盟移民法究竟怎样规范和调整欧盟的人员跨国迁移活动?其涉及哪些内容,在当下移民与难民危机中又扮演何种角色以及面临何种困境?这些问题与欧盟移民问题的性质、严重程度以及未来走向都有着密切关系,也决定着欧盟机构及各成员国努力协作的目标和方向。有鉴于此,本文拟从欧盟法的历史演进、现实困境和发展趋势三个方面加以探究和解析。

  

二、欧盟移民法的历史演进

   欧盟移民法在形成与发展过程中受到欧洲一体化进程的深刻影响,具有内部与外部双重维度。欧盟内部移民法以欧盟公民为调整对象,意在通过消除欧盟成员国之间的内部边界,实现人员在欧盟内部的自由迁移;欧盟外部移民法则以第三国公民为调整对象,将欧盟成员国与非成员国之间的共同边界作为整体外部界限,严格管理和控制第三国公民的入境和居留活动。历史地分析第二次世界大战后欧洲移民动态,不仅可以捕捉到欧盟移民法的历史嬗变与欧洲一体化进程之间密切关联的线索,还能够廓清其在推动欧洲经济、社会与政治一体化发展过程中的构建基础。

   20世纪中期,欧洲经济处于战后复苏阶段,各国就业市场需要大量劳动力,促使欧洲经济一体化将移民政策与外国劳动力需求这一经济因素紧密结合。1957年《罗马条约》[7]确立了建立欧洲共同市场(commonmarket)的经济一体化根本目标,提出为实现该目标而消除商品、人员、服务和资本在成员国之间自由流动的障碍。[8]其中,赋予以就业为目的、从事经济活动的工人在共同体内部自由迁移的权利。[9]1985年《逐步取消共同边界检查协定》(以下简称《申根协定》)和1990年《实施申根协定条约》(以下简称《申根条约》)创设了“取消成员国共同边界检查制度”,进一步促进人员在成员国之间的自由迁移。1992年《欧洲联盟条约》(亦称《马斯特里赫特条约》)提出建设以消除成员国共同边界为基础的内部市场(internalmarket)目标,并创立了欧盟公民概念,推动欧洲一体化由经济与社会层面向具有政治意涵的欧洲人民联合体(unionamongthepeoplesofEurope)发展。[10]自此,成员国之间享有自由迁移权利的主体由经济移民扩展为全体欧盟公民,标志着欧盟内部移民法正式确立。可见,欧盟内部移民法是欧洲经济一体化的直接产物,围绕着推进取消内部边界检查、实现区域内人员自由迁移的欧盟内部市场服务而建立,打下了显著的一体化结构和功能的印记。

   由于1957年《罗马条约》赋予自由迁移权的人员不包括第三国公民,因此欧盟外部移民问题在欧洲一体化初期被排除在共同市场的经济政策之外。随着一体化战略扩张,欧盟极大地扩充了外部边界的范围。而取消欧盟内部边界检查意味着任何人(无论欧盟公民还是第三国公民)只要穿越其外部边界,就可以在整个欧盟区域内部迁移。这对欧盟外部边界乃至整个欧盟的区域安全问题提出了更高要求,由此奠定了欧盟外部移民法在一体化进程中产生和发展的基础。[11]1997年《阿姆斯特丹条约》将调整第三国公民迁移行为的法律规范纳入《建立欧洲共同体条约》,并命名为“个人自由迁移的签证、庇护、移民和其他政策”,标志着外部移民问题上升至欧洲共同体决策事务这一欧盟“第一支柱”的范畴,欧盟层面的外部移民法得以正式确立。

   尽管欧盟内部与外部移民法的形成与变迁在不同时期呈现出各自显著的特点,但就本质而言,内部与外部移民法的关系密不可分,作为统一整体为欧盟一体化共同利益服务,致力于打造严守边界门户、高筑边界城墙、内部自由通行的“欧洲堡垒”(FortressEurope),对外管控和减少外来移民活动,对内推动欧盟统一内部市场由经济层面向社会、政治层面纵深发展。[12]对于内部与外部移民法的关系,1999年欧洲法院在“威森贝克案”中强调,实施消除内部边界的制度应当以移民、签证、庇护等外部移民法的一体化为前提。[13]2007年《里斯本条约》重申了外部与内部移民法之间紧密的“连接关系”(inconjunctionwith),即保障人员内部自由迁移必须得到外部边界管控、庇护与移民措施的配合。同时,设立“自由、安全和司法区域”,从架构体系和决策机制等方面进一步完善与发展外部移民法,将其归纳整合为庇护、移民与外部边界管控三项制度。[14]

   可以说,《里斯本条约》法律框架下的欧盟移民法具有内外双重维度和不可分割的一体化结构,发挥着“促进内部人员迁移自由”与“保障外部国家边界安全”的一体化功能。其中,取消成员国共同边界的欧盟内部市场一体化目标是外部移民法建构的动因和基础,而外部的庇护、移民与边界管控措施又为无内部边界的欧盟区域安全问题提供制度性保障。

  

三、欧盟移民法的现实困境

   移民问题是国家主权范畴内的事项之一。“自建立主权国家以来,移民的管理就被看作是国家主权的组成部分,是确定国家政治共同体以及维护其内外稳定的重要因素。”[15]国家对领土内的一切人与物享有管辖权,这是各国移民法建立与发展的基础。

   根据《里斯本条约》,无论是涵盖内部移民问题的欧盟内部市场,还是外部移民事务所属的自由、安全和司法区域,均适用欧盟与成员国“共享权能”的决策模式。其基本规则是,在特定领域内,欧盟与成员国均可进行立法或通过具有法律约束力的法令。成员国得在欧盟未行使或欧盟决定停止行使权能的情况下行使职权。[16]这意味着欧盟内部与外部移民事务决策领域呈现欧盟机构一体化集权(centralization)与成员国主权分权(decentralization)的并置状态。[17]在管辖人员跨国迁移活动的“主权”权能由欧盟与成员国共同行使的情况下,将产生欧盟与成员国在移民事务决策主导权上的博弈:当欧盟共同利益与成员国利益趋于一致时,移民管辖“主权”向一体化的欧盟层面集中;当欧盟共同利益难以涵盖成员国个体利益时,该“主权”则出现矛盾和分立,进而制约欧盟移民法一体化结构的趋同发展与一体化功能的有效运作。[18]

   就内部移民法而言,取消内部边界是欧盟成员国建立内部市场的共同需求,欧盟与成员国在内部移民领域的利益趋同点基本一致,因此成员国向欧盟让渡部分国家主权的意愿较强。经过半个多世纪求同存异的发展,欧盟以基础性条约为依据,颁行了多项对成员国具有法律约束力的条例指令等次级立法,赋予并保障欧盟公民享有统一的内部自由迁移权利,包括出入境权、居留权、就业权以及社会保障权利。可以说,内部移民法从身份基础、法律功能和实体规则等各方面充分体现欧洲迈向“日益紧密联盟”的集体认同与相互依存的一体化治理模式。[19]

   欧盟外部移民法则截然不同。个人迁移活动往往与一国政治、经济、社会多层面的国家安全、身份认同、文化价值等问题相互交织,构成复杂的多元化现象。因而,一旦涉及非欧盟界限内的外部移民事务的决策与立法,欧盟各成员国普遍表现出国家主权不可逾越的态度。

   首先,欧盟外部边界与内部边界的范畴和性质不同。内部边界是指欧盟成员国之间的共同边界,而外部边界则由成员国与非成员国的边界构成。在外部边界上管辖与规范第三国公民的出入境行为及其入境后的居留、就业等活动,关涉国籍、边界管控、打击非法移民或跨国有组织犯罪行为等核心的国家主权事务。况且,不同成员国在外国人出入境活动、非法移民问题、跨国有组织犯罪等领域面临的状况千差万别,有些可能触及国家安全、秩序、发展等根本利益,因而各个成员国并不愿轻易将外部移民管辖权让渡至欧盟层面。[20]

   其次,人员跨国迁移活动深刻影响着主权国家的内外安全环境。近年来,移民与难民成为国际恐怖主义渗透和活动的“副产品”,移民与安全问题高度关联。[21]有学者即指出:“在当今世界上,对社会安全的最大威胁来自移民。”[22]保障外部边界安全亦是欧盟外部移民法追求的基本价值之一。然而,对于边界“安全标准”的认知在欧盟与成员国之间并没有形成统一。尽管早在1990年《申根条约》就提及外国人入境涉及“公共安全”(publicsecurity)问题,[23]但并未界定其内涵。《欧盟运行条约》虽在“自由、安全和司法区域”强调“内部安全”(internalsecurity),但从条文表述语境来看,仍未超出“国家安全”的范畴。[24]故而,判断个人跨国迁移活动是否对公共政策或国家安全构成威胁,显然仍属成员国主权范畴事项,由成员国自主决定。

   实践中,主权、安全、秩序等价值的内在冲突折射出欧盟外部移民和边界管理的共同政策与成员国主权、国家利益之间复杂的矛盾关系。[25]一方面,欧盟移民法固有的一体化结构与功能决定了其外部移民法朝着一体化方向不断巩固与发展的应然需求;另一方面,由于国家主权始终处于欧盟外部移民治理的主导地位,其移民事务管辖权能呈现成员国主权分割的实然态势,[26]难以通过次级立法向欧盟层面让渡。因而,欧盟外部移民治理体系实际具有规则碎片化、发展不均衡等特质,与内部移民法的高度一体化程度相比,存在巨大落差。

综上,作为一体化法律体系的组成部分,欧盟移民法不可避免地面临着欧洲一体化发展所带来的挑战。人员跨国迁移活动的复杂性决定了欧盟共同利益并不能完全替代或满足成员国的个别利益与多元化需求,一体化制度难以根本解决成员国之间利益和负担分配不均的问题。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 欧盟移民法   欧洲难民危机   欧洲一体化  

本文责编:lihongji
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 大国关系与国际格局
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/100556.html
文章来源:《环球法律评论》2016年第2期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网