唐元:构建绿色交通体系,实现城市交通可持续发展

选择字号:   本文共阅读 1138 次 更新时间:2021-01-25 11:02

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唐元 (进入专栏)  


城市交通发展方向的战略选择不仅关系到"人、物"在时空上运转的效率,而且作为联系国民经济社会生活的重要载体,对于保证国家能源安全、维持宏观经济健康发展、控制生态环境污染、体现社会公平权益都起着举足轻重的作用。

改革开放以来,中国经济持续高增长带动了城市化和机动化的飞速发展,城市爆炸性扩张和交通拥堵成为国内各大城市的共性特征,因交通拥堵引发的环境污染和能源过渡消耗更是直接威胁着城市的未来和命运。各城市政府普遍感受到前所未有的巨大压力,组织实施了一轮又一轮大规模的道路改造和建设,但城市交通拥堵状态不但没有改善,反而越演越烈,特别是广大民众(非个体机动交通参与者)在对交通及环境资源的分配上弱势凸现。因此,如何在这样的形势下有效地解决交通问题和满足人的出行需求,使交通运输系统获得科学、和谐、可持续发展是政府及科研工作者所必须研究的课题,在此情形下,"绿色交通"应运而生。


一、构建绿色交通体系的内涵


1.以"人本"的理念定位交通运输体系

构建和谐的城市交通是和谐社会重要内容之一,城市交通作为与市民生活息息相关的城市建设的重要内容,也应该按照和谐社会的理念标准和要求,形成以人为本的城市交通运输体系。

交通目的是实现人与物的移动,而非车辆的移动。人是城市的主人,城市的发展建设必须以人为本,因此,以人为本的城市交通运输体系应该是:为大多数人所使用;人的可达性优于车辆的移动性;注重人的舒适性和安全性;各种交通方式的协调和联运;与城市功能空间区域的调整等。因此,在交通政策的制定、交通工具的选择、交通线路的布设、交通设施的建设、交通管理的措施等方面都必须体现以人为本的思想,建设方便、快捷、安全、高效率、低公害、有利于生态和环境保护的多元化城市交通系统。因此,将"以人为本"理念融入到我国城市交通运输系统中是我国构建可持续发展绿色交通体系的重中之重。

2. 绿色交通体系的基本理念

绿色交通是基于可持续发展的交通观念所提出和发展的全新理念,也是一个实践目标。它是以必须要满足人们的出行需求,以建设方便、安全、高效率、低公害、景观优美、有利于生态和环境保护、以公共交通为主导的多元化城市交通系统为目标,以推动城市交通与城市建设协调发展、提高交通效率、保护城市历史文化及传统风貌、净化城市环境为目的,运用科学的方法、技术、措施,营造与城市社会经济发展相适应的城市交通环境。

绿色交通,从微观层面上是要满足交通个体的出行需求,提高交通服务水平,减少环境污染和合理使用土地资源;宏观层面上是要在一定限制因素制约下,满足城市范围内交通的可持续发展需求。因此,绿色交通是实现交通可持续发展的一种有效的手段,是现代大城市发展的必然趋势和要求。

3. 国外发达城市对绿色交通的诠释

1)东京--四通发达的轨道交通网络支撑城市交通系统

发达的轨道交通系统可以称得上是东京的一大特点,东京道路交通堵塞状况十分严峻,道路网密度是北京市的4倍,机动车保有量超过700万辆,通过扩充道路来解决交通问题的政策已经走到极限,解决交通问题的唯一出路加快公共交通的建设,目前东京四通发达的轨道交通网络不仅覆盖整个东京,而且与圈内其他城市直接相连,快捷的轨道交通客运系统已经成为东京居民出行的首选交通工具,在东京23区中,公共交通承担着70%的出行,为世界之最。

2)荷兰--自行车的王国

自行车被看作是城市的绿色交通工具既节省能源,减少污染,又比较灵活、便利,倍受人们的青睐。荷兰的自行车交通具有悠久的历史,每1.6人就有辆自行车。早在1890年,荷兰就建设了世界上第一条自行车专用道路。1937年在荷兰的第二大城市鹿特丹兴建了世界上第一条自行车专用隧道,这座专用隧道建在距地面30米深的马斯河底,把鹿特丹的新、旧城连接起来,在隧道两端出入口处,各设置了5台自动升降电梯,专门用于自行车自动进出隧道。目前,荷兰全国已有1万公里自行车专用道路。

3)哥本哈根--以公共交通为导向的城市发展模式

哥本哈根是丹麦一个小国家中的大城市,其城市的发展历程展现了一个城市如何利用轨道交通来创造其所希望实现的城市形态-一个手形状的区域。1947年,哥本哈根规划者提出了"指形规划",该规划采用了手形的概念,五根手指从城市中心分别向北面、西面和南面伸出,每根手指指向一个丹麦的历史古镇。在规划及其后不断修正的过程中,一个强有力的区域土地发展规划将一个放射性的轨道交通系统与城市总体规划发展的郊区有效结合起来,今天,哥本哈根已经成为世界上城市绿色交通体系建设最为优秀的典范之一,展现了一个有说服力、有一个覆盖面广泛的轨道交通网络及其配套支线公交组成的公共交通系统所支持的城市发展,真正实现了以公共交通为导向的城市发展模式。

4)库里蒂巴--快速公交发展的起源地

建立什么样的城市公共交通系统,应根据城市规模、需求特点、城市财力、发展时机等,对不同的公交系统进行考量与选择及进行合理的搭配;巴西库里蒂巴正是在这样的背景下,在全世界范围内第一个利用对传统常规公交的改造,创造并逐步建立了这样一个独特的新型城市公共交通系统,即快速公交系统。

库里蒂巴快速公交系统设计的基本重点在于在城市这样一个特定的范围内,强化系统本身在安全性、可靠性、便捷性、舒适性方面能够比小汽车更好地满足乘客需求和城市交通管理的要求。虽然库里蒂巴快速公交系统的车辆行驶于普通路面,却发挥着与城市轨道交通极其相似的作用,可以说是一个真正的"路面地铁系统"。库里蒂巴以快速公交为骨干的公共交通系统给了我们有益的启迪,成为一个充满创造力和勇气的成功例证。

5)墨西哥城--多层次公共交通网络有效支撑城市交通出行需求

墨西哥城由地铁、中运量公交和非常规公交组成了多层次公共交通网络在限制私家车出行、以及为其在区域在内的特大城市提供出行服务方面起到了根本性作用。小型公共汽车和出租车承担了整个区域三分之一以上的机动化出行,这超过了私家车和其它个体出行的总和。在运营及覆盖范围方面,墨西哥城非常规公交很好的适应了道路条件,服务了那些公共交通无法通行的狭窄路段,不对层次不完善的城市道路系统起到了有效的补充。总体来说,由中心放射状的轨道交通线路和扩展开来的非常规公交支线组合而成的公共交通网络,使得该区域能够形成多中心蔓延式的发挥格局,并在不影响中心区地位的前提下减缓了交通压力。

6)新加坡--加大机动车使用成本,抑制机动车发展

新加坡是最早对进入中心区的机动车实行收费的城市。早在1975年,为解决中心区道路堵塞日益严重的问题,从限制交通需求的角度出发,新加坡建立起了对进入中心区的机动车收费系统。进入中心区的车辆,必须事先购买许可证并贴在车辆前窗,在通往中心区的每一个入口都设专人检查(不必停车),违反者将受到处罚。实行收费以后,进入中心区的机动车量减少约40%。现在,这个系统已经被电子道路收费系统(ERP)取代。目前,已经导入和正在导入这种系统的城市还有奥斯陆、香港等。


二、绿色交通体系的基本构架


构建绿色交通体系是一个系统工程,它涵盖了城市交通政策制定、城市总体规划、交通设施建设以及科学先进交通管理方式的综合系统。

从设计理念上来看,绿色交通要求交通系统内部的协调性和效益性,也就是使交通系统能够在有限的资源条件下达到最大的效率,使交通系统走上以低成本(经济成本和环境成本)的交通方式和与自然尽可能和谐的发展道路,这在我国尤其具有现实的意义。因此,建设高质量、多元化的交通系统,优化城市交通方式结构,积极发展城市轨道交通和BRT系统,实现各种交通方式既相互竞争又协同工作,以效率原则和环保原则引导城市交通系统形成合理的结构将是城市绿色交通体系发展的基本框架。


表1   构建绿色交通体系的基本框架


三、绿色交通体系规划的基本思路


城市规划作为城市发展的龙头和方向,是城市能否构建绿色交通体系的源头,因此必须要给予足够重视。从城市规划角度出发,推动绿色交通导向的城市规划与城市设计,构建城市可持续发展的绿色交通体系应从以下几个方面来考虑:

1. 城市规划与城市交通之间互馈,实现交通与土地利用的协调发展

城市作为人类文明的"磁体和容器",在地理空间的发展上是土地利用与交通共同促进的结果。特定的用地模式可以导致相应的交通模式,反之亦然。城市规划与城市交通之间存在一种强大的互动关系:在静态关系上,城市用地功能规划是决定城市活动分布和交通运输系统运作的前提条件;而在动态关系上,城市的活动分布、可达性和开发商投资建设的新空间是下一轮城市土地利用预测的前提和条件。因此,为使城市规划和城市交通系统两者协调发展,真正实现可持续发展的绿色交通,应注重以下几个方面:

1)由单中心城市发展模式向可持续多中心组团式城市发展模式重构

在城市规划理念方面,应改变城市原有单一中心的布局结构,发展合理的城市形态和结构,形成多个承担一定城市功能的分散分布又相对集聚的结点区域,同时,通过城市交通支撑城市规划,依托快速大容量客运轴线(不是交通干道),缩短时间距离消除空间障碍,实现 "跳跃式"发展,使分散的结点城市(镇)组合成一个有机整体。这样既保持了城市作为经济中心的整体功能,又消除了城市无序生长带来的恶果,形成"大而小、小而大(整体大,每个结点城市规模小)"的网络城市。

2)注意城市交通走廊及枢纽建设与城市用地的协调

以交通走廊引导城市整体发展,以交通枢纽整合交通走廊之间、交通走廊、城市对外交通的换向和城市交通流的空间分布是交通引导城市发展的精神所在。城市交通走廊是以轨道交通或城市快速路或相互平行多条主干道以及相配套的公交优先系统所构成的,是支撑和引导城市整体发展的交通主骨架。因此,交通走廊的合理确定应在城市空间发展战略研究和综合交通规划的基础上予以明确,即交通走廊作为城市交通的主要骨架对城市建设起到支撑、引导城市空间发展的作用;同时在城市交通走廊确立的前提下,对交通走廊沿线、支撑区域的用地情况进行合理调整。

3)倡导以公共交通引导城市的发展模式。

城市交通建设具有前期性,即必须先于周边土地开发进行相关交通基础设施建设,同时其沿线用地开发强度应与其配置的交通实施相适应。TOD发展模式对城市空间结构的引导、支撑作用十分明显,因此,从区域规划层面,组织紧凑的、有公共交通系统支撑的城镇发展模式;从城市内部层面,在大型交通枢纽、轨道及BRT公交站点周围区域布置混合性质的用地,并审批多种价格、密度的住宅类型,从而引导城市集约化发展,节约土地、能源,实现城市可持续发展。

2. 构建适应绿色交通出行方式需求的城市道路网络体系

科学、合理的城市道路系统不仅仅是满足机动化的需要,而应是完善的、相互协调的、满足各种交通工具合理使用需要的路网规划。长期以来,城市建设的决策者,忽视自行车、步行交通系统等绿色交通体系的建设,只重视满足"以车为本"的机动化道路系统建设,而对公共交通、自行车、步行交通空间的规划不够重视。

因此,对中国大城市来说,城市规划应因地制宜形成城市道路网络系统、公共交通网络系统、自行车网络系统、步行网络系统等配套合理的综合道路网络系统,让居民根据不同交通方式的特点合理地选择交通工具,发挥各自交通方式的优势,充分体现"以人为本"的城市交通建设指导思想,保证公共交通、自行车、步行交通权益不受侵害,创造出绿色的、和谐的交通运行环境。

3. 优先发展公共交通,超前规划建设城市公共交通网络

在我国城市交通需求大幅度增加,资源、能源相对缺乏的情况下,发展公共交通是必由之路,是建设绿色交通的核心。城市绿色交通将是以轨道和公交为核心的城市综合运输体系。从公共交通系统规划来看,应注重以下几个方面:

1)超前规划城市轨道交通网络

在大城市交通日益拥堵的今天,建设集约化的轨道交通已经成为各城市缓解交通拥堵的主要途径。国外发达大城市,如伦敦、巴黎、纽约、东京等,都通过建设高密度的轨道交通网络来支撑城市的发展。因此,结合我国各大城市现状,要从根本上解决交通拥堵问题,必须实行多层次、多结构的交通方式,而轨道交通由于具备了大容量、快速、准点、效率高、环保等优点,使其成为缓解交通拥堵,走向绿色交通发展之路的重要途径,在城市规划中,应超前规划城市轨道交通网络,为轨道交通建设预留城市用地,并在满足轨道交通建设条件的基础上加快推进实施。

2)重点发展和建设BRT系统,充分发挥BRT的网络效益

建立以轨道交通为骨干的现代化公共交通系统,是我国大城市交通发展的必然要求,但要实现这一美好蓝图是十分昂贵、耗时的,其建设和运营成本超出了国内普通大城市当前和今后相当一个时期的经济承受力,轨道系统要成网高效运行,更需要巨大的资金投入和漫长的建设周期。然而,这并非意味着我国大城市在达到全面建设轨道交通的经济水平之前要忍受交通系统的低效率,通过相对低廉得多的成本,建设容量、服务水平与轨道交通媲美的快速公交系统应是大中城市当前发展的重点,BRT系统使城市稀缺的交通空间资源得以更合理和公正的分配和使用,实践表明,BRT的建设能有效的提升公共交通运输效率和服务水平,亦能成为我国大城市解决交通拥堵问题的重要手段。在规划上,大力推进公交专用道的规划与建设步伐,并尽快形成BRT网络,从而发挥BRT在运营上的网络效益,同时也为将来在客流通道上建成轨道交通培育客流基础。

3)注重换乘系统建设,充分做好不同交通方式的衔接

未来城市的"绿色"交通结构将是以大运量、快捷、低污染、低能源消耗公共交通为核心的城市综合运输体系。因此,在规划上,要注重公共交通交通系统内部、公共交通与小汽车、步行、自行车等多元化的交通方式的一体化衔接,同时,加快推进公交枢纽的建设步伐,从而提高城市公共交通系统的使用效率和运营效率。

4. 注重慢行交通系统及其衔接规划

在当今土地资源匮乏、城市交通拥堵严重、环境和能源受到约束的情况下,出行时不管是全程使用自行车,还是作为短途接驳工具,自行车在城市综合交通体系中都是一种重要的交通方式。因此,创建安全、方便、快捷、有序的自行车交通出行环境,保持和提高自行车出行比例,回归和发展自行车文化,实现自行车与其它交通方式的融合,将是构建绿色交通体系的重点。从慢行交通系统规划来看,应注重以下几个方面:

1)编制自行车交通专项规划。在城市综合交通体系规划框架下,以城市路网中的非机动车道为基础,规划建立包含支路、街巷、社区道路、公园绿地等各类公共空间道路等在内的自行车道路网络,为城市自行车交通的健康发展提供规划依据。

2)处理好道路建设与自行车交通发展的关系。坚持杜绝因为机动交通需求剧增和自行车交通萎缩,而过度忽视、打压和挤占自行车交通空间,城市道路规划建设必须配置自行车道路空间。

3)构建自行车换乘公共交通的出行模式。在公共交通骨干走廊的公交枢纽和重要站点附近,应配置一体化的自行车换乘公交设施(Bike & Ride),如建设"公共自行车租用系统",以扩大公共交通的有效服务范围,重点面向由外围居住地到中心区工作岗位的通勤出行。

4)努力提高自行车存放设施的容量和建设标准。居住区和商业、办公等公共服务设施,要为自行车存放提供充足空间和安全实用的设施。规范和提高自行车存放设施的建设标准,努力改变街道上自行车乱停乱放,污染城市形象的现状。

5. 构建安全、舒适、人性化、高品质的步行空间

步行是最经济,最有利环境、在特定场合下最便捷的出行方式,步行交通是各类交通的源头和归依,步行空间是人们进行社会交往和提升城市品位的重要场所和组成部分。因此,形成全社会尊重、关怀和崇尚步行交通的良好意识和氛围,建设与城市功能和交通系统完美融合,安全、舒适、连续和高品质的城市步行体系,将是构建绿色交通体系的重点。从步行系统规划来看,应注重以下几个方面:

1)编制城市步行交通专项规划。综合考虑交通与土地利用、城市风貌、城市文化等要素,形成由人行道、行人过街设施、步行街区、广场和各类公共空间等组成的安全、舒适、连续、方便和功能多样的城市步行系统。

2)建设足够容量的城市步行道设施。城市道路两侧的人行道是城市步行系统的基本空间,必须按规范充足配置,并与周边公共空间相融合。在商业区、大型公共建筑、公交枢纽、等人流聚集区,宜设置满足人流疏散和活动功能需求的步行广场,并尽可能增设自动化行人设施。

3)建设人性化的行人过街设施。城市主次干道的路段与交叉口,鼓励采用有信号控制的平面过街形式;在交通量小和车速较慢的支路和街巷,要配置清晰和短间距的过街人行横道;大型商业办公街区、大型交通枢纽等人流车流聚集区,宜设置连续的、与周边公共建筑连通的地下街或空中连廊;人行道与机动车道物理隔离,保证行人安全和减少机动车对步行交通的干扰

4)打造高品质的步行交通系统。结合城市环境空间和街区功能,精心设计步行系统,配置休息、饮水、观景等行人服务设施,与沿线商业和旅游等功能有机结合,富有特色和高品质的步行街区甚至会成为一座城市的名片。


四、构建绿色交通体系的政策、机制保障


1. 城市交通发展战略的定位和审视

国内大城市面临着城市化提升和个体机动化加剧的双重压力,而时代的发展已使城市交通到了发生质变的关键时期。因此,从我国的实际国情出发,绿色交通为城市交通发展指明了一条可持续发展之路,但要落实绿色交通的真正含义,必须要站在战略高度对城市及城市交通的发展目标进行定位和审视,制订一个具有前瞻性和可靠性的城市交通发展目标,从而通过政府朝着这一目标不断努力,分期渐进实施,最终构建具有可持续发展的绿色交通体系。

在城市交通发展战略的构想下,需要一系列的城市交通发展政策及规划体系来进行指引,对城市今后一段时期的交通发展制订一份纲领性的政策文件,因此,应加快编制《城市交通发展纲要》、《城市综合交通体系规划》、《城市交通发展白皮书》等一系列法定规划,确立城市交通的发展政策、战略和规划框架,使城市政府能从总体上科学把握和引导未来交通系统发展的规模、结构、布局和政策导向等各项工作。

2. 加强政府统一领导,高度重视绿色交通体系的发展

目前,我国绝大多数城市的交通管理体制仍是沿袭计划经济时期分块管理的模式,没有按照市场经济的运作要求,实行分行业管理,导致交通规划、建设和运营管理不能一盘棋考虑和相互协调。

因此,从国家层面,应高度重视绿色交通体系的构建,统一整合公共交通相关资源,法定公交基础设施建设、财政补贴等方面的投资;从地方政府层面,加强政府的统一领导,实行集中管理,对城市交通发展目标进行审视和论证,全面按照绿色交通提出交通发展准则,统一制定具有前瞻性和可靠性的城市交通发展战略,建立有效的适合当前需要和今后交通可持续发展的交通法规及政策体系。

3. "公交优先"政策落实到具体实践,改革现有公交体制、机制

建设部于2004年出台了《建设部关于优先发展城市公共交通的意见》,明确了城市公交在城市交通中的主体地位,提出了城市公共交通的发展原则、方式、目标和优先发展城市公交的相应政策建议。下一阶段,应将公交优先政策具体落实到具体实践中,并从公交行业的根源上出发,深化公交体制和机制改革的力度。主要表现为以下几个方面:

1)积极抢抓国家扩大内需的重大政策机遇,在大中城市加速推进BRT系统的建设步伐。党中央、国务院提出的大搞建设、扩大内需的促进经济增长的政策和措施,特别是交通基础设施的投资更是重中之重,这为交通发展提供了难得的历史机遇。因此,各地政府应紧抓国家扩大内需的重大政策机遇,对公共交通设施建设给予优先倾斜政策,在大中城市大力推广BRT系统的建设步伐(如有条件的城市应加速轨道交通的建设步伐),以提高公共交通的运营效率和服务水平,最终实现构建绿色交通体系和拉动经济增长的双重作用。

2)建立"大公交"的一体化管理体制,完善多元化投入的有序公交市场竞争。为适应未来包括城市轨道交通在内的城市公交发展需要,统筹城市公共交通规划、建设和管理事务,使公共交通的发展与城市的发展相适应,结合当前国家各部委职能调整的契机,建议全国各大城市整合公共交通有关联的核心决策权、事权和财权,成立城市公共交通委员会。

公共交通委员会作为政府下设的管理机构,机构主要职责有:统一负责公交基础设施及枢纽的建设、资产管理和日常维护工作;开展有限期的公交营运特许经营,形成投资主体多元化;代表政府行使对公交运营企业提供的服务进行考核和监督;对运营收入和政府投入进行管理和分配等。简单地说,机构将代表政府负责城市公交发展目标的实现,而具体运营指标及内部管理由运营公司按合同实现,这样既确保了整个公共交通产业具有适应市场变化的竞争力,也保障了政府在公共交通事业发展中的主导权。

3)改革公交补贴机制,提高公共财政使用效率,保证政府利用市场手段有效配置、调控城市公交资源。必须确立城市公交在整个城市交通政策上的优先发展地位,尤其在政府财政扶持方面,应转变观念,将过去对公交的亏损补贴调整为用于购买公共客运服务的公共财政支出,政府根据财力及公交发展阶段目标的要求,制定每一阶段用于公交事业发展的公共财政支出。此外,公交经营的收入将不直接发放到公交运营企业手中,而是由公共交通委员会根据企业的实际运行里程和服务水平为标准进行核算,以改善收入分配的公平,确保各运营企业经营线路的秩序稳定,避免在线路运营中出现恶性竞争的情况,同时,政府积极鼓励运营企业通过改善经营、提高效率来增加收入。

4. 制定合理的小汽车发展政策,引导个人交通方式合理使用

目前,我国小汽车的发展已经进入了飞速增长阶段,在小汽车极大地方便了居民出行的同时,更带来了道路交通拥堵不堪、能源消耗、环境污染等一系列问题,甚至还会对社会公平、人居生活品质造成甚多的负面影响。那么,从"以人为本"的角度来看,我们不能实施限制居民拥有小汽车的发展政策,但可以制定引导小汽车的合理使用的发展政策。

采用"绿色"交通管理手段是合理制定的小汽车发展政策的主要方面。实施交通系统管理与交通需求管理并肩起驱,以政策和经济调控手段为主,实施区域差别化停车收费、适时采取中心城区拥挤收费等管理措施,以供定需,实现交通需求与设施容量的平衡;同时,提升交通管理手段,通过建立先进的交通监控系统、动态交通诱导系统为城市的交通运行营造安全、畅通、文明的交通出行环境,保证城市居民必要的或基本的运输效率和服务水平。

5. 加强绿色交通的公众参与度,引导居民选用绿色交通工具

推行绿色交通的理念既关乎政府管理部门的政策制定,又与公众的行为息息相关。要走向绿色城市交通发展之路,构建绿色交通体系,必须需要全社会的参与和支持。2007年全国110个大中城市参与的"中国城市公共交通周及无车日"活动,使得"公交优先"和"绿色交通"理念初见成效,并促进了公共交通发展的步伐和财政扶持等城市公共交通政策的制定。

对于公众来说,绿色交通是与其生活质量和生活空间密切相关的,绿色交通的公众参与更加深刻、更加广泛,提高自己的素质、改变自己的思想、建立有节制的交通出行观念,进而选择符合绿色交通理念的方式去改变自己的出行方式。通过绿色交通的宣传和推广,使公众切实参与到绿色交通的实践中,公众绿色交通意识的加强,直接关系到城市交通系统绿色化的发展进程。

(2007年)


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