周永坤:中国宪法中“人民”概念的变迁与宪法实施

选择字号:   本文共阅读 1025 次 更新时间:2018-04-03 10:25:58

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周永坤 (进入专栏)  

  

   摘要:  "人民"在古汉语中是指普通百姓,是帝王的财产,蒙昧的一群。在中国的第一部宪法《中华民国临时约法》中"人民"首次入宪,这为后世所有中国宪法所仿效。民国宪法里的"人民"是个体性、主体性的存在,作为法律人格的"人民"普及于所有国民。1949年《共同纲领》承传苏联的"革命立宪"传统,宪法中的"人民"成为"革命人民"。改革开放以后的1982宪法迈上了告别"革命立宪"之途,从"革命人民"逐渐走向"全民人民","全民人民"的宪法概念在拓宽宪法的基础、克服宪法的内在矛盾、控制权力、保障权利等方面有利于宪法的实施。

   关键词:  人民; 国民; 公民; 全民; 革命; 宪法实施

  

   “人民”是一个宪法基本概念, 在传统宪法文本中, 人民历来指称政治共同体的全部个体, 共同体的所有成员在理论上都参与立宪、都是权利义务主体, 因而构成了立宪与护宪的基础。但是在中国立宪史上, 国民或公民却走过了一条“统—分—统”的曲线, “人民”一度成为与“敌人”相对立的概念。人民概念的“革命化”不仅固化了社会分层, 且将社会分层规范化, 这对宪法的实施构成了严重障碍。对这一曲折的“人民”概念史进行描述与分析, 并指出它的出路, 相信对中国宪法文本的完善与宪法实施具有重大意义。本文以宪法史描述为主线, 揭示“革命人民”概念与“全民人民”概念对宪法实施的不同意义。让我们从汉语中“人民”的语义说起。

  

   一、“人民”的语义及其首次入宪

   古汉语中同“人民”义近的词有“国民”“臣民”“公民”“民人”。“国民”一语在《左传》中已经出现, 它的基本含义为“一国之民”(1)。“臣民”一词出现在正史中始于《魏书》(2), “臣”的本意是奴隶, “臣民”是对王权统治下的人的统称。至于“公民”, 它相对的是“私民”(3), 不具有西方政治语汇中的“公民”含义, 只是在西方政治文化引进之后它才发生转意并异军突起, 成为重要的公法概念(4)。剩下的就是“民人”和“人民”了。

   “人”与“民”是两个常用汉字, 这两个字或单独成词, 或连字为“民人”或“人民”。战国之前习惯于单字成词, 《尚书》《仪礼》《周易》中“人”“民”为常用词, 但均无“民人”和“人民”。《左传》无“人民”但“民人”凡13见。《诗经》同样无“人民”, 但“民人”3见。《论语》中仍然无“人民”, “民人”1见。成书于战国时期的《周礼》“人民”11见, “民人”仅1见, 差不多与《周礼》同时期成书的《孟子》中“民人”、“人民”各1见, 可见“人民”的出现晚于“民人”, “人民”是“民人”的替代词。“民人”和“人民”的基本语义均出于“民”, 与“民”通用, 只是用语习惯或出于音韵上的考虑, 在“民”前或后加上“人”来修饰。

   古汉语中的“民”“民人”“人民”有三个基本义项:第一, 生物学意义, 泛指人类。例如, “牛马之牧不相及, 人民之俗不相知” (《管子·侈靡》) , “人民少而禽兽众” (《韩非子·五蠹》) 。第二, 政治意蕴, 指与治者相对的作为治理对象的人, 是帝王的财产。例如, “人有土田, 女反有之。人有民人, 女覆夺之” (《诗经·江汉》) , “掌建邦之土地之图, 与其人民之数” (《周礼·地官大司徒》) , “诸侯之宝三:土地、人民、政事” (《孟子·尽心》) 。第三, 道德含义, “民”指后知后觉的人, 依附他人的人, 这在古书中可以说俯拾皆是。《书·多士序·郑注》云, “民, 无知之称”;《吕刑注》及《诗·灵台序注》都称“民者冥也”;《说文解字》说, “民, 众萌也。萌, 草芽也”———民是一堆草芽儿。对这一点说得最透彻的大概要数汉代大儒董仲舒, 他说:“民者、瞑也”, “性而瞑之未觉, 天所为也;效天所为, 为之起号, 故谓之民。民之为言, 固犹瞑也” (《春秋繁露·深察名号》) 。那么什么是“瞑”呢?“瞑, 翕目也”, “翕目”者, 眼未开也。董子的意思很清楚:民是眼睛未开的蒙昧无知的人。

   1905年, 中国开始立宪。在中国第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》 (1908年) 中, 规定皇帝为权力主体, “国民”或“臣民”为权利义务主体(5)。不久革命军起, 清政府在即将垮台时公布《宪法重大信条十九条》 (1911年11月3日) , 以期消弭革命并解除外患。在该《信条》中, “臣民”一词消失, 保留“国民”一词, 这是一大进步, 但是“人民”还是没有入宪。究其故可能是革命党人率先举起了“人民”的大旗(6), 抑或《信条》的制定者认为“人民”与君主立宪的精神不符。中华民国成立以后, 1912年2月12日清王室公布《清帝逊位诏书》, 该《诏书》称“今全国人民心理, 多倾向共和……总期人民安堵, 海宇乂安。”这是“人民”第一次、也是最后一次出现在封建帝王的诏书中, 足见中国式帝制与宪法意义上的“人民”不相容。

   1912年1月1日, 孙中山在南京宣誓就任临时大总统, 宣告中华民国临时政府成立, 在《中华民国大总统孙文宣言书》中, “国民”与“人民”互用(7), 这是中国官方文献中第一次使用宪法意义的“人民”一语。在华夏文明的第一部宪法———《中华民国临时约法》 (1912年3月11日) 中, “人民”作为宪法概念正式登场。该《约法》同时使用“国民”和“人民”两个概念, 在陈述主权时用的是“国民”:“中华民国之主权, 属于国民全体。”在规范权利的时候, 用的是“人民”。该《约法》“人民”共出现21次, 除第一条规定“中华民国由中华人民组织之”以外, 其余各条俱与权利相关。第二章的标题为“人民”, 内容皆为人民权利的规定, 共计11条 (第5条—第15条) , 其中第15条规定限制人民权利的条件。

   1913年的《天坛宪法草案》权利宣言部分的第三章的题目换成“国民”, 规定权利时用的又是“人民”, 可见当时的立法者并未严格区分“人民”与“国民”两语。“民国”三年的《中华民国约法》沿用《中华民国临时约法》的做法。它的第一条讲国家组成分子的时候用的是人民:“中华民国, 由中华人民组织之。”第二条讲到主权时说:“中华民国之主权, 本于国民之全体。”在以后的几个民国宪法性文件中, 主权属于“国民”, 享有权利的主体称“人民”, 逐渐成为通例。《中华民国宪法》 (中华民国35年12月25日国民大会通过, 36年1月1日公布, 36年12月25日施行) 是一部比较成熟的宪法, 该宪法第二条 (主权在民) 宣称:“中华民国之主权, 属于国民全体。”值得注意的是, 该《宪法》以一章的篇幅规定“人民之权利义务”, 不但宣告了人民之权利义务, 更规定了权利之宪法保障制度, 其中规范人身自由权保障的第8条尤为严谨(8)。从上述表达方式可知, 在民国时期, 无论“国民”还是“人民”, 都是指个体的人。

   综上所述, 中国古代社会之“人民”是一般老百姓的统称, 外延并不明确, 他们历来是帝王的财产, 不具备法律人格。在权威著作里, 人民也不具备自主的道德人格, 他们离不开圣人的引导, 接受王者的管理, 人民并不神圣, 神圣的是王权, 是天子或皇帝。辛亥革命以后, “人民”入宪, 成为立法者和法律关系的主体, 人民的人格尊严成为国家的基础, 国家成为为人民服务的工具(9), 这在中华文明史上具有里程碑意义。《中华民国临时约法》开创的“人民”概念有三大特点。第一, 主体性。人民再也不是被统治的客体甚或财产, 人民取得了主体地位。人民是立宪的主体, 是组成国家的主体, 是控制国家权力的主体, 人民也是法律关系的主体, 法律是人民之间主体际关系的确认。这一点最明确体现在1947年施行的《中华民国宪法》中(10)。第二, 个体性, 即“人民”是个体的人民, 不存在具备整体人格的集合概念的“人民”。这从《中华民国临时约法》宣示国家组成和国家主权的条款中可以明确感受到(11)。第三, “全民性”或普及性。即“人民”是全体中国人普及的、统一的身份, 在国民中不存在“人民”与“非人民”的分类(12)。人民的这三个特点显示了“我们人民 (We the People) ”的特色, 与大陆法系强调“人民”整体人格的传统不同, 具有明显的美国宪法印记。

  

   二、“人民”的革命化与再次入宪

   历史翻开了新的一页。1949年2月, 《中共中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》发布, 包括宪法在内的所有民国法律均遭废止。1949年9月召开新的政治协商会议, 通过了具有临时宪法性质的《中华人民政治协商会议共同纲领》 (以下简称《共同纲领》) 。《共同纲领》是在没有民选的人民代表大会时产生的, 制定者是中国共产党及其邀请的民主人士与社会贤达, 具有“革命立宪”的实质。在权力与权利主体概念的使用上, 《纲领》使用了“人民”与“国民”这两个不同的概念。在短短六千余言中, “人民”一词出现183次, “国民”一词共出现3次, 3次中两处讲的是义务主体, 而第三处讲的是社会发展目标(13), 可见“人民”一词明显受立宪者偏爱。在表述国家性质的时候使用的是“人民” (第1条) , 权利主体使用的是“人民” (第4—6条) , 在申明权力归属的时候用的是“人民” (第12条) , 在规范经济制度、规范国有财产主体的时候使用的是“人民的公共财产” (第28条) , 在规定合作社经济的时候指它“为整个人民经济的一个重要组成部分” (第29条) 。特别值得一提的是, 它在所有的国家机构名称前均加“人民”一词修饰。那么, 国民与人民这两个概念的含义有什么区别呢?周恩来对此讲得很清楚。他在讨论《共同纲领》草案时说:“‘人民’与‘国民’是有分别的。‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级, 以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后, 消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动, 积极的是更多地要强迫他们劳动, 使他们改造成为新人。在改变以前, 他们不属人民范围, 但仍然是中国的一个国民, 暂时不给他们享受人民的权利, 却需要使他们遵守国民的义务。这就是人民民主专政。”[1]14可见此时的“人民”已经不是民国宪法中涵盖所有国民的“人民”, 人民是国民中的一部分, 它是权利主体, 不具备人民身份的那一部分国民是义务主体, 这一部分国民就是后来在运动中频繁出现的、与人民对立的概念:敌人, 这就是“革命人民”的概念。

   1954宪法是共产党领导下制定的第一部正式宪法, 其时《共同纲领》所宣称的革命任务已经完成, 它原本应当实现“由革命政治走向常态政治”的过渡, 在宪法概念使用上回归“全民人民”, 但是可惜的是, 它反而强化了“革命人民”概念。

与《共同纲领》不同, 1954宪法使用了“公民”替代“国民”一词。“公民”在1954宪法中共出现34次, 在提及权利义务及其保障的时候, 用的都是“公民”, 第三章的章名就叫“公民的基本权利和义务”。1954年宪法第85条同时规定:“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”“公民”这一概念是否及于所有具有中华人民共和国国籍的人?宪法没有明确规定, 但是从相关权利条款的规定上来看, 还是可以判断“公民”一词涵盖全体具有中国国籍的人(14), 其含义与《共同纲领》中的“国民”相同。这一点也可以从当年参与立宪的领导人的讲话中得到证实。1954年5月27日在宪法起草委员会第二次全体会议上讨论关于公民概念问题时,(点击此处阅读下一页)

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