周永坤:司法的地方化、行政化、规范化

——论司法改革的整体规范化理路
选择字号:   本文共阅读 1946 次 更新时间:2014-12-08 23:23:14

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周永坤 (进入专栏)  

   从1985年首次提出司法改革的口号至今,中国的司法改革已经走到了第三十个年头。与它的起点——“文革”中的无法无天——相比,无疑已经取得了长足进展,比如,体系完备的法院系统的建立,法官职业化的初步实现,政法经费保障体制的逐步改善,铁路公检法的裁撤,量刑规范化等等。但是,与应然的司法相比,它的不足也是显然的。这可以从三个简单的事实中得到证明:一是宪法与法律的权威没有确立起来;二是司法公正不尽如人意;三是公民信访不信法——司法的权威受到严重损害。

   十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对司法改革又有新的举措,最引人瞩目的部分是:“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”[1]

   就这一句而言,其目的显然是针对司法地方化沉疴,学界与实务界均对此寄予厚望。但是问题可能并不如想象的那样简单,制度是一个整体,部分的改变会产生复杂的效应,部分的成功改革有赖整体制度环境的完善。地方法院的人财物实行统一管理,固然有助于克服司法的地方化——有利于法院摆脱县、市地方党委和政府出于地方利益干预裁判,但同时又可能在一个侧面强化司法行政化——上下级法院关系的行政化及法官管理的行政化,甚至由此而危及二审终审制。选择正确的司法改革方向,对《决定》采取的司法改革的举措如何正确把握与贯彻,都需要对当下中国司法的“病症”作出正确的诊断。

  

   一、司法地方化及其危害

   司法地方化与司法地方保护主义是两个相近的概念,CSSCI来源刊上共搜索到7篇关于司法地方保护主义的文章,且总体上他引率不高。①至于司法地方化,CSSCI来源刊上竟然没有一篇研究论文,CSSCI以外的刊物上也只搜到12篇他引频次很低的文章。②其缘由大概是此问题太直白了,不具有学术价值。也正因为如此,司法地方化“积非成是”,逐渐被人们接受成为“当然”,或者似乎表明人们对改变它已经失去了信心。什么是司法地方化?在一般意义上,司法地方化是个中性词,因为地方司法本身应该具有地方特性,是一种“地方性事务”。但是,学者们所讨论的司法地方化是与地方保护主义相关联的司法地方化,它是一个贬义词。

   司法地方化是指司法权为地方所控,为地方利益所用的一种“脱法现象”。所谓司法地方化,主要表现在三个方面:一是在组织结构上,本来应当作为全国司法层级一部分、只是设在各地的法院,成为“地方衙门”,财政权和人事权受制于地方权力,各级法院要对同级人大及其常委会负责并报告工作,人大的合法干涉不在排除之列;二是在利益关联上,各地法院成为当地“利益共同体”的一员;三是在审判追求的目标上,以地方利益为重。

   司法地方化的一个典型表现是地方保护主义和行政诉讼的虚置。据报道,“外地人来到本地难诉讼”、“本地法院到外地难执行”成为通病,行政诉讼原告胜诉率寥寥,在许多地方不足1%,地方党政领导对司法个案的干预,以及要求司法机关为地方发展“保驾护航”的指令成为普遍现象。中部地区一基层法院负责人曾对《南风窗》记者说,一些民事、经济案件,从案件的受理、审理、裁决到最后的执行,双方当事人都会使出浑身解数,“搬出”方方面面的领导打电话、写条子、捎口信,“八仙过海、各显神通”,好像“打官司”就是在“比关系”,“一些刑事案件,也会遇到相关领导直接干预、过问和说情的情况”。[2]

   司法地方化的主要危害可以概括为:首先,妨碍法治统一与政令的统一贯彻。由于地方权力和地方利益的介入,作为统一政令基础的法律在裁判中的权威大大削弱,在“县官不如现管”的人治权力逻辑下,越是靠近法官的权力对法官的影响越大,其结果便导致所谓的“政令不出中南海”现象。其次,法律的权威受到影响。地方权力介入司法,本质上是权力与法律之间的博弈,它是以干涉司法独立的形式出现的,因此,凡是地方权力介入司法的地方,受到伤害的首先是法律的权威。再次,司法的功能遭到扭曲。司法的功能是追求司法公正,地方权力的介入必然使司法成为权力意志的工具,司法公正受到伤害。最后,加剧地方腐败。地方权力介入司法的结果不仅为地方官员的“司法寻租”提供了便利,同时,也使地方官员站到了法律之上,法律在一定程度上失去了对地方官员的规范意义,腐败必然加剧。

  

   二、司法行政化与地方化

   在21世纪初就有学者指出:“司法行政化,一直是我国现行司法体制的重症顽疾。”他从内部和外部两个方面讲述了行政化的表现:法院在外部即机构设置和人员构成上依附于行政机关,司法管辖区域与行政区划完全一致,法院的人、财、物供应也统统依赖于地方行政,在内部管理体制方面也仿照行政机关建立起一套上命下从的金字塔型权力架构。[3]浙江省人民检察院副检察长王祺国著文指出的司法行政化的主要表现相当中肯:办案活动存在大量的审批环节;过多过滥向上级请求报告,使二审终审在很多时候成虚设;审判委员会可以完全不顾前期已经形成的实体认定与程序适用,形成判者不审的审判职、责分离现象,动摇了审判组织的主体地位。[4]笔者认为,“内部、外部”行政化只是注重了从结构上分析行政化的表现,有失全面。而这位副检察长的眼光独特,他从审判行为的变态来观察行政化。如果将这两种眼光融合起来,相信对司法行政化的观察将会更全面。

   什么是司法行政化?简单地说,司法行政化就是司法违背了司法的属性,失去了司法的外观与内涵,司法蜕变为“行政”。司法行政化的主要表现可概括为:

   1.宏观权力结构中司法权的行政化

   这是指在总体国家机关结构的层面上,司法权依附于行政权,其结果是司法权不可避免地被行政权同化。这主要表现在权力的实际运作过程中,而不是在宪法层面上。在宪法层面上,我国的司法权是与立法、行政、检察、军事权并列的国家权力,但是宪法规定的权力结构没有得到很好的贯彻。在权力的实际运作层面上,由于行政权的强势,司法权客观上成了行政权的下属权力。我国现行的司法体制适用的是“条块结合,以块为主”的领导模式,也即地方司法机关接受同级党委和上级司法机关的双重领导。但当上级司法机关与地方党委的意见不一致时,地方司法机关通常是听命于当地党委,因为地方司法机关的人、财、物都是归地方“块块”主管。应当指出的是,由于政府领导在党委内的权力优势,这就事实上形成了“行政权”主导的体制。在政治生活中,“政府是法院的领导”已经是政府与法院的共识,也是社会常识。在法院的网站上,政府领导人到法院去被称为“领导视察”,法院主动“接受领导”,而政府也安之若素地“领导法院”。

   2.法院系统内上下级法院关系的行政化

   法院系统内部上下级法院之间的关系本该是各自独立的上下级审判机构之间的关系,他们之间只有“审级”的不同,并无上下级之别。但是在现行的体制下,上级法院俨然成了下级法院的“领导”。这主要通过两个途径:一是请示;二是考核。下级法院对上级法院的请示有悠久的历史,本世纪初,受到法学与实务界的普遍质疑③,最高人民法院有关部门也曾就有关“案件请示”问题进行过系列的调查和研究,试图在中国的法院中彻底取消这种有违法治基本理念的做法。[5]但是,最高人民法院关于印发《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》(2009年3月17日发布)却提出了“规范下级人民法院向上级人民法院请示报告制度”,使这一制度由“惯习”上升成为具有法律效力的规范。

   3.司法主体的行政化

   这可以从两个方面来观察:法院内部组织的科层化和法官的公务员化。

   近年来,法院内部组织的科层化日益严重。河南省高级法院院长助理王韶华博士曾撰文称,我国法院审判组织的正式和非正式层级加起来有8个之多:主审(办)法官、审判长、主管副庭长、庭长、审判长联席会议(或庭务会)、主管副院长、院长、审委会[6],与行政机构相比,科层化有过之而无不及。河南如此,相信其他法院也是大同小异。如此复杂的层级,在法院内部形成了严格的“下级服从上级”的行政化的科层结构。在这一科层制的组织结构中,形成了大批不办案的“名誉法官”,他们不办案,却“管着”办案的法官。④本来该独立办案的、“法律帝国的王侯”的法官,成为这个科层结构的最下层。

   法院作为司法权主体的行政化,自然而然产生法官管理的行政化,法官被作为“公务员”而不断被“型塑”。我国虽然早在1995年就通过了《法官法》,但是近年来法官的管理逐渐向公务员靠拢,法官像公务员一样分成复杂的等级,以“晋升”作为控制法官的重要手段,近年来更发展出一系列利益导向的考评、奖励制度,这些制度的核心是用利益诱导和

惩罚威胁促使法官形成行政官那样的“服从命令”的习惯,而不是法官所必备的独立人格。与此相应,法官的待遇也对应相关的行政级别,使得基层法官整天为“科级”、“副科级”而努力,而升级的结果是成为“名誉法官”——实质为法院内的行政官僚。一个以裁判为职能的机关,它的成员努力的目标是“摆脱裁判”,这不能不说是一个悲剧。更加严重的是,决定是否升迁的权力则掌握在“名誉法官”手中。法官管理中最为严重的问题是法官惩处制度没能从行政序列中单列出来,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:刘亮
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文章来源:《苏州大学学报·哲学社会科学版》

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