孟勤国:物权法开禁农村宅基地交易之辩

选择字号:   本文共阅读 88 次 更新时间:2018-03-28 15:30:22

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孟勤国 (进入专栏)  

  

   摘要:农村宅基地不得交易是农村宅基地分配制度的有机组成部分,农村宅基地分配制度是有效维系亿万农民基本生存权利的重要制度,物权法必须重申禁止农村宅基地交易的现行法律政策。开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求,不具有正当性和公平性,物权法应当在完善农村宅基地分配制度上作出应有的努力。

   关键词:农村   宅基地    物权法

  

   半个多世纪来,中国社会一直以分配的方式为农民提供宅基地,形成了从集体所有的土地中划出一小部分给农户无偿使用的共同生活习惯和宅基地使用权可继承但不得交易的土地法律政策。随着土地市场的兴起和土地使用权交易的财富效应,一些地方出现了买卖或变相买卖农村宅基地的现象,反映到物权立法中,有了旨在突破现行法律政策限制,允许农村宅基地交易或有条件交易的建议与理由。在市场化和深化改革的借口下,没有任何理论说明和调查数据,开禁农村宅基地交易被轻率地提上了立法研讨层面。重大的制度变革一定要事先充分评估利弊得失,因为一旦付诸实践,在一定时间内很难重新安排。在2004年8月4日至8月12日全国人大法工委的中国物权法草案修改研讨会上,我谈了我对开禁农村宅基地交易的担忧,在此作一具体的阐述。

   一、农村宅基地交易与农村宅基地分配制度互不相容

   开禁农村宅基地交易首先就涉及的一个根本问题:是否坚持现行的农村宅基地分配制度?从目前的情况看,不管是赞成还是反对农村宅基地交易,在维持农村宅基地分配制度上,尚无分歧,至少没有显性分歧。王稿[2]第303条规定城乡居民以户的形式申请宅基地且一户只能享有一处宅基地的使用权;梁稿[3]第204条规定农村宅基地使用权以分配方式设立并由特别法规定其设立条件、标准、程序等;孟稿[4]第168条规定农村宅基地使用权不得移转给集体经济组织以外的自然人或法人,前提不言自明。立法机关的物权法草稿中,每一农户只能分配一处农村宅基地。

   不同观点的学者以及立法机关能在这个问题上形成共识,是因为谁都明白中国无法放弃农村宅基地分配制度。农村宅基地分配不是一个简单的福利措施,而是国家土地政策的一个极其重要的部分。在中国四荒地不多而人口不断增长的条件下,农村宅基地多是从农用土地分割出来。而中国人多地少,有限的农用土地首先要用于解决十三亿人的吃饭问题[5]。因此,严格或尽可能控制农用土地向其他用地包括农村宅基地的转化成为国家的头等大事之一。土地虽然是农村集体经济组织所有,但事关整个民族的生存与发展,国家不能允许农村集体经济组织任意改变农用土地的用途[6]。这一既定的土地政策从源头上卡住了农村宅基地的流量,使农村宅基地成为稀缺的资源。与其他的稀缺资源有所不同,农村宅基地是农民的安身立命之地,不能采取谁出价高给谁的方法。不然,一部分农民将失去最低的生存保障。对于生存必需品,通常只有增加供应或定量分配两个办法。农村宅基地的供应在过去、现在和可预见的将来都跟不上需求的增长,定量分配是唯一的选择。生存问题属于人权范畴,人权高于财产权,现代社会不能允许一部分人用金钱剥夺另一部分人的生存权利。这就是农村宅基地再怎么值钱和有些人再怎么有钱也只能定量分配的理由。有些学者说农村宅基地分配制度是人民公社制度残迹[7],这种贬损完全脱离中国的历史与现实,是不严肃也是不公正的。

   农村宅基地分配制度有两个基本含义。一是农民有权基于生存的理由无偿取得定量的宅基地。每户只能分得一处宅基地以及每户用地标准,确保了每户农民都能得到一块栖身之地。无论贫富,结果均等,富者不能多占,穷者不会少得,体现了强烈的社会公平,实现了基本的社会保障。二是宅基地必须真正起到使农民安居乐业的作用。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行,确保了每户农民不因贫穷而流离失所。中国农民总体而言缺乏足够的抵御风险的经济能力,常常为筹措学费或医疗费而卖牛卖血,宅基地如能交易,卖地是自然而然的。这两个基本含义是不可分离的。按户分配一处宅基地决定了宅基地的不可交易性,宅基地的不可交易性决定了按户分配一处宅基地的有效性。如果农户可以多次或多处分得宅基地,就没有必要禁止宅基地交易,反正卖地不怎么影响农户的安居;如果宅基地可以交易,就很难坚持按户分配一处宅基地,因为卖了地后农户还得生活下去,总得有存身之处。中国社会没有条件为农民提供多处宅基地,甚至不能随意放宽农户建房的用地标准,每户多给几个平方累积起来就是一个上千万亩的数字。按户分配一处宅基地不仅是为了农民的生存,而且也是国家防止农用土地无节制地流向宅基地进而流向其他用地的重要手段。这是不能放弃的,否则,有条件的集体经济组织可能在一夜之间将农用土地作为宅基地,浙江义乌下骆宅村就填了百亩良田作宅基地[8]。然而,无论从社会主义共同富裕的价值取向还是从现代化建设对社会和谐稳定的实际需要,中国都容不得豪宅大院外到处是无家可归的流民。一户两户卖掉唯一的宅基地还可以投亲靠友、出外打工或在田间地头搭个窝棚,一个村有几十户、一个乡有几百户,就会形成庞大的具有社会破坏力的流民群体。对中国中西部农村有所了解的,应该不会认为这是危言耸听。真走到那一步,国家不可能不管,恐怕也只能再挤占农地重新安置。以不再分配宅基地制约农民转让宅基地是毫无意义的,农民卖地时通常已顾不上有没有地方住,没地方住了就得找集体经济组织和政府。学者也许没有想过开禁农村宅基地交易的后果,但客观上看,这是一个倒逼国家放弃按户分配一处宅基地土地政策的主张。

   自德国民法典建立起一套具有自身逻辑机理的民法体系以来,在先验的法律逻辑体系内自我证明命题的正当性和合理性成为一种习惯,而事实上,法律命题的正当性和合理性根源于社会的现实生活。农村宅基地该不该交易,在德国、日本、中国台湾地区物权法中永远找不到现成的答案,只能深入全面地观察和研究中国社会。开禁农村宅基地交易,或者使一大批农民沦为流民,或者瓦解农村宅基地分配制度,哪一种后果都非中国社会所能承受。因此,中国社会不仅要禁止农村宅基地交易,而且要防止变相交易农村宅基地的情形混入立法之中。例如,农村宅基地使用权随该地上的房屋所有权的抵押、转让而抵押、转让,就是变相开禁农村宅基地交易,因为在宅基地上搭上几块砖后抵押或转让所谓的房屋所有权以规避法律并不需要多少智商。又如,村民受让两处以上的宅基地或村民以外的人受让宅基地应交宅基地使用费,似乎是说金钱可以使本不合法的交易变得合法。至于由集体经济组织决定房屋及宅基地是否可抵押或转让,只要看看北京昌平白庙村4500多亩土地中用作房地产开发的居然有3500多亩的事实[9],就可知道在禁止农村宅基地交易上的任何松动将会带来什么样的后果。

   二、农村宅基地交易主要满足强势群体的利益诉求

   有学者认为:不能流通的财产不是真正意义上的财产,禁止农村宅基地交易实际上是不承认宅基地是农民的财产。更有人说:农民的财产本就不多,能值点

   钱的宅基地及房屋不能抵押或转让,是在逼农民卖血,卖地比卖血人道,应该让农民多一样可卖的财产。学者也许是诚恳的,但很不在理。

   首先,财产并不是因为流通而成为财产的。确实,以商品交换为目的的流通不仅显示了财产的固有价值,而且常常因供不应求而使财产升值,但无论如何也反推不出无流通即无财产。在经济领域,商品的价值和使用价值都不以流通为要素。价值形成于社会必要劳动时间,使用价值来源于商品的自然属性和功能。流通只是商品的价值转化或表现为交换价值的途径。不能流通,只使财产没有机会表现为交换价值,并不消灭财产固有的价值和使用价值。在法律领域,财产的归属和利用也不以流通为要件。财产所有权、占有权都是权利人对财产的直接支配,完全可以脱离流通过程,民法中本来就有不少禁止流通物、限制流通物。罗马法中,“能够买卖流通的是流通物,反之,不能买卖流通的则是非流通物。流通物固然都是财产物,但财产物不等于流通物,因为其中也有非流通物。有一些物法律允许个人拥有,但是禁止交换买卖。例如世袭住宅,系争物,优帝一世时嫁妆中的不动产等。” [10]禁止财产流通的原因在客体本身,与法律关系的主体和内容无涉。农村宅基地的所有权属于集体经济组织,使用权属于农户,说农村宅基地是农民的财产,是从使用权的意义上出发的。就农村宅基地使用权设立的宗旨和方式而言,本就是为了农民盖房,并非是让农民拿去卖,也就是说,农村宅基地使用权本无流通的含义,其性质犹如居住权。

   同时,以救济的心态看待这个问题是非理性的。农村宅基地能等同于民政局的救济钱物吗?中国农民的未来不在于多一样可卖的财产,而在于经济发展。不然,卖了可卖的财产后依然是贫困和绝望。社会稳定是经济发展的前提和基础,而农民的安居乐业是社会稳定的基本条件,对中国的历史与现实有所了解的不会怀疑这一点。定量分配宅基地给农民无偿使用,正是为农民的安居乐业提供最基本当然也是最低限度的物资保障。农村宅基地交易可解农民的燃眉之急,却带来农民无家可归的后果,这种救济的代价过于高昂。中国人有强烈的“根”意识,通常不会轻易卖掉老宅故居,许多人进城几十年仍然保留着农村的老屋。出卖农村宅基地多因贫困,而且往往已缺乏后续的生存手段,其直接结果是使卖地的农民变成生活无着的流民。中国历朝历代几乎都以高压手段抑制田地兼并,正是基于失去土地的农民一旦涌入流民群体常常掀起巨大的社会动乱的历史经验。读一读王中宇先生的《脆弱的繁华》,还可以知道:北宋“不抑兼并”,“富者有赁可以买田,贵者有力可以占田”,再加上腐败,是如何将一个GDP占全球50%的经济强国断送于一个小小的游牧民族之手的[11]。农民因贫困而卖血是中国社会的耻辱,农民因贫困而卖栖身之处更是中国社会的耻辱。社会和政府应千方百计地为农民排忧解难,而不是冷漠地看着农民卖得一无所有。

   开禁农村宅基地交易似乎是为农民着想,其实,农民并不能得到什么。在城市郊区或旅游景区,交易会带动农村宅基地价格的上升,使农民看起来有点富,但对于只有一处宅基地的农民而言,除了心理上的满足外,并没有多少实际的利益。当一项财产必须自用时,其值一百万还是值一百,几乎只是一个价值符号的区别。而且,作为短缺资源,农村宅基地的交易价格总体上不断走高,济一时之急而卖地的农民再想置地时就得付出更多。不仅如此,贫困使农民处于无可避免的弱势,在农民不得不卖地时,交易价格的话语权总是在买方手中。贫困是农民不顾今后生活而卖地的主要原因,廉价是买方冒着法律风险购买农村宅基地的根本动因[12]。禁止农村宅基地交易主要约束了买方,因为买方参与非法的土地交易有可能钱地两空。撤掉这一红灯,还有什么能阻止廉价兼并农村宅基地?完全可以预料,农村宅基地交易开禁之日,即中国社会最后一次大规模剥夺农民之潮兴起之时。

得益于农村宅基地交易开禁的是目前中国社会中属于强势群体的那些人:一是有本事分到多处或超标准宅基地的农民。有两处或标准以上的宅基地,才能在不影响自身生存的情况下变现宅基地交易带来的土地收益或者让自家住上豪宅大院。现行制度下,每户只能分到一处与他人同样标准的宅基地,但实际生活中,总有一些人能分到不止一处或超标准的宅基地。能冲破现行制度约束的当然不是一般的农民,必须是有权或有钱的或与有权有钱圈儿沾边的,如村官、乡官、包工头以及他们的亲朋好友,有权的可以给自己分配,有钱的可以让别人给自己分配。二是有能力在农村买地盖房的城里人。城里人安居城市,在农村买地建房或为投资或为度假,坐享农村宅基地交易的利益。交易越活跃,升值潜力就越大,变现也越容易。能在农村买地建房的自然也不是一般的城里人,不说下岗失业的,普通的工薪阶层也很少有这样的能力和心情,不信可以调查一下在北京郊区农村和庐山风景区盖房的城里人[13],(点击此处阅读下一页)

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