于凤瑞:论进城落户农民宅基地自愿有偿退出

选择字号:   本文共阅读 8224 次 更新时间:2023-05-17 21:16

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于凤瑞  

【内容提要】 进城落户农民宅基地自愿有偿退出是回应城乡社会结构变化,实现高质量城镇化的政策工具。现行宅基地制度对城镇化进程中宅基地属性分化趋势回应能力不足,各方主体欠缺盘活闲置宅基地的动力。宅基地退出是一个自然而言的过程,无需运用行政手段加速推动,唯需尊重农民意愿,保障其权利实现的可能性。“三权分置”借助宅基地上财产权与身份权的分离,破解了进城农民地权去留两难困境,实现地权退出与保留的多元组合。“三权分置”下宅基地自愿有偿退出的实现,需要注重产权结构变迁中的实践逻辑,推动村庄规划法治化、民主化以规范宅基地退出和利用模式,落实宅基地集体所有权以弥补市场与行政的局限,厘清宅基地资格权以明晰其与宅基地退出的关系,在退出补偿中彰显农民宅基地发展权。

【关键词】 城镇化,宅基地使用权,三权分置,乡村振兴

一、问题的提出

党的二十大报告指出,“深化农村土地制度改革,赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益,鼓励依法自愿有偿转让。”①《土地管理法》于2019年修订时赋予进城落户农民自愿有偿退出宅基地的权利。宅基地自愿有偿退出对于解决存量宅基地闲置浪费,实现集体成员户有所居,提高农村土地配置效率意义重大。2022年年末我国常住人口城镇化率超过65%,②农村仍将有大量人口融入城镇化进程,宅基地闲置问题愈发凸显。如何在依法保障进城落户农民宅基地权利的同时,健全宅基地退出机制,盘活利用闲置宅基地?在宅基地仍肩负社会保障功能的现实条件下,如何处理为农民进城保留退路与鼓励农民自愿有偿退出宅基地的关系?这是实现乡村振兴与高质量城镇化必须面对的时代命题。

学界从宅基地退出意愿及其影响因素③、退出模式④、退出补偿⑤等微观角度展开研究,以达到进城落户农民宅基地使用权有效实现与宅基地资源高效利用的效果。但由于宅基地自愿有偿退出涉及宅基地上所有权、使用权、成员权关系的重构,如果仅局限在“退出”这一环节,宅基地自愿有偿退出政策难以真正落实。学界围绕着宅基地产权改革方向,基于不同的价值取向,形成了限制流转以发挥宅基地社会保障功能⑥和还权赋能实现农民自主城镇化⑦两种截然不同的结论。宅基地之于农民的保障功能与资产功能并非非此即彼,而是可以通过制度创新实现有机统一。中国农村改革的重要经验是尊重农民意愿,破解进城落户农民宅基地去留两难困境,需要尊重农民“带地入城”的选择权。

“三权分置”确立了宅基地制度的基本方向,厘清宅基地自愿有偿退出中“三权”关系及其构造,是宅基地自愿有偿退出政策能否落到实处的制度条件。为此,如何将宅基地自愿有偿退出政策的内涵反映到宅基地产权结构中,将其转化为与经济结构变迁相适应的制度,值得深入思考。

二、宅基地自愿有偿退出的政策意蕴

政策先行、法律确认,是我国农村土地制度变迁的基本模式。宅基地使用权是国家治理农村政策的产物,具有鲜明的政策性与公共性。准确把握宅基地自愿有偿退出的政策意蕴,必须以考察改革动因为基础,回归中央关于宅基地自愿有偿退出的系列政策文件,确定其价值目标。

(一)改革动因

中国经济结构的变革同农民与土地、村庄关系的演化,⑧是宅基地制度改革的客观基础。随着我国城镇化进程的加快,大量农民进城务工或定居,宅基地面积的变化却与农村人口的变化相悖。改革开放四十多年来农村人口减少约2.39亿人,宅基地面积却累计增加超过3000万亩,⑨全国有6.95%的宅基地处于闲置状态。⑩与此同时,因婚嫁、生育等原因有实际需要的集体成员居住权益难以得到公平保障,不少地区面临无宅基地可分的僵局。这进一步导致村民违法占用耕地建房,村庄居住空间无序扩张。

与此同时,中国工业化、城镇化高速发展中空间资源紧约束问题突出,给产业可持续发展带来挑战,宅基地粗放利用成为优化城乡土地利用配置的主要障碍,客观上形成推进土地管理制度改革,提升土地节约集约利用水平的要求。为盘活存量建设用地,2000年原国土资源部批准安徽芜湖作为农村建设用地使用权流转试点,以土地置换推动宅基地有偿退出,退出的土地指标可用于建设小城镇;2004年原国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发〔2004〕234号)要求,“对‘一户多宅’和空置住宅,各地要制定激励措施,鼓励农民腾退多余宅基地”。为优化用地结构、节约集约用地,2008年原国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号),各地通过建新拆旧和土地整理复垦等措施进行宅基地退出置换,形成诸如天津“宅基地换房”、浙江嘉兴“两分两换”、江苏“万顷良田建设工程”、重庆及成都“地票交易”等退出模式,但“增减挂钩”制度更侧重于耕地数量的维护,对于宅基地制度改革的效果不明显。在行政主导的规模化退出实践中,出现了地方政府为追求增加城镇建设用地指标而强迫农民“上楼”等问题,农民与地方政府之间矛盾突出,引发诸多社会治理难题。虽然各地政策一再强调要充分尊重农民意愿,实际操作中农民的宅基地发展权却未得到尊重。11

(二)政策内涵

针对宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(国发〔2014〕71号)提出,探索宅基地自愿有偿退出机制。2015年2月27日,经第十二届全国人民代表大会常务委员会授权,正式启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度试点改革(以下简称“‘三块地’改革”)。然而截至2019年改革收官,宅基地试点改革取得的可复制、可推广的制度成果相对较少。2020年中央全面深化改革委员会通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》,开启新一轮宅基地制度改革试点工作,探索宅基地自愿有偿退出机制仍是其重要内容,重点是落实《土地管理法》关于允许进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的规定,探索退出宅基地的统筹利用。12宅基地自愿有偿退出改革政策的内涵包括三方面:

一是遵循自愿原则,进城落户农民地权与户籍脱钩。中国式现代化是人口规模巨大的现代化,宅基地涉及亿万农民的居住保障,与农民利益最密切,国家在进行宅基地制度改革方面也最为谨慎。无论怎么改革,都不能损害农民的合法权益,不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件,也不能因为农民进城落户而将宅基地收归集体或国家。2011年以来,《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(国办发〔2011〕9号)、《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)等文件将户籍与土地权益松绑,明确进城落户农民具有保留宅基地的选择权,指出农民工落户城镇,是否放弃宅基地,必须完全尊重农民本人的意愿,不得强制或变相强制收回。2015年、2016年、2019年中央一号文件均重申不得将进城落户与农民“三权”退出挂钩,支持引导自愿有偿退出。这是对农民财产权的保障,允许其“带地入城”,改变过去农民被动接受城镇化的状况。同时,城镇化是一个长期的过程,在国家无法全面承担市民化成本的前提下,仍需发挥宅基地对进城农民的保障功能。这也是在城市经济波动的情形下我国经济社会始终保持韧性的重要原因。2020年12月28日中央农村工作会议上,习近平结合新冠肺炎疫情的冲击和国际经济下行的影响强调,“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程,农民在城里没有彻底扎根之前,不要急着断了他们在农村的后路,让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色,也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势”。13

二是宅基地自愿有偿退出的方式。“三块地”改革文件将宅基地退出的对象限定为本集体经济组织以及本集体经济组织的内部成员,以防止城里人违法到农村买地建房而造成“逆城镇化”现象。14原国土资源部等五部门联合印发的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》(国土资发〔2016〕123号)亦指出,允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。这一改革导向强调宅基地享有的身份性,坚守宅基地居住保障功能。15推进宅基地自愿有偿退出,实现进城落户农民权益的保值增值,前提是健全退出宅基地价格评估和补偿机制,而这需要以市场机制为基础,如果能够通过放活宅基地使用权的方式实现有序流转,尊重其自主选择权,就有助于切实保障农民权益。2018年中央一号文件适时提出,“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”,16为适度放宽宅基地流转范围提供了政策出路。

三是退出后宅基地的统筹利用。原国土资源部2015年3月发布的《农村宅基地制度改革试点实施细则》规定,退出的宅基地可优先用于保障本集体内宅基地再分配,其余部分按照国土规划进行土地整治后,在县域范围内统筹利用。2017年中央一号文件要求,“允许地方多渠道筹集资金,按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿……允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展,严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所”。17乡村发展实践中往往面临乡村产业用地紧缺,农民自己的土地自己用不了的困局。盘活闲置宅基地既是农村人居环境整治、高标准农田整治、城中村改造等项目开展的条件,也是集体建设用地入市的基础。宅基地退出与退出后的盘活利用实际上是一体的,二者往往互为条件,必须始终以切实维护农民权益为出发点,实现取之于农、用之于农。在乡村欠缺产业基础与基础设施的情况下,借助增减挂钩政策增加城市建设用地指标而违背农民意愿进行的合村并居、赶农民“上楼”,或者为了鼓励农民进城购房实现城市房地产去库存而开展的宅基地退出,均偏离了宅基地自愿有偿退出政策的初衷。

(三)价值目标

宅基地自愿有偿退出政策是以尊重农民意愿为前提的,其本身并非目的,而是对城乡社会结构变化的适时回应。它旨在坚持宅基地保障功能的前提下,盘活利用闲置宅基地和闲置住宅,实现高质量城镇化。

首先,平衡宅基地保障与财产功能,促进共同富裕。宅基地退出“自愿有偿”,意味着农民可以根据意愿选择是否显化其财产价值,是对农户财产权益更充分的保障。“自愿有偿”重在保障农民利益不受损害,要求国家构建起与改革风险相匹配的多样化的宅基地退出价格评估和补偿机制,包括划定供农民集体参考的区片宅基地退出补偿价格,向集体经济组织提供资金补助,确保补偿资金来源具有可持续性,建立引导村民自愿退出的奖励扶持机制等,消除其退出宅基地的后顾之忧。宅基地自愿有偿退出的条件是退出者有其他居住条件并对接享有城镇社会保障,这要求国家提供城乡一致的教育、职业培训、医疗等公共服务,建立覆盖全体农民的医疗和养老保险制度,使得农民更有效地融入城镇化进程。

其次,坚持集体土地公有制,实现社会公平。农村土地的集体所有制是中国特色社会主义经济制度的一大重要基础,也是中国农村经济、社会制度的基本标志。18集体不仅仅是村民生产生活的区域,还是村民土地权利的界定和保护主体,是农民所需公共物品的提供者。这就决定了我国农村宅基地制度改革既有形式平等上的要求,也有实质平等上的要求。19宅基地自愿有偿退出,有助于化解当前进城落户农民住宅闲置而在地集体成员居住需求无法保障的困局,通过赋予农民退出的选择权,促进城乡土地权利平等。

最后,节约集约用地,推动高质量发展。宅基地制度的改革是系统性的,既要从保障农民户有所居的角度重视宅基地使用权的设立,也要从严格保护耕地、节约集约用地的角度重视宅基地使用权的终止。引导闲置宅基地自愿有偿退出,对于解决当前农村宅基地紧缺情形下占用耕地建房的问题,确保粮食种植的面积与产量,保障国家粮食安全意义重大;退出后的宅基地,可以根据本地经济、产业特色进行整治,在实现户有所居需求后,弥补存量集体建设用地不足,为乡村产业振兴提供用地保障。

三、宅基地自愿有偿退出的实践困境与理论思辨

从“三块地”改革到新一轮宅基地制度改革,试点地区探索制定了宅基地自愿有偿退出的规范性文件,明确了宅基地退出范围、退出程序、退出形式和补偿方式,尽管取得一些成效,但尚未形成可持续的长效机制。

(一)实践困境

根据主导主体的不同,试点退出模式主要包括四种:一是集体经济组织主导的宅基地退出。如河南长垣等地由集体返租引导退出,对于农民进城务工或进城落户后闲置的宅基地,不愿意退出的,由村集体统一租回,并出租给社会主体开发经营,或通过养老引导退出,允许农村老人自愿将宅基地退回集体,置换养老服务。二是地方政府主导的宅基地退出,主要是宅基地易地扶贫搬迁。例如宁夏平罗县、安徽金寨县推行宅基地改革、易地扶贫搬迁、水库移民解困、美丽乡村建设、农村危房改造等多项扶持政策协同,引导“贫困户”“移民户”和居住在“土坯房、砖瓦房、砖木房”的农户自愿搬迁。三是地方政府与村集体共同主导模式,通过发挥地方政府的权威性与村集体自治盘活闲置宅基地,如江西鹰潭的余江区在建立经济补偿和权利保留双重激励机制的同时,由村民事务理事会根据本村实际情况和村民意见决定退出范围、退出方式以及退出补偿。四是市场主导模式,如浙江义乌推进新社区集聚的“集地券”制度,四川泸县实行宅基地退出复垦、结余建设用地指标交易模式。

改革实践中,在“自愿有偿”这一正式制度规则下,宅基地退出的成效固然受农户乡土情结、农村文化习俗、价值观念等非正式制度影响,20但最大的瓶颈是退出资金筹集压力大,各方主体缺乏盘活闲置宅基地的经济动力。即便农民愿意退出闲置宅基地,但“村集体没有积累,你愿意卖,我买不起”。21如果补偿标准过高,集体经济组织无力承担;如果补偿标准低于农民预期,则无法调动其自愿退出意愿。特别是如果宅基地自愿退出补偿标准低于征收补偿标准,多数农民宁愿将土地闲置等待被征地也不愿退出宅基地。这反映了农民对未来预期不确定,即便在城镇已有稳定居所,也不能不留后路。改革试点中仍主要由地方政府主导,宅基地退出规模较大的多为地方财政较为充裕的发达地区,如浙江义乌、福建晋江,难以普遍适用于各地农村;其他地区通常是结合扶贫项目开展易地搬迁或者无实质性进展。即便在以城乡建设用地增减挂钩为依托进行宅基地退出补偿的四川泸县等地,尽管地方政府能够获得结余建设用地指标流转收益,但由于指标交易范围有限,宅基地使用权缺乏价格机制等原因,仍面临政府财政负担过重的问题。

(二)制度根源

退出补偿是困境的表象,其制度根源在于现有地权制度对城镇化进程中宅基地属性分化趋势回应能力的不足,宅基地保障性与资产性的内在张力凸显。以笔者在调研中了解到的情况为例,试点地区工作人员往往认为,宅基地退出复垦后,农民仍然对农地享有土地承包经营权,还可获得货币安置或房屋安置,农民并没有损失。那么,为何农民还不愿退出闲置宅基地呢?根本原因仍在于当前地权结构限制了农民对宅基地的发展权。农民一旦退出宅基地,即意味着财产的减少,即便将宅基地的使用权转换为土地承包经营权,表面上看仍保留了地权,却丧失了原作为建设用地的发展机会,而现有的退出补偿机制,往往欠缺对农民该项地权权能的照应。

现行法律中的宅基地使用权,杂糅了身份性与财产性,具有取得的无偿性、存续的无期限性、收益处分权能受限性等特征。在这种法权结构中,宅基地自愿有偿退出一般指的是宅基地使用权所涉全部权能重归所有权的单向流动,即宅基地使用权的消灭。22如此,农户面临着只能全有或全无地享有宅基地使用权的两难选择。存续的无期限性也使得集体土地所有权的管理权能虚化,村集体难有作为。在政府推动的模式下,宅基地只能“定向”退出,补偿价格不能充分显示宅基地的真正价值,也容易造成地方政府以土地整治之名行获得建设用地指标之实,23使得自愿退出原则无法得到保障。

(三)如何理解“农民退出宅基地是一个自然而然的过程”

面对上述宅基地退出困境,有学者据此认为宅基地自愿有偿退出瓦解了之前农户自发退出宅基地的秩序,不再主张农户无偿退出宅基地,从而走向集约节约利用土地的反面。24宅基地本就是农民的重要财产权益,无偿退出合法取得的宅基地既不具备法理基础,也不符合实践情形,现实中无偿退出宅基地的情形基本上是拆旧建新,用新的宅基地置换旧的宅基地,仍属于实物形式的有偿退出。而且,论者所举无偿退出的例证,为原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条中规定的“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回”。这种情形,本就属于权利人因违反土地用途而应承担的法律责任,根据《土地管理法》第六十六条,属于无偿收回情形。如上所述,进城落户农民不愿退出闲置宅基地,一个重要的原因在于退出虽然可以获得一次性补偿与安置,却无法充分享有宅基地蕴含的价值。目前各地实行的集中安置、增减挂钩转换、地票制度等,实际上是将农村当事人的宅基地权益退给政府,使地方政府在异地增加了国有建设用地,25而农民未能充分分享土地增值收益。

论者进而提出,宅基地退出应当是一个随着城镇化推进的自然而然的过程,应当允许宅基地作为一种冗余资源,用于确保农民在城乡之间进退有据。26这一观点是稳妥的,其实,探索宅基地自愿有偿退出与为农民保留退路并不矛盾。法律明确规定了进城落户农民可以自愿有偿退出宅基地,即赋予其退出权,他们有对抗违背其意愿强迫退出的权利,可以更有力地保护宅基地权益。实践证明,农民也不会轻易退出自己的宅基地。27在农民的理性原则中生存安全权重最高,而非绝对的经济理性。

宅基地之于不少进城落户的农民,既是财产的象征,也是乡愁的寄托,其不愿轻易退出宅基地,应当尊重其意愿,保持历史的耐心。但零增长的农业浪漫主义未必可取,28乡愁不应建立在衰败凋敝的基础上,留住乡愁的正确路径是统筹城乡发展,实现乡村“美富强”。即便农民留在农村发展,也不应仅仅是让其维持一种低水平的生存状态,而应是建设可以让他们拥有更多发展机会的现代乡村。随着乡村振兴战略的全面实施,对于具有相当产业基础的乡村地区,农业产业化已经从单一的农业产业向三产融合发展,农民生产、生活方式的变化,形成了以县域为单位优化区域布局的客观需求,农民生产、生活水平能够从中得到更高的保障。重构农村地域空间进而实现其综合价值是新时代乡村振兴的内在要求。29党的二十大报告提出,“坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动”。30宅基地作为重要的要素资源,在继续发挥保障功能的前提下,可通过适当的产权结构设计,在为本地产业发展提供条件的同时为乡村社会带来福利。

宅基地之所以对大多数农民而言发挥着重要的住房养老保障作用,直接原因还在于城乡公共服务未实现均等化。“公共产品供给不足背景下制度化的‘半工半耕’生产模式使得农民兼得务工务农的双重收入”31,成为往返于城乡之间的农民工。农民工无法在城市扎根,不得不通过保留宅基地为自己的未来留下退路。进城农民的社会保障尽管可通过保留宅基地得以低水平实现,实则需要坚持发展的思维,除了发挥宅基地要素价值,使其保障功能与财产功能得以一体实现,还应促进城乡公共服务均等化。相当多城乡“两栖”的农民家庭不仅承担着城镇购房贷款的压力,而且还面临着教育、医疗以及城镇生活等种种问题。32即便本地产业发展可以为农民就地城镇化提供条件,如果县域教育资源与附近的中心城市差距明显,农民向中心城市流动的趋势仍将持续,33进一步加剧人地分离产生的宅基地闲置问题。地权是农民的财产权利,享有公共服务则是其公民权利。无论是留村发展,还是选择县域范围内的就地城镇化,抑或是中心城市的城镇化,均需要以城乡均等的公共服务及社会保障体制为支撑,缓解宅基地保障性与资产性的张力,保障农民进城或留村自由,进而真正实现地权去留自由。

概言之,“自然而然”意味着是否退,以何种方式退,均基于农民自愿,这正是宅基地自愿有偿退出政策之核心要义。进城落户农民可根据自身实际选择继续保留宅基地、流转宅基地或者退回给集体经济组织。政府无须人为设定制度限制退出,也无须运用行政手段加速推动,34而是尊重农民意愿,保障其权利实现的可能性,对进城落户农民不愿退出的,为其提供盘活利用宅基地的多元方式,对有退出意愿的进城落户者,为其提供行为指引与保障机制,增加制度选择弹性,由农民根据实际情况适时选择。

四、“三权分置”对宅基地自愿有偿退出的影响

产权结构具有相对性,适应于生产力与生产关系之间的矛盾规律而不断发展变迁。“三权分置”改革缓解了宅基地保障功能与资产功能的内在张力,为进城落户农民宅基地权益的实现创造了制度条件。

(一)“三权分置”:坚持宅基地保障性前提下的“适度放活”

党的二十大报告指出,“保障进城落户农民合法土地权益,鼓励依法自愿有偿转让”。35实质上,自2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》开始,中央文件关于进城落户农民土地权益处分的表述,从使用“退出”开始调整为更多地使用“转让”。进城落户农民地权受法律保护,不得强迫退出,为避免地方执行过程中偏离政策初衷,强调尊重农民主观能动性,在充分尊重农民意愿的前提下,以转让、入股等多元方式实现宅基地退出。

“三权分置”改革为此提供了实现路径,通过对宅基地上的产权运作进行细化分工,实现了宅基地保障性与资产性的辩证统一,是“赋予农民更加充分的财产权益”的具体表现。其以落实宅基地集体所有权实现治理功能,保障集体成员居住公平;以保障宅基地资格权,实现户有所居,将宅基地取得的身份性要求与社会保障功能从宅基地使用权中剥离;以适度放活使用权,实现农户对宅基地的财产性权益。

对于宅基地“三权分置”,有学者敏锐地观察到,宅基地在维持社会稳定和降低社会风险上发挥巨大作用,改革不能总是想着让农民的土地变现;放活使用权,可能导致农户宅基地上的所谓“资格权”被掏空。36“三权分置”是系统性改革,强调所有权、资格权、使用权三者之间的均衡,其政策内涵是在坚持宅基地保障性前提下的“适度”放活。

首先,尽管在将“三权分置”政策话语转换为法律概念的过程中仍存在争议,但其改革目标是处理好“稳定”与“放活”的关系,建立既能保障本集体成员居住需求,又能节约集约用地的土地制度。关于宅基地资格权内涵的理解,学界有分配资格说37、成员权说38、“最先受让权及优先受让权”说39、“取得资格和宅基地使用权”说40、剩余权说41等观点,存在分歧的原因主要在于研究者对资格权涵盖权利链条长短的不同界定,对资格权在权利体系中定位的差异,以及改革试点实践不一情形下所选择观察对象的差别。深入分析,各种观点之间的共识大于分歧。当前的基本共识是,宅基地资格权包含了集体成员以户为单位向农民集体申请取得宅基地的内容。以此为基础,资格权的内容还包括:在农民住房保障从“一户一宅”向“户有所居”转变的背景下,未取得宅基地的资格权人可通过申请村居公寓、置换城镇国有住房等形式实现居住保障;在本村其他农户流转宅基地使用权时,享有优先受让权;在宅基地因自然灾害、征收等客观原因灭失时,有权重新要求集体分配宅基地。从根本而言,宅基地资格权是基于集体成员身份而享有的住房保障资格,唯集体经济组织成员资格权强调“人”的资格,宅基地资格权强调“户”的资格,以“户”为行使主体。资格权作为身份性权利,一户只能申请一宗面积法定的宅基地,故不得转让。各地对宅基地资格权登记发证的做法,意在保障农户住有所居,性质上同于房屋租赁登记备案,属于集体经济组织对宅基地的管理行为,而非物权公示。“三权分置”改革将宅基地资格权从集体成员权权利束中凸显出来,为享有资格权而未分配宅基地的农户建立制度保障。

其次,“适度放活使用权”表面上看是彰显农户宅基地的财产属性,但本质上仍然是实现集体所有权对集体成员的社会保障利益。农民集体所有权的社会保障功能与财产功能是一致的,并不存在弱化社保功能和强化财产功能的问题,只不过社保功能是通过财产功能实现的。42宅基地使用权取得的身份属性,决定了宅基地资格权与宅基地使用权之间的接续关系。宅基地“三权分置”改革的思路与承包地“三权分置”改革思路一以贯之,置于《民法典》权利体系下,其规范表达应为:宅基地集体所有权-集体成员专享的宅基地使用权-非本集体成员对宅基地的使用权。通过“三权分置”,破除了宅基地使用权的身份性束缚,农民住房财产权流转后,仍不丧失宅基地使用权,因此,基于为保障农民基本居住权而需要限制宅基地使用权流转,避免其流离失所的担忧,即可破除。在受让人是非集体成员时,其取得的是对宅基地有期限的使用权,期限届满,根据受让方式的不同,农民的宅基地使用权或集体所有权自动恢复圆满状态,因此,基于允许宅基地转让而导致改变集体所有性质,亦可不必。

(二)“三权分置”为进城落户农民宅基地去留两难提供出路

“三权分置”破解了“两权分离”法权结构下进城落户农民地权去留两难的困境,为宅基地自愿有偿退出提供了多元方式。进城落户农民除了可以从权利终止的意义上,将宅基地退还给集体经济组织之外,还可以选择继续保留宅基地使用权,享有宅基地发展权,通过有条件有期限地适度放活使用权盘活闲置宅基地,获得财产性收入。由于“三权分置”彰显了农民对宅基地的发展权,在前一退出情形中,宅基地退出补偿既应当包括宅基地使用权及其上房屋所有权的价值,还应包括宅基地的发展权价值。

“适度”为放活宅基地的市场化利用划定了底线,并非全面放开流转,而是立足我国区域发展不平衡、农民抗风险能力有别的现实,循序渐进,保障农民在城镇化过程中“进退有据”。县域是城乡融合发展的切入点,也是大量进城农民的落户点。将放活后的“使用权”流转范围限制在县域范围内具有宅基地申请资格的集体成员,既是我国以县城为重要载体推进城镇化建设的内涵,也是稳慎推进宅基地制度改革,恪守2018年中央一号文件“不得违规违法买卖宅基地”的客观要求。县域内非本集体成员的农民受让宅基地之使用权,仍应符合一定条件:一是遵循国土空间规划与土地用途管制,不得建设别墅大院和私人会馆;二是经宅基地所在村集体经济组织同意,交纳一定金额的所有权人收益金,以落实宅基地所有权;三是基于宅基地用于保障本集体成员居住目的的属性,本集体成员在同等条件下具有优先购买权。与此同时,受让人对宅基地享有的使用权为具有期限性的宅基地使用权,是对农户宅基地使用权的限制,期限届满后,农户宅基地使用权回归圆满状态。基于意思自治,原宅基地使用权人也可以选择完全退出宅基地法律关系,此时权利变动的机理是,原宅基地使用权因转让而消灭,受让人与集体所有权人之间成立有期限的宅基地使用权。关于上述具有期限性的宅基地使用权的法律属性,学界与试点探索中有不同理解,主要包括法定租赁权说43、次级用益物权说44、债权性权利说45。如果将其解释为债权性权利,那么现行法律即可解决,无须“三权分置”改革。法定租赁权和次级用益物权的观点属于纯粹民法学问题中的解释选择问题,它们之间的区别在于不同论点所观察描述角度的不同,不存在优劣之分;从制度上,二者均须对现行法律进行重构,修法成本相当。

赋予农民对宅基地充分的权能,使之享有宅基地发展权,是否就能实现流转,让农民获得财产性收入?据统计全国有9.73%的闲置宅基地实现了流转,有17.51%的闲置宅基地有流转意向但未实现流转,有72.76%的闲置宅基地既无流转意向,也没有实现流转。46这一现象有多重归因,如农民的乡土情结、习俗观念等非正式制度影响,农村“空心化”和老龄化欠缺市场需求等。但不容忽视的是,制度安排导致了特定行为模式的产生和重复存在,而制度逻辑的微观行为意义则体现在人们的日常行为活动中。47上述现象是既有产权制度下村民的理性选择,用管制政策下的结果否定赋权未必合理。假如赋权后农民仍不愿流转闲置宅基地,这是农民基于自身情况的理性决策,背后的直接原因是经济结构与社会保障体制中的问题,而非赋权所引致。不过,上述统计结果也提醒我们,在宅基地区位条件、禀赋条件存在差异的情况下,仅仅通过单个农户的市场行为难以盘活闲置宅基地资源,仍需系统发挥政府、市场、集体的协同作用,分类构建多元的退出方式,顺应各地乡村发展规律与农户异质性需求。

五、“三权分置”下宅基地自愿有偿退出的制度展开

在“三权分置”体系中,将宅基地自愿有偿退出政策转化为稳定可行的实现机制,必须注重产权结构变迁中的实践逻辑。

(一)推动村庄规划法治化、民主化以规范宅基地退出和利用模式

随着工业化、城镇化深入推进,农户兼业化、农民老龄化、村庄“空心化”现象将更加突出。48合理规划村庄布局就成为城乡协调发展和乡村协调发展的客观需要。《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》将村庄分为集聚提升类村庄、融入城镇类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄,以分类有序推进乡村发展。不同类型的村庄,通过土地综合整治实现宅基地退出的模式应因地施策。

村庄规划是乡村发展与建设的详细规划,是宅基地管理的法定依据,也是农民分享土地增值收益的依据。规划在本质上是调节土地利用利益冲突的一种工具,这就需要充分发挥规划过程的直接功能,确保利害攸关的各种利益都被充分考虑,最终实现公共利益。49村庄规划编制,首先应当遵守法律规定的土地用途管制,不得占用永久基本农田,不得占压生态保护红线,在评估土地综合整治后可增加土地资源的基础上,合理规划村庄布局,据此才能选择合适的宅基地退出和利用模式,实现土地集中连片。其次,健全规划编制阶段的公共参与机制,调动农民参与区域布局发展的积极性与主动性,通过确保农民参与机会与程序权利增强乡村规划的正当性与稳定性,达至合理分配国土空间资源的目标。最后,落实规划的法定性。盘活闲置宅基地并不意味着将违法违规形成的宅基地及房屋合法化,对于违规超标占用的宅基地应区分情形,按照法定程序收回或实行有偿使用。

值得注意的是,根据《土地管理法》规定的土地用途分类,宅基地与集体经营性建设用地均属于建设用地。《土地管理法》第二十三条规定“土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排”。“三块地”改革实践中,集体经营性建设用地入市相当一部分是通过村民集中居住,将退出后的宅基地调整为经营性建设用地的方式入市。在此过程中,地方政府、市场主体、村集体均具有积极性,尽管同属建设用地,建立宅基地制度的目的在于保障农民住有所居,建立集体经营性建设用地制度的目的则在于实现经济效益,二者规范目的的差异决定了应对此种单向转换保持警惕。在经济利益的驱动下,难免减弱地方政府保障农民住有所居的积极性,加剧新生农户居住保障难题。对此,在编制国土空间规划与土地利用年度计划时,应注重新增集体建设用地指标的落实,全面照应考量各项制度之间的功能差异,建立宅基地退出后再利用的监管机制。

(二)落实宅基地集体所有权以弥补市场与行政的局限

农户个体退出宅基地后,仍存在地块零碎分散,复垦成本高,难以形成规模效益等问题。即便宅基地已确权登记并可通过“三权分置”放活使用权,但进城落户农民与在村农民之间利益取向不同,可能因交易成本过高导致市场机制失灵,提高土地利用效率的目的无法实现。地方政府主导虽然能够借助行政力量推动土地整合,但可能因追求自身利益而违背农民意愿。土地细碎化治理是一个涉及产权界定、产权流转、产权整合等环节的系统工程,加之地权结构深深嵌入乡土社会,除了发挥市场机制与行政机制的作用,仍需要发挥集体所有权的整合作用。

集体是一种经济制度、社会组织与治理单元合一的总体性制度体系。50通过撬动村社理性,与村民缔结结构性合约,能够将土地资源中的养老福利、空间重构福利充分显现出来,从而对农户形成巨大吸引力,使土地得以顺利退出后实现集约利用。51受交易不确定性因素等影响,相较于个人流转宅基地,进城落户农民将宅基地交给集体统一盘活利用的意愿更高。52发挥集体所有权的整合作用,有助于降低“三权分置”过程中保障功能与资产功能相互剥离的成本。在“三权分置”产权结构下,根据权利变动方式,宅基地退出方式可分为三种:一是完全退出,即农民放弃其用益物权性质的宅基地使用权,永久退出宅基地法权关系,集体对宅基地所有权恢复圆满状态。二是转权退出,这可细分为三类:第一类是通过村庄土地整治“拆旧换新”,农民退出其原有宅基地,置换新的宅基地使用权;第二类是将宅基地退出复垦并继续耕种土地,将所形成的建设用地指标交集体经济组织收储,集体经济组织可以在符合规划与用途管制的前提下,申请将节约集约的宅基地转换为集体经营性建设用地,退出者从集体经济组织土地收益中获取分红;第三类是集体经济组织在符合规划与用途管制的前提下,申请将退出的宅基地转换为集体经营性建设用地,退出者从集体收益中获取分红。三是保权退出,进城农民将“三权分置”后一定期限的次级宅基地使用权以转让或入股的方式退回给集体,从而获取地租补偿,此时,进城农民仍保留身份性的宅基地使用权,从而实现城乡之间的进退有据,集体经济组织可将其受让的使用权流转给其他主体,盘活宅基地,本集体成员有优先受让权。

(三)厘清宅基地自愿有偿退出与宅基地资格权的关系

在“三权分置”产权体系下,宅基地自愿有偿退出包括两种产权的退出。一为享有宅基地资格权但尚未实际取得宅基地使用权的农户,退出其宅基地资格权。宅基地资格权主要承载着居住保障功能,在此情形下,退出宅基地资格权的补偿可以城镇公租房、共有产权住房等方式实现其住有所居。二为农户退出已经实际取得的宅基地使用权,在此情形下,根据退出宅基地的农户是否保有集体成员身份,可区分为身份性退出与非身份性退出。身份性退出,即依据本集体经济组织章程,户内成员全部失去本集体经济组织成员资格,退出宅基地后即无法再申请取得宅基地,若其继续保留宅基地,则需交纳宅基地有偿使用费。关于集体成员资格的丧失,应当通过集体经济组织决议认定。如果决议认定丧失集体成员资格者主张其合法权益受到侵害的,可以依据《民法典》第二百六十五条第二款提出决议撤销之诉。非身份性退出,即退出者仍具有集体经济组织成员资格,其退出宅基地之后,只是与集体经济组织之间的宅基地分配关系终止,但仍可基于集体成员身份对集体经济组织其他资产享有权益以及对集体事务享有参与权。例如,退出宅基地的村民对原自留地、土地承包经营权不变,并依据本集体经济组织章程的规定,享有集体经济组织成员所享有的除宅基地分配请求权之外的权利,并承担相应义务。集体所有权的本质是农民集体成员对本集体的财产不分份额地享有权利,从而保障集体成员基本的生存、生活。尽管在当今形势下,土地的社会保障功能随着我国城乡经济形势的加速变化而逐步弱化,但集体成员享有资源的平等性仍是支配性价值,仍应为集体成员返回农村保留制度空间。在这一情形下,可以允许再次提出居住保障的申请,但必须符合法定申请条件,并由集体经济组织依据法定程序作出决议同意。

(四)健全宅基地自愿退出补偿机制

在完全退出中,宅基地的财产性与保障性应分别体现在补偿项目中,保障农民宅基地发展权价值的实现。对财产权性质的宅基地使用权及房屋所有权的补偿采用市场化方式,就保障性部分的补偿,对接住房与社会保障制度,从而构建起能够让退出者分享土地增值收益的,与改革风险相匹配的宅基地退出补偿机制。按照“谁受益谁补偿”原则,成本由集体经济组织、地方政府、中央政府三方承担。根据农村所在区位、集体经济组织发展情况等,补偿的形式可为房屋置换、货币补偿、股权补偿等。在转权退出和保权退出模式中,“有偿”分别体现为原宅基地使用权转换为新的权利以及放活使用权获得的对价。须注意的是,在宅基地使用权复垦的转权退出中,退出者虽然仍保有地权,但其权利性质从建设用地转换为农地,意味着地块上未来发展机会受限,此时的对价应包括对该土地发展权益的补偿,可通过保障退出者与集体对新增建设用地指标的支配权予以实现。

六、结语

中国式现代化是人口规模巨大的现代化。宅基地自愿有偿退出政策的制度化实现,涉及中国的城镇化道路,必须经受农民大国这一基本国情的检验。宅基地“三权分置”改变了“两权分离”法权结构下农户只能全有或全无享有宅基地使用权的状况,兼顾了宅基地权利结构中的身份性权利与财产性权利,破解了进城落户农民地权去留两难的困境,使得农民可以流转、入股等方式实现宅基地地权退出与保留的组合,从而为实现高质量城镇化与要素市场化配置创造制度条件。“三权分置”中宅基地自愿有偿退出政策的实现,应重视产权构造的体系性及其实践逻辑,落实宅基地集体所有权,降低“三权分置”中宅基地保障功能从资产功能中剥离的成本;厘清宅基地使用权与集体成员权、宅基地资格权之关系,精准实现宅基地居住保障功能;适当放活宅基地使用权权能,建立市场化退出机制与多元补偿体系。宅基地自愿有偿退出制度的实施必须立足城乡融合发展主线,在重构宅基地上产权体系的同时,构建起与改革风险相匹配的社会保障体制,实现城乡居民公共服务均等化,使得农民无论是进城落户还是留乡发展,均能同等享有城乡融合发展的成果。

*本文系广东省教育科学规划课题“粤港澳大湾区城市更新土地法律制度研究”(课题批准号:2019GXJK071)的成果。

【注释】

①习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,中国政府网,http://www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5722378.htm

②国家统计局:《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》,国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919011.html

③杨照东、任义科、杜海峰:《确权、多种补偿与农民工退出农村意愿》,载《中国农村观察》2019年第2期;韩文龙、刘璐:《权属意识、资源禀赋与宅基地退出意愿》,载《农业经济问题》2020年第3期。

④魏后凯、刘同山:《农村宅基地退出的政策演变、模式比较及制度安排》,载《东岳论丛》2016年第9期;郑兴明、雷国铨:《农村宅基地退出改革的实践进展、成效审视与推进路径——基于三个典型试点地区的比较分析》,载《经济体制改革》2022年第4期。

⑤赵林玉、冯广京、谢莹:《农村宅基地价值构成及其退出补偿对价研究》,载《农业经济问题》2021年第8期;付文凤、郭杰、欧名豪、易家林:《基于机会成本的农村宅基地退出补偿标准研究》,载《中国人口·资源与环境》2018年第3期。

⑥贺雪峰:《地权的逻辑Ⅱ:地权变革的真相与谬误》,北京:东方出版社2013年版;华生:《新土改:土地制度改革焦点难点辨析》,北京:东方出版社2015年版;

⑦周其仁:《城乡中国》,北京:中信出版集团2017年版;蔡继明、王伟明:《市场在土地资源配置中同样要起决定性作用》,载《经济纵横》2014年第7期;赵树枫等(编著):《农村宅基地制度与城乡一体化》,北京:中国经济出版社2015年版。

⑧刘守英、熊雪锋:《经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究》,载《中国农村经济》2018年第6期。

⑨邹一南:《积极推进农村宅基地制度改革试点》,载《学习时报》2020年8月12日,A1版。

⑩魏后凯(主编):《中国乡村振兴综合调查研究报告2021》,北京:中国社会科学出版社2022年版,第55页。

11陶然、汪晖:《中国尚未完成之转型中的土地制度改革:挑战与出路》,载《国际经济评论》2010年第2期。

12《农业农村部办公厅关于印发〈农村宅基地制度改革试点工作指引〉的通知》(农办经〔2020〕8号)。

13习近平:《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 举全党全社会之力推动乡村振兴》,载《求是》2022年第7期。

14姜大明:《在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议上的讲话》(2015年3月24日)。这是笔者在调研中获得的资料。

15高圣平:《农村宅基地制度:从管制、赋权到盘活》,载《农业经济问题》2019年第1期。

16《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm

17《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm

18陈锡文(编著):《读懂中国农业农村农民》,北京:外文出版社2019年版,第74页。

19耿卓:《集体建设用地向宅基地的地性转换》,载《法学研究》2022年第1期。

20晋洪涛、郭秋实、史清华:《村庄里的“家”与“面子”:农户为何不愿退出宅基地——基于非正式制度嵌入性的一个解释》,载《中国农村观察》2022年第4期。

21《破题宅基地改革难题 牵住农村改革的牛鼻子》,湖北广播电视台网站,https://news.hbtv.com.cn/p/110863.html

22刘广明、尤晓娜:《“三权分置”视阈下宅基地使用权流转研究》,北京:法律出版社2021年版,第1页;董新辉:《乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革法律问题研究》,北京:法律出版社2021年版,第189页。

23桂华:《论央地关系的实践性平衡——结合两项土地制度的分析》,载《开放时代》2022年第5期。

24贺雪峰、桂华、夏柱智:《地权的逻辑III:为什么说中国土地制度是全世界最先进的》,北京:中国政法大学出版社2018年版,第325页。

25党国英:《论农村宅基地制度改革的正当性基础与深化策略》,载《新视野》2016年第5期。

26贺雪峰:《论农村宅基地中的资源冗余》,载《华中农业大学学报(社会科学版)》2018年第4期;桂华:《当前农村宅基地制度改革的思路探析》,载《人民论坛》2021年第16期。

27刘俊:《地票的制度基础与法律性质》,北京:法律出版社2012年版,第17页;孙建伟:《城乡统筹视野下的城乡建设用地置换法律问题研究:以我国宅基地置换中的新型权利为视角》,北京:法律出版社2017年版,第82页。

28党国英:《农业浪漫主义批判》,载《学术月刊》2016年第6期。

29王景新、支晓娟:《中国乡村振兴及其地域空间重构——特色小镇与美丽乡村同建振兴乡村的案例、经验及未来》,载《南京农业大学学报(社会科学版)》2018年第2期。

30同注①。

31黄宗智:《制度化了的“半工半耕”过密型农业(上)》,载《读书》2006年第2期。

32黄志辉:《从不在地主到不在农民:农民居住格局的转变与城乡互惠关系中的乡村振兴》,载《开放时代》2022年第3期。

33卢晖临、栗后发:《迈向扎根的城镇化——以浏阳为个案》,载《开放时代》2021年第4期。

34姚树荣、熊雪锋:《以宅基地有偿退出改革助推易地扶贫——四川省泸县“嘉明模式”分析》,载《农村经济》2017年第2期。

35同注①。

36贺雪峰:《农村宅基地“三权分置”改革能收获什么》,载《决策》2018年第7期。

37宋志红:《宅基地资格权:内涵、实践探索与制度构建》,载《法学评论》2021年第1期。

38陈小君:《宅基地使用权的制度困局与破解之维》,载《法学研究》2019年第3期。

39高海:《宅基地“三权分置”的法律表达——以〈德清办法〉为主要分析样本》,载《现代法学》2020年第3期。

40陈耀东:《宅基地“三权分置”的法理解析与立法回应》,载《广东社会科学》2019年第1期。

41刘国栋:《论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2019年第1期。

42韩松:《农民集体成员的集体资产股份权》,载《法学研究》2022年第3期。

43刘凯湘:《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》,载《法学论坛》2010年第1期。

44席志国:《论宅基地“三权”分置的法理基础及权利配置——以乡村矛盾预防与纠纷化解为视角》,载《行政管理改革》2022年第3期。

45管洪彦:《宅基地“三权分置”的权利结构与立法表达》,载《政法论丛》2021年第3期。

46魏后凯(主编):《中国乡村振兴综合调查研究报告2021》,第55页。

47周雪光、艾云:《多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架》,载《中国社会科学》2010年第4期。

48叶兴庆:《迈向2035年的中国乡村:愿景、挑战与策略》,载《管理世界》2022年第4期。

49[英]巴里·卡林沃思、文森特·纳丁:《英国城乡规划法》,陈闽齐等译,南京:东南大学出版社2011年版,第1—2页。

50陈靖:《解析集体:制度通道与治理实践》,载《南京农业大学学报(社会科学版)》2021年第3期。

51温铁军、崔芳邻、陈璐、董筱丹:《乡村振兴战略下空间重构的“原初交易成本”与村社理性——以湖北省马岭村为例》,载《学术研究》2020年第11期。

52王常伟、刘望、顾海英:《创新盘活城郊闲置宅基地:农民意愿与影响因素》,载《社会科学》2022年第7期。

【作者简介】 于凤瑞:广东外语外贸大学土地法制研究院(Yu Fengrui, Institute for Land Legal System Studies, Guangdong University of Foreign Studies)

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文章来源:本文转自《开放时代》2023年03期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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