陆平辉 赵舒捷:宅基地使用权抵押限制的审视与改进

选择字号:   本文共阅读 88 次 更新时间:2021-12-06 09:33:25

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陆平辉   赵舒捷  

  

   摘要:还权赋能、稳定放活的农村宅基地抵押贷款改革蕴含着积极的制度效益和经济助推功能,但也暗藏农民失地、抵押财产无法变现、耕地被侵占等风险,因此需要兼顾助推效益与风险防控。基于对农村产权抵押贷款风险点及其防控措施的认识,一些主管部门和试点地方对宅基地抵押贷款人的准入资格和抵押物的设置与流转作出了某些限制,这些限制适应了试点阶段推进“两权”抵押改革的需要,但与当前稳慎推进宅基地制度改革的政策导向不符,需要秉承稳慎探索的原则进行调整,并增设新的优化措施来加以完善,以实现宅基地使用权抵押效益的最大化。

  

   关键词:宅基地使用权;抵押限制;“两权”抵押;农村宅地基改革

  

   中图分类号:F321.1  文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2021)06-0063-09

  

   收稿日期:2021-02-20DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.06.08

  

   基金项目:中央民族大学院级科研创新团队计划项目(MDFXY201911)

  

   作者简介:陆平辉,男,中央民族大学法学院教授,博士,博士生导师,主要研究方向为宪法学、民族法学、政治学。

  

   自2018年中央一号文件首次提出适度放活宅基地和农民房屋使用权以来,国家不断改进农村宅基地制度。2019年中央一号文件提出拓展改革试点,丰富试点内容,完善制度设计,稳慎推进农村宅基地制度改革。2019年9月,银保监会和中国人民银行提出了“支持有条件的地区稳慎探索宅基地使用权抵押贷款业务”的意见,2020年中央一号文件中提出了深化宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革试点的意见。2020年7月中央深改委通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调要积极探索“三权分置”改革的具体路径和办法。2021年中共中央一号文件指出要探索宅基地所有权、经营权、资格权分置有效实现形式。从适度放活到稳慎推进,再从稳慎探索到积极探索,传递出农村宅基地制度改革和发展的三个关键性信息:一是要不断慎重地推进改革;二是要积极探索改革的新思路、新方法;三是要探索出能够有效实现改革的措施。

  

   从2010年中国人民银行、证监会和保监会首次提出“探索开展宅基地使用权抵押贷款业务”以来,部分地方推行的宅基地抵押贷款试点使农民融资获得了很大的便利,农村金融机构贷款业务也得以快速发展,试点地方的金融市场呈现出繁荣发展的景象。在改革试点6年后,2016年3月中国人民银行会同相关部门联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》(以下简称“两个办法”),这“两个办法”为依法稳妥规范推进农村“两权”抵押改革提供了直接依据。但值得注意的是,“两个办法”中包含了一些对农村宅基地抵押贷款的限制规定。与此同时,一些试点地方在实施这“两个办法”时还作出了一些延伸限制性规定。从近几年的实践来看,这些限制性规定有的已经制约了地方政府对宅基地抵押贷款改革的积极探索,也阻碍了银行宅基地抵押贷款业务的发展,与当前“稳慎推进”“稳慎探索”和“积极探索”的政策导向存在掣肘。因此,审视过去设置在“两权”抵押贷款上特别是宅基地使用权抵押贷款上的一些限制规定,进而针对一些不合理规定提出优化建议,对于推进当前的农村宅基地制度改革具有重要的现实意义。

  

   一、宅基地抵押贷款设定限制的背景:助推效益与防控风险兼顾

  

   评估宅基地抵押贷款的限制,先要回溯農村宅基地抵押贷款的发展由来,以便了解设定宅基地抵押贷款限制的背景。

  

   2010年之前,不管是农民享有使用权的宅基地,还是宅基地上的农房,依据《担保法》第37条的规定和《物权法》第182条房地一体原则的约束,都属于不可抵押担保的财产。 因为抵押房屋就意味着连带抵押宅基地使用权,后者虽然被界定为用益物权,但禁止向本集体经济组织以外的人流转,实际上缺失了用益物权收益的权能,成为了一项不完整的财产权。在农村经济普遍落后、农民主要依靠耕种获得收入的过去,宅基地使用权“收益”权能的缺失显得无伤大体,保障居住才是其最大的功能和价值。但随着农村经济的发展,对宅基地使用权收益权能的呼声日渐高涨。农村的金融基础比较薄弱,农民要扩大生产规模、发展特色种养业的资金单靠自然人之间的小规模拆借越来越难以满足,宅基地和农房自然成为向银行担保借贷的首选。2010年开始的宅基地抵押放活是对宅基地使用权还权赋能、补全其收益权能的一项重要探索。但囿于当时农村土地权属有效登记程度低等现实因素,宅基地抵押改革没有大范围进行。2015年农民住房财产权抵押试点全面铺开,并规定“以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押”。虽然没有明确提出实现宅基地使用权的收益权能回归,但其对宅基地可抵押性的认定带来的效果却是显著的:既解决了农房和宅基地抵押中出现的问题,也放大了宅基地的市场价值,还盘活了闲置土地资源。为了进一步挖掘农村宅基地蕴藏的金融潜力,在2018中央一号文件、2019中央一号文件之后,2019年央行和银保监会再次提出“支持有条件的地区稳慎探索宅基地使用权抵押业务[1]。”这一政策被视为对宅基地抵押试行成果的肯定,释放出即将扩大试点、推广经验的信号。同时,在2015年住房财产权抵押的基础上再次明确宅基地使用权抵押,可以理解为对宅基地使用权收益权能的明确,放活宅基地使用权抵押成为宅基地使用权“私权化”“市场化”的重要突破口,必然会对后续宅基地制度改革产生深远的影响[2]。

  

   相关调研表明,还权赋能、放活宅基地抵押带来的制度效益和经济助推效益已经显现。

  

   一是实现了农民住房财产权的市场化流转,盘活了长期“沉睡”的农村土地资源。如作为全国15个农村宅基地制度改革试点之一的福建省晋江市,注重“五个强化”,实现“五个转变”,有序、有效推进农村宅基地制度改革试点工作,形成有自身特色的“晋江模式”。截止到2017年7月底,共12家金融机构参与,办理宅基地和农房抵押2 501宗、金额达17.2亿元。在磁灶镇东山村,晋江农商银行对村民批量授信1亿元,开创全省先河[3]。

  

   二是促进了农村金融市场和相关产业的发展。如山东省肥城市2015年12月开始了全国农民住房财产权抵押贷款试点工作。该市依托宅基地使用权和林权等产权抵押放开,开展了金融支持新农村建设“项目化合作”。通过召开金融支农座谈会、信贷产品咨询会、银企合作洽谈会等形式,加强新型农业经营主体与金融机构的沟通联系,为各类主体和金融机构搭建合作平台。启动“项目化合作”以来,已召开金融支农会议30多次,对接项目242个,发放贷款7.5亿元[4]。国务院2018年的农村“两权”抵押贷款试点总结报告指出:截至2018年9月末,试点地区农地抵押和农房抵押贷款余额中用于农业和其他生产经营的分别占99%和78%。通过“两权”抵押贷款,新型农业经营主体融资可得性明显提升,对普通农户的带动作用持续增强[5]。可以预见的是,“两权”抵押贷款资金流向农村特色产业和现代化农业发展,将为振兴乡村、富裕农民提供巨大的助力,随着宅基地使用权抵押贷款的制度设计日趋成熟,借贷流通总量也将逐步增加,带来越来越大的效益。

  

   三是有效解决了农村宅基地分配不均的问题。如江西省鹰潭市余江区是江西省惟一一个推行农村宅基地制度改革的试点。为保证宅基地抵押的顺利进行,余江区首先重点推进了宅基地有序退出的工作,按照“一户一宅、面积法定”原则,由各村在法定范围内确定统一面积标准,坚决清退多占;对历史形成的超面积多占且确实无法退出的,一律由村集体按照有偿使用的原则自行收费调整;党员干部、村民理事会成员带头拆除超占面积,退出多余宅基地[6]。 截至2018年6月底,全区共退出宅基地32 491宗4 537亩(单指退出的房屋和附属设施占地面积),其中有偿退出7 670宗1 071亩,无偿退出24 821宗3 466亩,满足了未来15年左右农民建房用地需求,退出宅基地复垦991亩;村集体收取有偿使用费7 430户1 115万元;集体支付退出补助款1 974万元;312户农民退出宅基地或放弃建房申请进城购房落户;发放农民住房财产权抵押贷款1 500万元;已编制7个行政村土地利用规划,为实施乡村振兴战略打下了坚实的基础[7]。

  

   宅基地制度改革带来的制度效益和经济助推效益应该得到充分肯定,与此同时,对于宅基地使用权抵押放活存在的风险性也必须有清醒的认识,认识了这些风险性也就在一定程度上理解了对宅基地抵押施加限制的原因。

  

   (一)风险之一:农民的财产损失和生产生活条件失去保障

  

   农村农业生产存在投入周期长、抗风险性差的特点。以2018年寿光洪灾为例,寿光是全国最大的蔬菜生产中心、批发中心和集散交易中心,特色大棚反季节蔬菜种植已经发展得非常成熟,即便是这样,成熟的种植业在面临风险时仍然表现出较差的抵抗性,寿光及其所属的潍坊市农作物受灾面积19.76万公顷,全市14.7万个大棚受灾,比例超过2/3,农业损失近百亿元,倒塌房屋逾万间[8]。灾后个别地区甚至出现农民的农地和农房尽毁的情况,农民的财产和生产生活条件失去了保障,造成了严重的后果。宅基地使用权抵押在全国推行后,势必会面临两个较为严重的问题:一是农户将贷款资金投入农业生产中,在贷款期限内无法实现盈利甚至赔本,在抵押权人行使抵押权后农户将面临失地的风险,并且不能再向集体组织申请宅基地;二是在洪水等极端自然灾害下,抵押的农房毁损不仅给农户造成巨大的财产损失,还会导致宅基地使用权价值大打折扣,抵押权人将面临抵押权无法实现的风险。在新一轮宅基地确权颁证工作中严格推行了一户一宅的政策,对无法按时还款的农民来说,既没有多余的宅基地可供居住,也没有条件在城镇中购买商品房,失去抵押宅基地后的农民居住权无法保障,不僅会严重影响农业农村发展,也将带来一系列社会治安问题。另一方面,如果抵押财产因自然灾害损毁,在没有完善的保险措施的情况下,大面积的自然灾害将导致大范围的抵押权无法实现,作为抵押权人的银行等金融机构将面临金融秩序风险。

  

   (二)风险之二:抵押财产无法变现

  

权属明晰是实现宅基地使用权流转的前提。在“三权分置”的改革背景下,资格权和使用权的分离已经为宅基地使用权在本集体经济组织以外流转提供了法理支撑。实践中,许多地区正在积极探索鼓励农民将闲置宅基地或农房出租给个人或有资质的第三方发展农家乐、民宿、乡村旅游等产业,但目前主要的做法仅限于“出租”宅基地使用权,出租收益对于宅基地抵押权人行使抵押权基本没有参考价值,一旦抵押人不能按时偿还贷款需要转让宅基地使用权,抵押权人仍然面临宅基地和地上农房无法变现的风险。由于宅基地使用权仅限在集体内流转,抵押权人只能将使用权转让给集体经济组织内其他成员或者流转回村集体。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:西北农林科技大学学报(社会科学版) 2021年6期

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