燕继荣:社会变迁与社会治理

——社会治理的理论解释
选择字号:   本文共阅读 509 次 更新时间:2017-12-26 22:38:15

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燕继荣 (进入专栏)  

   社会治理是一个被中国化了的概念。在中国的政策和学术环境中,社会治理通常在以下语境中得到使用: ( 1) 相对于政府管理的社会治理; (2) 相对于国家治理的社会治理; ( 3) 相对于公司治理、市场治理、环境治理的社会治理。第一种强调治理主体的非政府属性( 社会自治) ; 第二种强调治理层级的“基层”属性( 社会层面) ; 第三种强调治理事务的社会属性( 社会生活和社会事务) 。一个完整的理解应该是,社会治理是一个综合性的系统,其完整的定义应该包括四个方面的内容: 为什么治理? 谁来治理? 治理什么? 如何治理? 其中,“为什么治理”主要回答治理的背景和针对性的问题; “谁来治理”主要回答治理主体的问题; “治理什么”主要讨论治理对象的问题; “如何治理”主要讨论治理主体凭借什么手段采用何种方式来治理的问题。

   尽管治理概念本身具有“问题导向”和“结果导向”的特点,但社会治理不应该只是解决社会麻烦、维持社会稳定的手段,它也应该是释放社会活力、促进公益发展的方式。本文将社会变迁与社会治理视为社会发展的“双向运动”,围绕当今时代社会治理的背景、任务和方式展开讨论,试图说明社会治理作为一个过程性概念的基本含义和主要原则。

  

一、社会转型的挑战

  

   简单地说,社会科学具有两大功能。第一是描述和说明社会的变化,第二是探求社会变化的应对方案。世界万物总是处于变化当中,这是社会科学的基本原理。社会转型、政治变迁、经济发展可以看作是这一普遍原理在不同学科领域的具体体现。社会科学研究认为,如果把社会看作是一个相对稳定的系统,那么,其中政治经济文化等要素的变化和社会的制度化就成为决定社会秩序的两种相互博弈的力量: 一方面,经济社会文化等要素的变化引发既有秩序的变动; 另一方面,社会制度化力量又会将这些变化“规制”在一个可接受、可容纳的范围和程序之中,从而保持社会变化的连续性和稳定性。

   社会发展可以用“双向运动”( double movement) 理论模型予以解释。“双向动”的概念来自于匈牙利经济学家卡尔·波兰尼( Karl Polanyi) 的表述。1944 年,波兰尼出版了著作《大转型: 我们时代的政治与经济起源》( The Great Transformation: The Political and Economic Origins ofOur Time) ,将现代社会的变化解释为自发调节的市场经济的扩张和寻求自我保护的社会相互作用的“双向运动”。实际上,社会变化都是主客体双向互动的运动,这种观念不仅被哲学家所坚守,也为制度主义学派以及博弈论者所信奉。政治学研究通常把现代化所带来的社会变迁 ( change ) 和社会所能提供的制度化(institutionalization) 过程看作是一种双向运动,把制度供给视为社会需求变化的解决方案。例如,在政治学家塞缪尔·P·亨廷顿( Huntington Samuel. P) 的分析中,作为一种社会动员力量,社会现代化所带来的一系列变化最终转化为一种新的社会需求,这些需求对既有秩序构成挑战,而应对的办法就是提高制度化的水平。亨廷顿的理论支持了通过积极的制度改革和制度创新来应对社会变化的主张,也支持了制度供给是社会秩序的决定性要素的观点。

   现代化作为社会变化的代名词,确实为政府管理改革( 制度变迁) 提供了一个解释的大背景。到目前为止,人们对社会形态作了不同的类型学解释。其中,前工业社会( 游牧社会/部落社会和农耕社会) —工业社会—后工业社会( 信息社会或网络社会) 是基本的分类。一般而言,现代化被认定为前工业社会( 自发型社会) 向工业社会( 生产型社会) 转变的过程,而后现代化被定义为从工业社会向后工业社会( 消费型社会) 的转变过程( 如表 1 所示) 。

   现代化给世界带来了什么社会变化? 现代化通常被认定为一种特殊的社会变革,这种变革与个性化、都市化、大众教育、代议制政府、增加国民生产总值、增加各阶层收入、向伤残贫困者提供福利相联系。回顾 17 世纪以来世界的新变化,可以把这些变化归纳如下:( 1) 世俗化和理性化( 与市场化相伴随的是契约精神、行为的世俗化和理性化) ; ( 2) 流动性( 资本、人口、物资、信息突破地域局限,在更大范围内流通,以至于全球化成为一种趋势) ; ( 3) 统一性( 随着流动性的发展,管理、标准、规则日趋统一和一致,要求各国的管理规则尽可能对接) ; ( 4) 均等化( 流动性带来了资源、服务分布的均等化,差异性在减少,与此相应,全球呈现拉平效应,以至有人说“世界是平的”) ; ( 5) 专业化( 社会分工越来越细,生产专业化程度普遍提高,管理精细化要求日益强烈) 。

   现代化的发展变化挑战了既有的以国家为单位的治理秩序,至少有三个方面的特性需要认真对待:第一,流动性挑战传统的属地化管理,需要建立跨地区、跨部门、全国统一的管理体系; 第二,复杂性挑战传统的科层制管理,需要构建扁平化的管理结构; 第三,民主化( 公民权利意识增强,不仅要做自己的主人,而且还要做国家的主人) 挑战传统的家长式统治型管理,需要打造开放的、协商的、包容的政治体系和社会治理体系。

   成功应对现代化的挑战并不意味着大功告成,问题和麻烦还在后面。一个基本的事实是,就在人们忙于应对现代化变革的时候,后现代化的进程却悄然而至。政府正在忙于“扶贫”,帮助人们从农村转移到城市,让农民住上高楼大厦的时候,城里的人们正在向往窝头咸菜式的乡野生活; 政府正在埋头于经济发展,“把 GDP 做大”,甚至不惜以降低环境和能源要求为代价的时候,越来越多的人对高大上的生活目标失去了兴趣而开始追求“小确幸”式的幸福感。

   上述事实暗示了两种生产方式和社会方式———工业化和后工业化的转换。工业化和后工业化社会是两种不同的组织形态,由于物质发达水平的不同,人们生活其间的想法和追求也有所不同,对于管理的要求也会大不相同。正如有学者指出,“工业化带来了一个重大的文化变迁过程,带来了官僚化、理性化、集权化和世俗化。后工业社会的兴起导致了第二个重大的文化变迁过程: 新潮流指向日益强调个人自主和自我表达的价值观。现代化的工业阶段带来了权威的世俗化,而后工业阶段造成了从权威中解放出来”; 与工业现代化相联系的是世俗—理性价值观的兴起,导致权威的合法性基础从传统宗教信仰转变为世俗—理性观念,而与后工业现代化相伴随的是自我表达价值观的兴起,导致个人自主感的增强和从权威中解放出来的愿望。

   现实变化已经显示,后现代化的发展变化至少为传统政府管理带来如下几方面的挑战: 首先,税务财政系统受到了挑战。税收财政是现代国家运行的基本保障,现代国家普遍采用主要是以企业为征税对象的管理体制,而后工业社会基于网络的私人定制化生产方式在很大程度上挑战了传统的以企业为生产单位的国家财政税收体系。典型的例子是,当政府税务官继续前往大商店、大卖场征集税款时,以往的大商场和大卖店却因为网店和网购的兴起而纷纷倒闭关门。其次,现代金融系统受到了挑战。银行业的发展与现代市场的兴起相伴随,成为政府管理的重要手段。然而,基于网络的支付宝一类的新型交易系统和交易方式直接挑战了传统的以银行为中介的货币和信用卡结算的金融系统,使政府的金融监管和政策杠杆面临难题。最后,日常的社会管理模式受到了挑战。由于信息不对称,供需双方难以直接交易,因而中介和代理成为必需,而政府管理部门也经常以不可缺少的中介和代理自居。后工业社会基于网络平台的供需双方直接交易,使政府或第三方中介机构变得多余,从而挑战了传统的以政府或委托代理机构为基础的社会管理模式。世界各大城市出租车管理遭遇各种网络约车模式的挑战就是典型例子。

   这确实是社会转型的一个大变革时代。现代性和后现代性带来稳定,现代化和后现代化导致变动和不稳定。对于当下的中国而言,现代化与后现代化两个目标和过程的“叠加”,更加增添了社会变化的复杂性,进而极大地提升了政府管理的难度,因而,如何在政府行政导向之外寻求有效应对社会转型而释放出来的需求,更具有现实的紧迫性。

  

二、社会治理的任务

  

   现代化和后现代化构成了社会变迁的力量,而社会治理构成了应对社会变迁的反向运动的力量。社会治理可以定义为社会各种机构、组织和个人等行为角色主体,共同参与解决社会共同体面临的麻烦和问题的过程。对于这一简单定义,可以从多维视角做出解释。

   社会治理的对象与社会事务尤其是社会难题有关。社会事务是人们组成社会而过集体生活时产生的各种事务。有研究指出,人的生活可以分为“物质生活”“社会生活”和“精神生活”三个维度( 如图1 - 1 所示) ,因此,社会事务也可以分为与物质生活、社会生活、精神生活相关的事务。

   社会事务固然种类繁多形式多样,但从其与社会成员的关系来分析,可以分为两大类型: 一类是人们都想要的( 所欲的) ,一类是人们都不想要的( 所不欲的) 。结合上述三个维度的分析,我们可以把社会事务分为两类六种( 如表 2 所示) 。

   人们总是希望在物质生活方面能够满足基本需求甚而达到富足,免于物质的匮乏,不受自然障碍的困扰; 人们也希望在社会生活方面具有集体归属感和社会安全感,能够充分享有社会参与的机会,免于社会孤独,避免社会动荡不安和恐惧,免受社会歧视、排斥和社会隔离; 人们还希望在精神生活领域能够保持独立自主、自由思考、自主判断并做出选择,享有应有的尊严,能够得到社会的认可和荣誉,免于精神无所寄托和精神控制。对于那些人们所想要的事务,如果治理无效,经常会出现丛林法则下的一哄而上或有组织的垄断独享; 对于那些人们所不想要的事务,如果治理无方,通常会面临无人承担、无人负责的局面。现实中各类哄抢事件以及经常提到的“九龙治水”“和尚吃水”等事例就是治理无效或治理无方的典型例子。

无论现代社会还是后现代社会,人性不会改变,社会生活的主题也不会改变。任何正常的社会,都在尽力促进社会福利的增长,避免、抑制和消除社会危害( 包括匮乏、疾病、孤立、污染、垃圾、不守规矩、犯罪行为等) 的形成。因此,我们也可以把社会事务分为公益性事务和公害性事务两大种类。这里所谓的“公益”或“公害”性事务,不仅包括与社会慈善事业和公共环境相关的事务,还包括公共资源、公共福利、公共设施、公共服务、公共秩序、公共规则、公共卫生、公共安全、社会救济、社会犯罪( 如吸毒、抢劫、盗窃) 等事务。社会治理的任务和目标无非两个: 一是促进“公益事业”的发展,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:政治学人

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