温学鹏:香港的“高度自治”与未来政制发展

选择字号:   本文共阅读 258 次 更新时间:2019-09-05 22:15:40

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温学鹏  

   内容提要:香港特别行政区依据基本法规定实行高度自治,是保障香港原有资本主义制度稳定发展的独特设计。面对香港当前政制改革裹足不前的局面,有必要对基本法规定的“高度自治”与其他国家的自治类型进行比较研究。相较于一般自治类型,“高度自治”模式下中央管治地方的范围狭小,中央管治地方的方式和途径也比较单一,进而导致香港的“高度自治”制度有被滥用的危险。为应对这些挑战,香港未来政制的发展应在坚持基本法的基础上,探索中央对行政长官参选人的声明制度,构建管治联盟等基本法实施的具体制度。

   关 键 词:一国两制  高度自治  地方自治  政改方案  One country  two systems  High Degree of Autonomy  Local Autonomy  Hong Kong's Future Political System

  

   2017年是香港回归20周年。回顾香港20年的发展历程,毋庸置疑,“一国两制”是一项伟大时代的非凡创造。在“一国两制”之下,香港保持了长期的繁荣稳定,本地生产总值由1997年的1.37万亿港元增长至2013年的2.12万亿港元,年均实质增长3.4%①,2016年,更是达到了2.48万亿港元。如果与同样是资本主义制度和社会主义制度的区域融合的两德统一相对比,“一国两制”的成就更加显得难能可贵。两德统一的最初几年,东德经济急剧下滑,1991年国内生产总值下跌35%,1992年失业率高达45%。②

   高度自治是“一国两制”的有效保障,香港利用中央授予的高度自治权,维护和促进原有资本主义制度的发展。换言之,高度自治保障了“一国两制”的有效实施,保障了香港的繁荣稳定。然而,在取得巨大成就的同时必须看到,近年来香港本地的政治环境不断遭到破坏——政治改革方案频频遭否,更出现占领中环、旺角骚乱等违法事件,甚至有极端激进人士喊出“港独”口号,高度自治愈来愈有被滥用的危险。面对困境,应进一步深入研究“一国两制”和高度自治,把握其精神实质,完善基本法的实施机制以应对风险和挑战。

   有鉴于此,本文将从比较法的视角来研究香港基本法之下的高度自治问题。具体来说,文章将首先从管治形式和管治内容两方面,厘清高度自治与一般自治类型的异同;其次,分析一般自治类型与高度自治差异其背后的制度逻辑;最后,笔者将提出香港政制发展和完善基本法实施的意见和建议。

   一般来说,自治的类型有两种:一种是地方自治权是中央授予的,即单一制国家之下的地方分权制;另一种是地方自治权是地方所固有的,即联邦制下联邦政府与州的关系。由于对自治权属性的理解不同,二者在制度上也有不少差异:地方分权是行政分权而联邦制是政治分权,即单一制地方自治团体仅享有一定范围的行政管理权,联邦制中的州同时享有行政、立法、司法和制宪的权力;地方自治的范围受一般法律的保障,而联邦制的州自治范围受宪法保障。③但这些区别随着社会发展而变得日渐模糊:地方自治团体也享有自治事务的立法权力,虽然这些事务被认为是广义上的行政事务;许多单一制国家也将自治的原则和规定纳入宪法中。鉴于地方分权与联邦制在效果上已经非常趋同,本文统称为一般自治类型。

   任何自治制度,都包含两方面内容——中央管治与地方自治,二者相互影响:中央管治弱、地方自治就强,中央管治的范围大、地方自主管辖的范围就小,执其一端就能探知全貌。因此,本文选取中央管治的视角进行高度自治的比较分析。就比较对象而言,本文选取美国、德国、法国、日本等法治发达国家作为主要对象,兼以澳大利亚、奥地利和意大利等国的相关法律作为参照。

  

   一、中央管治形式的比较

  

   通过对已有理论的分析④,本文将中央对地方的管治分为六种形式:直接管治、间接管治、税收管治、财政补贴管治、人事管治和司法保障。这种分类较能全面地反映自治的程度,亦能防止比较点的交叉和疏漏。所谓“直接管治”,是指中央政府以立法或者行政手段管治地方的居民,并要求地方居民执行的管制形式;“间接管治”则是指在宪法和法律规定的范围内,中央政府直接颁布法律或者发布行政命令要求地方政府执行中央某项指令的管治形式。与前者的区别在于,地方政府作为独立主体享有对地方居民执行的权力。相比直接管治,间接管治的程度稍弱一些,因为执行的过程需要主体转换,作为执行主体的地方政府也享有一定的执行裁量权。

   直接管治和间接管治都是以国家强制力为后盾。税收管治和财政补贴管治,则主要着重于物质利诱,通过对地方施予或者克扣利益来实现管治目标。人事管治是中央基于任命关系来使地方官员执行中央目标的一种方式。当今中央与地方关系一般都由法律明确规定,司法作为纠纷解决手段得以确保前述几种形式的有效实施,就具有了中央管治地方的意义。另外,从实证的角度来看,司法也在地方自治中发挥越来越重要的协调功能。⑤

   (一)一般自治类型的中央管治形式丰富多样

   美国作为世界上第一个联邦制国家,以联邦制的形式妥善处理了大国的幅员辽阔与民众自由之间的矛盾。根据美国的宪法和相关判例,联邦政府对各州存在:(1)直接管治形式,如美国宪法第1条第8款规定,国会应有下列权力:管理合众国与外国的、各州之间的贸易;制定全国统一的破产法;铸造货币等。(2)税收管治形式,宪法第1条第8款规定了国会可以“规定和征收直接税、间接税”等;(3)财政补贴管治形式,美国联邦政府相关的“物质刺激”财政补贴手段已经被联邦最高法院判决合宪。⑥(4)司法保障形式,虽然美国各州都有自己独立的司法系统,但美国宪法确立了联邦法律最高原则(宪法第6条第2款),联邦法院通过适用联邦法律实现中央的管治目标。(5)但联邦的法律和政策只能由联邦政府自己在各州设立的相关机构执行,不能通过法律和行政直接命令州政府完成某事。因此,联邦政府对州政府并没有间接的管治形式。(6)联邦政府也不存在对各州的人事管治形式。因为美国各州的州长是由本州岛居民选举产生的。如《加利福尼亚州宪法》第五章第2条规定“州长应每四年改选一次”,联邦政府不享有对州政府官员的任命权。

   德国与美国同属于联邦制国家,在具体设计上却存在重大差异。一般美国被称为二元联邦制,而德国被称为复合联邦制。⑦德国基本法详细规定了联邦与各州的立法范围⑧,主要分为三类:联邦专有、联邦和州共有以及各州专有。其中,在联邦专有立法的范围内,各州只有在联邦法律明确授予时,才有立法权;在共有领域,只有在联邦不行使立法权时,各州才有立法权,由此可见德国联邦政府对各州居民可以直接管治。与美国不同,德国基本法允许联邦制定法律要求各州执行,联邦政府对各州的执法状况,也可以进行广泛的监督。⑨因此,联邦政府也具有对州的间接管治形式。此外,根据基本法第104a条所规定的“财政均衡”政策及基本法第十章其他的财政规定,联邦政府亦有在地方直接征税的权力,并负有“保障财政强州与弱州之间的合理均衡”的义务。所以,德国联邦政府也具有税收管治和财政补贴管治的形式。与美国相同,德国的司法系统也是统一的,因而存在着司法保障。不过,德国联邦政府并不享有对各州的人事管治形式,因为基本法第28条规定,各邦、县市及乡镇人民应各有其经由普遍、直接、自由、平等及秘密选举而产生之代表机关。

   法国是欧洲大陆一向以中央集权着称的法治发达国家,从1982年以来也逐渐开始推进地方分权。2003年通过修宪,法国将自己界定为是一个分权型国家。⑩根据法国宪法的规定,议会有广泛的立法权来管治全国。例如宪法第34条规定,“(国会的)法律确定关于下列各项的规则:重罪与轻罪之确定及其所适用之刑罚,刑事诉讼程序,大赦,新的审判制度之创设及司法官之地位;各种性质之赋税的税种、税率及征收方式,货币发行制度。”由此可见,法国中央政府对地方有直接管治形式和税收管治形式。其次,法国中央政府亦可以对地方进行财政补贴。根据财政法案的规定,法国中央政府对地方的财政补贴分为公务运作总赠款(DGF)、装备总赠款(DGE)和地方分权总赠款(DGD)。(11)再次,根据宪法第72条,法国的地方自治确立了辅助原则和禁止监护原则(12),即禁止中央政府监护(命令)地方自治团体,地方政府有公共事务的优先处理权,只有存在更普遍的利益时,才由更高一级政府实施。所以,法国中央政府对地方的间接管治逐渐减弱。最后,作为单一制国家,法国有中央对地方的司法保障的管治形式,但法国各自治团体(市镇、省和大区)的议会以及议会决议的执行者——市镇长和议会议长都是由选举产生的(13),所以法国中央政府也不存在对地方的人事管治形式。

   日本20世纪90年代推进地方自治改革后,在中央与地方的事务划分上分为国家直接执行的事务、法定委托地方的事务和地方自治事务,废除了机关委任事务。(14)可见,日本中央政府对地方存在着直接管治形式。其次,地方自治改革后中央政府仅能基于法定情况将国家本来承担的事务交给地方自治团体,这表明日本中央政府仍享有对地方的间接管治形式,但范围缩小了。再次,日本出台《地方税法》和《地方交付税法》等多部法律规定了中央和地方的税种划分以及中央政府向地方交付的税收。此外,根据《地方财政法》,中央政府对地方的财政补贴可以分为三类:国库负担金、国库补助金和国库委托金。(15)可见,日本中央政府对地方自治团体存在着税收管治和财政补贴管治。但是,日本作为单一制国家,地方分权仅是行政分权,地方没有司法权,所以存在中央对地方司法保障的管治形式。日本宪法第93条明确规定,“地方公共团体的长官、议会议员以及法律规定的其他官吏,由该地方公共团体的居民直接选举之。”因此,日本中央政府也不存在对自治地方的人事控制权。

   澳大利亚宪法第51条规定了38项联邦议会的立法权力,其中就包括对州的直接管治形式和税收管治形式。(16)宪法96条规定,议会有权向各州提供财政援助,所以联邦政府也享有对州的财政补贴管治;宪法第71条规定了联邦最高法院对全国事务的最高管辖权,所以联邦政府也享有对州的司法保障管治形式。但澳大利亚的联邦制度,与美国比较接近,联邦并没有对州的间接管治权。澳大利亚各州的议会和州长都是选举产生的,所以联邦对州也没有人事管治权。(17)

   奥地利跟德国比较相像,根据奥地利宪法的规定,联邦政府享有对各州的直接管治(宪法第10条)、间接管治(宪法第11条)、税收管治(宪法第13条第1款)、财政补贴管治(宪法第13条第2款)和司法保障的形式(宪法第92条第1款最高法院的规定、第131条第1款行政法院的规定、第138A条宪法法院规定),但不享有人事管治形式(宪法第95条第1款和第101条第1款)。

意大利是欧盟中与法国比肩的法治发达的单一制国家。意大利宪法中也规定了详细的地方自治的条款。宪法第5条首先确认了地方自治的原则,后在第五章“区、省、市镇”中做了具体规定。其中,宪法第117条划分了国家立法权和地方立法权的范围,规定了货币、税收、民刑事法律、环境保护等专属国家立法权。可见,意大利中央政府也享有对地方的直接管治和税收管治形式。根据宪法第119条的平准基金的规定,中央政府也享有对地方的财政补贴形式;根据宪法第四章司法机关和第六章宪法法院的规定,意大利也存在着中央对地方的司法保障的管治形式。但宪法第118条如法国一样确立了辅助原则,所以意大利中央也不享有对地方的间接管治形式,其第122条则确立了各区议会和政府主席的选举原则,所以意大利中央政府也没有对地方的人事管治形式。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:苏州大学学报:法学版

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