刘松山:监察法(草案)究竟有没有违宪及若干相关重要问题

选择字号:   本文共阅读 4466 次 更新时间:2017-11-18 16:48:20

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   刘松山,华东政法大学法律学院教授

  

   对监察体制改革的立法问题,笔者已写过一篇文章,本无意再参与讨论。但这段时间,随着立法的推进,特别是监察法(草案)公开后,社会上产生强烈反应。法律草案中的一些重大问题在学术舆论中引起激烈争议,有的争议甚至掺进了激情化、政治化的因素。这一现象,是在党的十一届三中全会以来几十年的立法中,都极为罕见的。建议有关方面予以高度重视。监察体制改革的立法,的确是党和国家的一件大事,需要广泛了解和集中民意民智,积极稳妥,多谋善断,以保证重大决策的正确。针对当前讨论的焦点,本文想着重就监察法(草案)究竟有没有违宪以及立法中的若干相关重要问题谈些看法。其中一些看法与学术界的倾向性观点可能不一致甚至相反,也希望能得到包容和理性对待。

  

   一、监察法(草案)在宪法上总体是站得住的

  

   监察法(草案)是不是违宪了?从学界已有的观点来看,主要是质疑的,有的观点明确列举了草案存在的违宪情况,并要求对全国人大常委会的立法进行合宪性审查。笔者初看草案,也曾觉得其中一些内容有违宪之嫌,但再仔细研读宪法和相关法律的规定,觉得这个草案在宪法上总体是站得住的。关键要回答以下几个问题:

  

   1、监察法立法中是否必须写明“根据宪法”?

  

   有的观点认为,全国人大及其常委会制定的法律都必须有宪法依据,监察法中必须写明“根据宪法,制定本法”,否则就是违宪的。

  

   实际上,查阅全国人大及其常委会制定的法律即可发现,并不是所有的法律都开宗明义写了“根据宪法,制定本法”,不少法律没有写这一内容。为什么出现这一情况?因为宪法是国家的根本大法,它只规定那些带有根本性的事项,很多事项没有也不必写进去,或者是立宪时没有预见到事物的发展而没有写进去,而全国人大及其常委会是为国家和社会制定规则的最高机关,事物发展到哪里,它的立法可能就要跟进到哪里,但宪法修改所遵循的一条基本原则就是,不轻易修改,可改可不改的不改,所以,不能要求全国人大及其常委会没有宪法的明确依据就不制定法律。

  

   从另一方面看,是否在法律条文中写明根据宪法,与是否违宪并没有直接的因果关系,一部法律即使在第一条写上根据宪法制定本法,其他的法律条文也有违宪的可能;一部法律即使没有在条文中写根据宪法制定本法,但也完全可能是落实宪法的好法律。因此,不能认为监察法(草案)没有写“根据宪法”,就属于违宪。

  

   退一步说,如果认为监察法一定要写“根据宪法,制定本法”,在不修改宪法的情况下,也完全可以写上,因为宪法第62条规定,全国人大的职权之一就是“制定刑事的、民事的、国家机构的和其他的基本法律”。监察法不就是国家机构的基本法律吗?不修改宪法,制定监察法,不就是根据宪法,具体地说是根据宪法第62条的规定吗?

  

   2、宪法中没有规定监察委员会,全国人大能否制定监察法?

  

   有的观点提出,宪法中没有规定监察委员会这一国家机构,监察法(草案)在找不到宪法依据的情况下设立监察委员会,就是违宪的。

  

   笔者认为,应当从两方面看这个问题:一方面,宪法中如果规定了国家监察委员会这一国家机构,再制定监察法,当然更好。但另一方面,宪法没有规定监察委员会,全国人大在不修改宪法的情况下制定监察法,设立监察委员会,也不能认为就是违宪。因为:

  

   第一,宪法并没有禁止设立监察委员会或者类似监察委员会性质的机构。如果有类似禁止性的规定,在不修改宪法的情况下,全国人大立法设立监察委员会,就有违宪之嫌。

  

   第二,如前所述,宪法第62条规定,全国人大有权制定国家机构方面的基本法律,立法法第7条也重申了宪法这一规定。所以,在宪法没有规定监察委员会的情况下,全国人大制定一部监察法,规定监察委员会的组织和职权,在宪法上是没有问题的。

  

   第三,宪法第三章“国家机构”中虽然没有监察委员会这一国家机构,但上述宪法第62条的规定本身就在“国家机构”这一章中,所以,不能认为宪法没有规定某一国家机构,全国人大就不能立法规定它的组织和职权。

  

   第四,应当注意的是,宪法第62条有关全国人大可以制定国家机构方面基本法律的规定,并不意味着全国人大只有对宪法明确规定的国家机构才能立法;宪法没有明确规定一个国家机构,只要有利于宪法的实施,全国人大也有权立法设置,关键是要看全国人大设立这一国家机构的初衷是什么,以及对这一国家机构规定的职权是什么。

  

   3、监察法(草案)有没有违背宪法确立的人民代表大会制度?

  

   有的观点提出,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,监察法(草案)动了宪法规定的人民代表大会制度的根本,将原来的“一府两院”改变为“一府一委两院”,调整了人民代表大会制度中的国家机关权力关系,因此是违宪的。

  

   人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是彭真当年提出的,主要是一种政治上的说法,一直沿用至今,并不是宪法和法律的明确规定。宪法虽然没有对人民代表大会制度进行定性的规定,但还是明确规定了人民代表大会制度的基本内容。如何理解这个基本内容?恐怕主要应从以下三个层次进行:

  

   第一个层次是宪法第2条的规定,即国家的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是人民代表大会制度的根本所在、精神所在,如果监察法(草案)违反了这个精神,侵犯和损害了人民代表大会的权力(比如,规定监察委员会可以对人大及其常委会这个权力机关进行监察监督,或者行使人大及其常委会的职权),就肯定是违宪了。有的观点认为监察委员会可以对人大及其常委会组成人员进行监察,就损害了人民代表大会制度的权威,是不准确的。对人大及其常委会组成人员个人进行监察和对人大及其常委会这一权力机关进行监察是两码事。从现在的监察法(草案)看,其规定显然不存在这个情况,没有违宪。

  

   第二个层次是宪法第3条第一款的规定,即国家机构实行民主集中制的组织原则,也即人民代表大会通过民主集中制的组织原则来组织起国家机关的体系。这个组织原则的宗旨,也是保证国家权力掌握在人民和人民代表大会的手中,损害或者背离了这个组织原则,就是损害人民代表大会制度,就是违宪了。如果监察法(草案)对监察委员会组织与职权的规定,违背了民主集中制的组织原则(比如,规定监察委员会不由人民代表大会产生,不对它负责,不受它监督),就违宪了。从草案现在的规定看,尚不存在这个问题。

  

   第三个层次是宪法第3条第四款的规定,即中央和地方国家机构的关系,应当在遵循中央统一领导的前提下,充分发挥地方的主动性和积极性。这也是人民代表大会制度中民主集中制的一项组织原则。如果监察法(草案)对监察委员会的领导体制的设计,违背了这个规定,即属违宪。现在的草案显然没有这样的情况。

  

   从上述宪法第2条、第3条的规定可以清楚地看出,人民代表大会制度的根本精神是,国家的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为了贯彻这个精神,保证国家权力始终和牢牢地掌握在人民和人民代表大会的手中,人民代表大会就必须通过民主集中制的原则组织起国家机关的体系。

  

   现在的问题是,人民代表大会之下究竟要设哪些国家机构?设与不设、多设与少设,与人民代表大会制度是什么关系?是不是增加或者减少一个机构就动摇了人民代表大会制度的根本,就违宪了?不能这么说。设一个国家机构、不设一个国家机构,多设一个国家机构、少设一个国家机构,应当依据人民代表大会行使权力的需要而定,只要坚持民主集中制的组织原则,有利于人民代表大会行使权力,设与不设,多设与少设,都有灵活性。这样的灵活性没有也不会动摇人民代表大会制度的根本,如果要上升到宪法中的人民主权原则和人民代表大会制度的根本,这个灵活性体现的正是人民主权原则,是人民代表大会制度的根本。

  

   回顾历史也可以发现,我们对人民代表大会之下究竟要设哪些国家机构,在认识和实践中,有一个不断发展的过程。1940年,毛泽东在他著名的《新民民主主义论》一文中设想人民代表大会制度时,只是强调“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府”,“这种制度即是民主集中制”。到了1945年,毛泽东在他的《论联合政府》一文中设想的新民主主义的政权组织,仍然是“应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府”。从这里可以看出,毛泽东最初设想的人民代表大会制度,在国家机构的设置上,强调的是人民代表大会和在人民代表大会之下设立执行性质的政府,没有明确说人民代表大会之下还要设其他的国家机关。建国之后,人民代表大之下设立的国家政权机关也经过了一个不断变化发展的过程,只是到了1982年宪法才明确规定了人民代表大会之下设立“一府两院”以及中央一级的国家主席和中央军事委员会。这个历史脉络也说明,在人民代表大会之下究竟设立哪些国家机构,是在不断变化、也可以变化的,但没有变化、也不能变化的,是把权力从根本上掌握在人民代表大会的手中,是民主集中制。把这两条抓住了,才抓住了人民代表大会制度的根本,在人民代表大会之下多设少设几个国家机构,是翻不了人民代表大会这个天的,是跳不出人民代表大会这个“如来佛”的掌心的。

  

   现在的问题是,宪法有没有对人民代表大会之下的国家机构作出明确的排他性规定?显然没有。宪法第3条第三款的规定是,国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生,对人大负责,受人大监督。这个规定的立足点是对该条第一款民主集中制的内容进行具体化,旨在强调这三类国家机关必须遵循民主集中制的组织原则,而不是限定人民代表大会之下国家机关的范围,说只能设立这三个机关,不能设立其他机关。

  

   当然要承认,制定宪法时预想的就是上述三个机关,另外,在中央一级还包括国家主席和中央军事委员会(这两个国家机构的民主集中制原则有一定的特殊性,所以没有在第三条规定),没有想到设监察委员会。但可以肯定的是,从立宪原意看,宪法第三条包括由此展开的第三章“国家机构”中的内容,其初衷都不是要限定人大之下国家机关的范围,更没有明确排斥设立其他国家机关的规定。

  

而现在说监察法(草案)设立监察委员会违背宪法中人民代表大会制度结构的观点,(点击此处阅读下一页)

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