吴建雄:国家监察体制改革中的几个法理问题

选择字号:   本文共阅读 209 次 更新时间:2019-09-01 09:52:30

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吴建雄  

  

   内容提要:监察法是我国第一部反腐败国家立法,也是一部体现党和国家自我监督的基本法律;在我国宪法之下的法律体系中,监察法处于源头性、引领性的重要地位。腐败是公职人员在职务活动中滥用职权、以权谋私等违规违法和犯罪行为,对这种行为的惩治预防是反腐败的执法监督的政治权力。反腐败斗争的政治性,决定了监察机关作为“政治机关”的性质定位,这与“国家监察机关”的职能定位并不矛盾。人大是国家监察的权力来源,国家监察对人大负责并接受人大监督,国家监察对人大机关公职人员进行监察,维护人大机关权力依法规范运转。监察调查虽然与刑事侦查具有相似性,但监察调查权整体统一于监察职能,必须严格依照监察法开展监察调查,并实现监察程序与刑事诉讼程序的有机衔接。监察法没有规定留置阶段律师介入,体现的是公职人员权利克减理念,这也是监察程序区别于刑事程序的重要体现。

  

   党的十九大提出构建集中统一、权威高效的国家监察体系,把组建国家监察委员会列在深化党中央机构改革方案第一条。随着《中华人民共和国宪法》修正案和《中华人民共和国监察法》的颁布实施,国家监察体制改革取得重要阶段性成果。经过一段时间努力,新体制的治理效能得到充分发挥。但是,任何新体制的建构必然会对既有体制产生冲击,人们对国家监察创制过程中产生的种种困惑和质疑需要进一步澄清和解决。比如,监察法在法律体系中的地位问题,国家监察权的权力属性问题、国家监察与人大监督的关系问题、国家监察机关的性质问题、监察调查与刑事诉讼的衔接问题等等。有鉴于此,笔者试就这些问题略陈管见,以求教于同仁。

  

一、 监察法在法律体系中的地位问题


   监察法既是监察体制改革的重要成果,又是持续深化国家监察体制改革的基本遵循。习近平总书记在中央政治局第十三次集体学习时强调,在新的起点上深化监察体制改革,就要健全完善配套法规,制定同监察法配套的法律法规,形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。这就意味着, 在制定、修改和调整相关法律的实践中,应当强调相关法律与监察法相衔接、相补充。因此,正确认识监察法在我国法律体系中的重要地位, 是深化监察体制改革,推进反腐败工作法治化规范化不可回避的问题。

  

   监察法是我国第一部反腐败国家立法,也是一部体现党和国家自我监督的基本法律。在我国宪法之下的整个法律体系中,监察法处于源头性、引领性的重要地位。这一观点在受到广泛关注和的同时也受到不同观点的质疑。有学者以《监察法》与《刑事诉讼法》的关系为例,认为《监察法》和《刑事诉讼法》一样,皆属于国家基本法律,不存在谁具引领性问题。并给出了三条理由:第一,《监察法》和《刑事诉讼法》均是根据《宪法》由全国人民代表大会制定的基本法律,其法律效力仅次于宪法,两者处于同一位阶。第二,《监察法》的引领性、基础性应理解为反腐败领域的统领性、基础性。而《刑事诉讼法》在刑事程序法领域,同样具有统领性和基础性。因此,两者也不存在谁引领谁的问题。第三,只有充分发挥刑事程序法治对于监察机关的制约作用,才能确保将监察机关的调查行为最终纳入法治轨道。总体上看,上述认知凸显了刑事诉讼和刑事法治的学科思维, 言之成理,不乏参考价值。但由于其研究视角的局限,未能从治国理政的全局上厘清《监察法》在中国特色社会主义法治体系中的重要地位。其局限性主要表现在:

  

   首先,以法律位阶和法律效力相同,来说明基本法之间相互独立且无关联性,不符合政权结构和法律体系的内在逻辑。用系统论的视角看,在政权结构和法律体系中,所有的国家权力和法律规范,均有着自己不同的角色定位。比如,全国人大常委、国务院、国监委、最高人民法院、最高人民检察院等,都是由宪法规定,全国人民代表大会通选举产生,都具有最高法律效力,但能说他们之间没有关联是平分秋色的吗?显然不是。它们以各自不同的角色定位于政权结构之中。如全国人大及其常委会在政权结构中就处于最高地位,国务院、国监委、最高法、最高检都要对它负责,受它监督,发挥其行政和司法职能。法律体系的结构也是由不同功能的法律组成的。不同的法律以各自不同的功能定位于法律体系之中,为国家治理体系和治理能力现代化提供法律依据和法律保障。

  

   其二,将反腐败政治任务与刑事司法活动视为两个独立运行的领域,割裂了反腐败与刑事司法的关联性。任何事物都不可能孤立存在,监察法和刑诉法也在联系中存在和运转。笔者强调监察法的源头性、引领性,并不是要消解刑诉法等基本法在国家法律体系中的重要地位。恰恰相反,它有利于强化包括监察法、刑诉法在内的各项基本法的职责定位,更好地发挥其法律治理特别是法治反腐功能。比如,在宪法之下的基本法中,监察法的立法目的是“深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化”, 刑诉法的立法目的是“保证刑法的正确实施,惩罚犯罪,保护人民,保障国家安全和社会安全,维护社会主义社会秩序。”由此可以看出,前者是政治领域公权力运行的法律规范, 后者刑事诉讼领域司法权运行的法律规范,虽然都非常重要,但前者对后者源头性和引领性作用不言而喻。也就是说,监察法的规范运行,是刑诉法规范运行的重要前提;刑诉法规范运行,是对监察法实施的刑事回应。同理,监察法与行政诉讼法、民事诉讼法等关系一样,监察法的规范运行,也是行诉法、民诉法规范运行的重要前提,行诉法民诉法规范运行,是对监察法实施的行政和民事回应。这种“引领”和“回应”,从某种意义上说,是党和国家的自我监督,与确保各项国家权力规范运行关系的具体体现。

  

   其三,将监察程序与刑诉程序的衔接,理解为刑事程序对监察程序的制约,是对监察法和刑诉法关系的一种误读。众所周知,实现监察程序与刑事诉讼的流程贯通,是严密反腐败法网、把制度优势转化为法治反腐效能的必然选择。因此,在立法上强调的是刑诉法与监察法的规定保持一致、紧密衔接,而不是让刑诉法对监察程序形成“制约”。十三届全国人大常委会第六次会议通过了修改《刑事诉讼法》的决定,正是“保持一致、紧密衔接”的具体体现。此次对《刑事诉讼法》的修改涉及与监察法相衔接的条款有14处之多。比如,删去了检察院对贪污贿赂等案件行使侦查权的规定,实现了管辖职能上的衔接;又如,规定:“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。”确保了留置措施与刑事强制措施衔接更加稳妥、有序。再如,规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。”这既是对监察机关监察全覆盖职能的补充,又是对检察机关法律监督职能的强化。

  

   笔者认为,监察法规定的调查程序,是对刑事侦查程序的改革再造,其目的就是破解刑事侦查程序不适应反腐败斗争需要的困局,使查证职务违法和职务犯罪的调查活动符合反腐败的特点和规律。监察法配置了包括留置在内的十二项调查措施,有利于排除干扰,高效查处职务违法犯罪。同时从尊重和保障人权出发,用严格的程序对监察调查活动进行规范。比如调查立案的决定,从线索获取到决定立案总共要经历7次审批程序,体现了监察制度顶层设计者的审慎态度。又如调查全程录音录像制度,不仅适用于讯问,而且扩大适用于搜查、查封、扣押等重要取证工作,这比刑事诉讼规定的仅在无期徒刑、死刑案件的讯问中适用要求更高。再如在留置措施规定中,不仅明确了“保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务”,而且明确了“留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行”,采取留置措施后,除有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形外,“应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属”,“对发现采取留置措施不当的,应当及时解除”。在技术调查措施规定中,明确了案件范围为“涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪”并规定“对于不需要继续采取技术调查措施的,应当及时解除。”在查封、扣押、冻结、搜查等措施规定中,明确了查封、扣押、冻结的财产经查明与案件无关的,应当“在3日内解除”并予以退还等等。这些调查程序的规定,不仅是对刑事诉讼相关程序的吸收和转化,而且有些在具体程序设计上更加严格。这些规定与刑诉法的要求是一致的。严格依照监察法的规定开展调查,也是刑诉法尊重和保障人权的正当程序的体现。

  

   其四,坚持监察法在我国法律体系中的源头性、引领性地位, 是由依法治国的内在逻辑决定的。正如有学者言:“法治精神的要旨在于治官限权,即为官者不得违法,因此推行法治一定要先治官后治民。”习近平总书记强调:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”这就告诉我们,依法治国必须首先依法治权,依法治权必须依法治吏。这是因为,腐败行为是公共管理活动中的权力滥用,是国家治理中的一种病变,如果不能防止公共权力滥用,遏制国家治理中的病变,就谈不上国家治理体系和治理能力的现代化,全面依法治国的目标也不可能实现。监察法作为党和国家自我监督、自我革命的法律规范,承载着维护公共权力廉洁高效运转、维护人民当家做主、实现“三清”建设廉洁政治的重要使命。它的规制对象是所有行使公共权力的公职人员。它的规制范围涉及到党和国家机关、国有企事业单位、农村乡村,包含了政治、经济、社会的各个领域、各个方面。可谓“党政军民学,东西南北中”哪里有公共权力,哪里就在监察法的规制之列。监察法与党内法规相辅相成,共同发力,巩固党的执政地位,厚植党的执政基础;监察法与人大、司法、审计等方面的法规相衔接,保证国家机器依法履职、秉公用权;监察法与民主监督、社会监督方面的法规相衔接,保证权力来自人民、服务人民,确保人民赋予的权力为人民谋利益。

  

二、国家监察权的权力属性问题


监察权作为国家监察机关依法享有和运行的权力,究竟具有什么样的权力属性,是深入推进国家监察体制改革面临的重要理论问题。目前,不少学者对此表示了高度关注,并发表了许多有价值的见解。这些见解大致上可以分为两类:一类认为监察权是一项独立的政治性权力,另一类认为监察权不是一项独立的政治权力,而是与检察监督权性质相同的专门性权力。持监察权系政治性权力的观点的理由是,国家监察权之核心在于“反腐防腐惩治权”和“法律监督权”,当然还包括其他政治权力形式。“国家监察权是一种复合性的政治权力而非集司法、侦查、检察之综合性权力。”“从其机构设置及其所拥有的监督、调查、处置三项权能来看,应当将其界定为独立的一种权力,更加符合我国现阶段政治制度创设运行的逻辑。”持监察权不是一项独立的政治权力,而是与检察监督权性质专门性权力的观点的理由是,“国家监察权和检察监督权一样,都是人大宪法监督权之下的专门监督权,国家监察权和检察监督权都要服从和服务于人大宪法监督权”,“只不过国家监察权是对公职人员即‘人’的监督,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《新疆师范大学学报》(哲学社科版)2019年第5期

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