王秀梅 黄玲林:监察法与刑事诉讼法衔接若干问题研究

选择字号:   本文共阅读 456 次 更新时间:2019-05-09 00:43:20

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王秀梅   黄玲林  

   【摘要】 深化国家监察体制改革是强化党和国家自我监督的重大决策部署,其实质内容之一是将检察机关的职务犯罪侦查职能转隶至监察委员会,这种转隶是一种完全的体制创新,不仅是主体的新设,更是程序的新设,监察法将监察委的犯罪调查程序设置为一种特殊程序,采取的是与刑事诉讼法并立的制度机制,必然导致监察机关与司法机关的衔接问题,核心是监察法与刑事诉讼法的“两法”衔接问题,突出表现在案件管辖、立案程序、调查措施、强制措施、证据适用等方面,无论是监察法还是刑事诉讼法的修改细化,都应合理回答这一系列问题。

   【中文关键词】 监察法;刑事诉讼法;法律衔接;监察全覆盖

  

   国家监察体制改革的目标是,整合反腐败资源力量,加强党对反腐败工作的集中统一领导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。[1]国家监察体制改革是重大政治体制改革,其核心内容之一是将检察机关的职务犯罪侦查职能转隶至监察委员会,这种转隶并不是简单的转机构、转职能、转人员,而是一种完全的体制创新,体现为主体和程序的双重新设。一方面,监察委员会是全新设立的国家机构,与政府、法院、检察院共同形成了“一府一委两院”的国家权力新格局,并兼有党纪、政纪、职务犯罪调查三种功能,实现监察全覆盖。在这种情况下,如何实现监察委与检察院、法院的衔接,实现监察职能与法律监督职能、审判职能的衔接配合,将成为一个新的课题。另一方面,监察委的设立并不仅仅是主体的新设,更是程序的新设,监察法将监察委的犯罪调查程序设置为一种特殊程序,采用与刑事诉讼法并立的制度机制,即职务犯罪调查程序适用监察法,不再适用刑事诉讼法的规定,职务犯罪调查遵循监察程序,而不遵循刑事诉讼程序。这一点与过去将海关、监狱、军队保卫部门、国家安全机关增设为犯罪侦查主体不同,后者仅仅是主体增设,仍然适用刑事诉讼法的规定,而监察体制改革不仅新设了主体,而且新设了一套全新的调查程序,不适用刑事诉讼法,这就存在与刑事司法机关衔接的新问题。同时,这一点也不同于新加坡和我国香港的反腐败程序,新加坡和我国香港的廉政机构与其他司法机关一样,仍遵循刑事诉讼程序规定。主体和程序的双重新设,也意味着刑事诉讼法原来设定的侦查机关与检察审判机关的衔接机制不再适用于监察委,需要重新研究设置新的衔接机制。

   监察委与司法机关衔接的核心问题是监察法与刑事诉讼法的衔接,作为两个基本法律,监察法调整的是监察机关及监察法律关系,刑事诉讼法调整的是刑事司法机关及刑事诉讼法律关系,监察委与司法机关的衔接体现在制度层面就是监察法与刑事诉讼法之间的衔接关系,包括案件管辖、立案程序、调查措施、强制措施、证据适用等诸多方面的衔接。这些问题涉及职务犯罪从调查、起诉、到审判的各个环节,涉及监察委与检察机关、审判机关的衔接配合。无论是监察法还是刑事诉讼法的修改细化,都应合理回答监察委与司法机关衔接的一系列问题。

  

   一、监察管辖与刑事案件管辖的衔接

  

   管辖是职务犯罪案件办理的基础,监察委办案,必须首先明确案件管辖。案件管辖的内容包括不同机关、地域、层级办案的权限和分工,对应职能管辖、地域管辖、级别管辖,另外还有互涉案件的关联案件管辖、指定管辖等。刑事案件管辖在刑事诉讼法及有关司法解释中有较为明确的规定,监察法制定后,职务犯罪由监察委调查办理,适用监察法的规定,这就涉及管辖的确定及监察法与刑事诉讼法的衔接问题。《监察法》第11条对监察委的职责权限进行了规定,第三章规定了“监察范围和管辖”,第15-17条分别对监察范围、对象、指定管辖作了原则性规定,与刑事诉讼法相比,存在较大差异,需要在以下三个方面进行衔接。

   (一)职能管辖的衔接

   《监察法》第11条规定,监察委“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。这一职责规定,对监察机关与公安机关及其他犯罪侦查机关的案件管辖进行的分工,实际上是对职务犯罪案件职能管辖的规定。这一规定体现了纪法合一的特点,即将违反政纪和违反刑法的问题进行了统一规定,没有进行区分。该条规定既规定了“贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守”等职务犯罪的管辖,也规定了“权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财”等职务违法的管辖,但是这一规定存在逻辑上的混乱,因为贪污贿赂必然涉及权力寻租、利益输送,滥用职权、玩忽职守与徇私舞弊、浪费国家资财内容上相互交叉,导致职能管辖并不清晰。刑法对职务犯罪有明确的规定,《刑法》第八章和第九章对贪污贿赂犯罪、渎职罪进行了详细规定,修订后的《刑事诉讼法》第19条规定:“刑事案件的侦查由公安机关进行,法律另有规定的除外。人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。”在对监察法进行解释时,应当对《监察法》第11条进行拆分解释,将职务违法和职务犯罪进行区分,明确监察委管辖的职务犯罪情形,从而便于与公安机关、国家安全机关等刑事侦查机关的职能管辖进行区分。

   职能管辖还涉及关联案件的管辖问题,对数罪、共同犯罪等存在关联关系的案件,可能涉及监察委、公安机关等多个不同办案机关的管辖权,对这类关联案件存在管辖争议。《监察法》第34条第2款规定:“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。”根据该条规定,关联案件以监察委管辖为一般原则,这一规定体现了以监察为主的特点。但这条规定在实践中会存在一些问题。例如,对一些黑社会性质犯罪,主要犯罪是故意杀人、抢劫、强奸等犯罪,部分实施了行贿犯罪,如果将案件交由监察机关为主调查,就可能涉及“力不从心”的问题,因为监察委对职务犯罪调查有经验,但对故意杀人、抢劫、强奸、黑社会性质犯罪等刑事犯罪的侦查缺乏经验,如果以监察委调查为主,不仅与监察委的职能相违背,而且也将影响办案质效。实际上,对关联案件的管辖,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会曾于2012年出台了《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》,其中第1条第一项规定:“如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。”该条司法解释确立了以主罪为主的管辖原则,即对于关联案件,由主罪的办案机关侦查为主,其他罪名的办案机关予以配合,这一规定遵循了司法办案规律,符合司法办案实践,具有合理性。当前,《监察法》第34条仅仅作了原则性规定,在后续的监察法解释中,可以参照主罪为主管辖的规定,对一些复杂的关联案件,可以在“一般”的原则规定之外,做出灵活的解释规定,促进执法办案。

   (二)级别管辖的衔接

   级别管辖涉及不同案件归属不同层级的机关管辖,《刑事诉讼法》第20条至第23条规定了基层法院、中级法院、高级法院、最高法院四级法院的审判管辖,第24条规定了级别管辖的变通。《监察法》第16条规定:“各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第15条规定的人员所涉监察事项。”监察法对“管理权限”没有明确规定,《监察法》第16、17条也仅规定了提级管辖、指定管辖、移送管辖及管辖争议的解决,并没有从法律上明确从基层到最高监察机关各自的管辖范围,导致级别管辖不清。那么监察委的级别管辖与刑事诉讼法规定的级别管辖是什么关系?监察委的级别管辖是否要受到刑事诉讼法级别管辖的约束?虽然刑事诉讼法规定的级别管辖是针对法院的审判管辖,不直接约束侦查管辖,但对侦查机关移送审查起诉和检察机关提起公诉,必然会产生影响。正因为如此,《公安机关办理刑事案件程序规定》参照刑事诉讼法关于审判级别管辖的规定,对公安机关的侦查管辖进行了规定。因此,监察法在后续的解释中,也应参照借鉴刑事诉讼法级别管辖的规定,对各级监察委的级别管辖做出原则规定,以法律的形式明确“管理权限”的内涵,实现监察委级别管辖与司法机关级别管辖的衔接。

   (三)地域管辖的衔接

   《监察法》并没有对职务犯罪案件的地域管辖范围作出明确的规定,仅第16条笼统规定:“各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第15条规定的人员所涉监察事项。”《刑事诉讼法》第25条明确规定了刑事案件地域管辖的原则,即犯罪地法院管辖为主,被告人居住地管辖为辅的原则。《公安机关办理刑事案件程序规定》第15条也确立犯罪地管辖为主、犯罪嫌疑人居住地管辖为辅的侦查地域管辖原则。监察法没有规定职务犯罪地域管辖的原则,那是否也应适用犯罪地管辖为主、犯罪嫌疑人居住地管辖为辅的原则呢?笔者认为,监察对象是公职人员,公职人员职务犯罪主要发生在公职人员所在单位,主要是利用所在单位的职务便利,往往与一般的犯罪行为地并不一致。例如,受贿犯罪中受贿地点作为犯罪行为地,往往并没有实质的意义,真正对职务犯罪产生影响的是所在的单位,如果从扩大解释的角度,所在单位实际上也是犯罪行为地,因为公职人员利用的往往就是所在单位的职务便利,正因为如此,《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》第4条规定:“国家工作人员的职务犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖;由其他人民检察院管辖更为适宜的,可以由其他人民检察院管辖。”该规定对犯罪地管辖为主的原则进行了补充,扩大解释为以工作单位所在地管辖为主。监察法的相关解释也可以借鉴这一规定精神,明确地域管辖以公职人员所在单位为主的管辖原则,对《监察法》第16条进行补充解释,刑事诉讼法修订过程中,也应考虑职务犯罪地域管辖的特殊性,设置较为灵活的地域管辖原则,从而实现监察法与刑事诉讼法的有效衔接。

  

   二、监察立案与刑事立案的衔接

  

   立案是正式启动刑事诉讼程序的节点,也是刑事诉讼的基本制度,《刑事诉讼法》专设一章规定立案,从第109至第114条详细规定了刑事立案制度。监察法也规定了立案制度,《监察法》第39条规定:“经过初步核实,对监察对象涉嫌职务违法犯罪,需要追究法律责任的,监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。”从法条上看,监察法和刑事诉讼法对立案的条件规定并不一致,刑事诉讼法规定刑事立案必须以发现犯罪事实或犯罪嫌疑人为前提,而监察法规定监察立案以涉嫌职务违法犯罪为前提,这里的职务违法犯罪包括职务违法和职务犯罪两个方面,也就是说,职务违法了也能监察立案。

立案是宣告案件正式启动的重要节点,其意义在于为强制侦查或调查措施提供合法的依据,一旦立案就意味着正式开启了调查或侦查程序。在普通刑事案件中,立案后就可以采取刑事拘留、搜查、扣押、冻结等对人、对物的刑事强制措施,在经过检察院批准后可以采取逮捕的强制措施。如果案件没有立案,公安机关就不能采取拘捕等强制侦查措施。从这个意义上讲,立案程序既是严厉打击刑事犯罪的措施,也是保障人权的措施,既有利于侦查机关行使侦查强制措施,也有利于防范侦查机关滥用侦查强制措施。现代各国犯罪调查制度,一般实行强制侦查行为的司法审查和令状主义,并无特别的立案程序,有犯罪发生即进入调查程序,但如果采取对人、对物的强制措施,如拘捕、搜查、扣押、监听等,除紧急情况外,需经司法审批并以司法令状形式实施,即采“随机性侦查发动及强制侦查的令状原则”。[2]监察法规定的立案,与刑事诉讼法上的刑事立案不同,不仅包括职务犯罪,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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