魏昌东:《监察法》与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑

选择字号:   本文共阅读 320 次 更新时间:2019-04-24 11:25:14

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魏昌东  

  

   摘要:以腐败治理为导向,创立具有国家“第四权”性质的独立监察机关、启动政治体制的重大改革,是中国特色国家治理体系与治理能力现代化的重要举措与制度创新。以《宪法》《监察法》为中心的腐败治理体制改革,以中国特色国家政治体制、治理体系优势为基础,在确立国家腐败治理权的独立、权威地位的基础上,对腐败治理权的权属、类型、范围与运行制度作出规定。《监察法》以《宪法》为根据,将领导体制、组织体制与权力运行体制作为中国特色腐败治理体制的建构重点,在领导体制与组织体制的建构上,确立了“三元制”的体制建构原则与制度体系,对腐败治理体制内容的理论揭示,有助于深化对立法完善根据与腐败治理权运行正当性的认识。

  

   关键词:监察法 腐败治理体制 腐败治理权制度体系

  

  

   目次

   一、治理体制作为腐败治理体系完善的核心

   二、《监察法》对国家腐败治理体制的系统更新

   三、中国特色腐败治理体制的理论要义

   四、结语

  

  

   2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)以新时代习近平中国特色社会主义思想为导向,以推进国家治理体系和治理能力现代化为时代背景,以创立“一体化”、独立性反腐败机构、重构国家腐败治理体制与机制系统为首要使命,力求实现腐败治理体制“中国模式”的自我完善与系统升级。创立监察委员会、创设独立监察权,是以积极治理主义为导向、[1]以腐败治理体制更新为改革切入而做出的国家重大政治体制改革,核心是加快实现腐败治理领域国家治理体系与治理能力的现代化,《监察法》已然成为中国步入新时代的一个标志性法律。然而,值得关注的是,尽管治理体制的立法完善已经得到系统推进,但“腐败治理体制”及其原理作为治理理论的研究课题却迟迟未能得到深化,以《宪法》《监察法》全面创新国家腐败治理体制为契机,展开对中国特色腐败治理体制的深入研究,将为中国腐败治理体制的发展与创新提供有力的理论支撑,当为理论界之重大使命。

  

   一、治理体制作为腐败治理体系完善的核心

  

   腐败是公共权力的异化,如何有效地组织起对腐败的斗争是现代国家的使命。总体而言,各国推进腐败治理目标的实现,主要是循着“机制创新”与“体制完善”两个维度展开,并以此实现治理体系的现代化。机制与体制在腐败治理中的应然定位与功能差异,决定了二维发展路线及完善重点选择的必要性。在腐败治理领域,机制与体制的功能差异与完善价值表现为,对主要以“能使社会政治经济生活健康有序运行从而预防腐败发生的方式、手段、环节的总和”的腐败治理机制,[2]对于促进国家取得腐败治理局部战场的阶段性胜利具有积极意义,而就取得国家腐败治理的决定性胜利而言,单纯的机制更新恐难达至治理的目标,实现体制的系统更新及体制与机制更新中的双向互动,方为推进腐败治理的有效策略,这是现代国家在腐败治理领域逐步将治理体制完善列入重点目标的原因所在。

  

   从“中国式”腐败及其治理的实践来看,中国的现代腐败衍生于20世纪80年代现代化进程启动之后,腐败的群体性蔓延与扩散,促使研究者开始关注腐败诱因问题。尽管在20世纪90年代初即有学者明确提出了“中国式”腐败存在体制性根源的论断,[3]众多研究者亦从治理策略与价值出发提出了体制完善的方案,[4]但是,国家在总体应对策略上,仍主要将制度完善的中心置于治理机制之上,而对涉及体制完善的问题未能真正开启系统改革。[5]在执政党的政治文件中,首次重点关注“治理体制”问题始于2005年1月,中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》首次论及腐败治理体制及其更新问题,并首次将中国反腐败领导体制定义为“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”的模式。2013年11月,十八届三中全会通过的中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在关于“加强反腐败体制机制创新和制度保障”的论述中,明确提出了加强党内反腐败体制建设的方案,《决定》在确立“加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导”原则的基础上,就党的纪律检查体制、反腐败领导体制等均做出了深化改革设计,其后,党内监督得到有效加强,监督对象覆盖了所有党员,为国家监察覆盖所有行使公权力的公职人员做出示范,也为学理界加深对国家腐败治理体制中的“短板效应”问题、[6]改革导向与方案设计问题研究,指明了新的研究方向。

  

   二、《监察法》对国家腐败治理体制的系统更新

  

   通过建构腐败治理体制与政治体制、治理体制,以及法治国家建设的关系,本文认为,腐败治理体制是指国家基于腐败治理需要,根据一国政治体制与权力结构的基本状况,就腐败治理的国家领导权、治理战略制定、实施与动员权、腐败治理过程中相关国家权力机关的权力分配、机构设置、隶属关系、运行与协调制度,以及社会参与腐败治理的组织模式所形成的制度与规范体系。现代国家腐败治理体制,通常包括腐败治理的领导体制、组织体制、权力分配体制、权力运行体制以及反腐机关、社会参与的权力行使与组织模式等内容。

  

   以之为基础考察中国腐败治理体制的构建情况,是一个起步于新中国成立之初,而成型于改革开放后的过程。腐败治理体制在不断的建设推进中,始终坚持党对腐败治理的领导权,以及多元权力参与治理的模式。十八大以来,立基于全面推进腐败治理的需要,执政党果断提出了重构国家腐败治理体制的战略目标。以之为导向,《宪法》对腐败治理权、国家政治体制、权力结构做出系统改革,促使腐败治理体制步入全面更新的时代。《监察法》以对国家腐败治理权权属定位的立法建构为基础,就腐败治理领导权、主导权及其行使方式,以及腐败治理权的组织体制及运行规则作出规定,其与党内腐败治理体制的结合,构成了中国特色腐败治理体制的全部内容。

  

   (一)《监察法》完善国家腐败治理体制的重点选择

  

   首先,《监察法》确立了国家腐败治理的领导权。《宪法》和《监察法》以中国特色政治体制、权力结构与国家治理结构为根据,将明确腐败治理领导权与领导体制作为立法重点,立法确立的国家腐败治理领导权的内容包括两个方面。一方面,首次通过立法明确了中国共产党对国家腐败治理的政治领导权。“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”,是《监察法》第2条就监察权领导原则作出的规定。深化国家监察体制改革的重要目的,就是加强党对反腐败工作的统一领导。如何更好地实现党对腐败治理的领导,是腐败治理体制研究的重要课题。另一方面,明确了国家权力机关对国家腐败治理权的监督性领导权。人民代表大会制度是中国的基本政治制度,是中国特色主权在民原则的体现,国家最高权力机关创设独立监察权制度,也必然有权对监察机关履行国家腐败治理权的情况进行全面监督。在国家权力与监察机关的关系上,立法机关根据腐败治理的需要,借鉴并继承了党内监督、检察制度中行之有效的原则,对作为国家腐败治理专属权的监察权设定了监督性领导权。监察权实际运行中必须根据这一宪法体制原则,切实履行好人大监督下的监察权高效行使。

  

   其次,《监察法》确立了监察机关腐败治理主导权。“中国腐败治理体系是以公共权力的运行为主线,以党政机关(纪检监察机关)为中心,以广大公职人员和人民群众为主体,以反腐败法律制度基础设施为介体,以‘五位一体’的‘大社会’为背景,构成多元要素‘综合集成’的腐败治理体系。”[7]腐败治理体制是治理体系的中心,其基本模式与功能定位决定于政治体制的性质。前《监察法》时代的中国腐败治理体制,以治理系统的(政党一国家)“二元化”、治理权归属的“多元化”、治理机构多元的“分散化”、行政区划与行业系统的“区隔化”为基本特色,[8]由此造成腐败治理中的能效不彰问题,为从根本上解决治理难题,必然要启动全面的政治体制改革,其目标是实现国家腐败治理权的集中、统一、外部行使。根据《监察法》第3条关于“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察”的规定,监察权是国家腐败治理主导权,这是重构国家腐败治理体制的基础。

  

   最后,《监察法》明确了监察权的组织体制与权力运行体制。腐败治理体制建设要求确立治理权独立、集中与外部行使的原则,并以严密的体制与规范确保其实现,否则,难免会陷入“左手反右手”的僵局。腐败治理体制重在根据治理需要,实现纵向权力体系与横向权力结构的科学配置,协调并组织好腐败治理资源的系统化运作。腐败治理体制的内容以有效行使国家腐败治理权为前提,建构统辖于国家腐败治理领导权之下的治理决策权、推进权、动员权及有效衔接规则,形成规范体系。腐败治理的关键在于,全面推进与落实腐败治理领导权机关腐败治理的战略决策,腐败治理体制作为一国国家治理的规范体系,必须高度重视组织体制、权力分配体制、权力运行体制以及反腐机关、社会参与的权力行使与组织模式等内容,确保规范体系科学。不仅如此,腐败治理体制科学运用治理机制的能力,也是体制建设的重要方面,不断发现治理机制体系的优化方案,提出提高腐败治理效能、推进完善腐败治理立法体系的方案,是腐败治理体制建设的重要内容。

  

   (二)《监察法》创新国家腐败治理体制的积极意义

  

首先,探索并把握了中国腐败治理体制建设的基本规律。不同政治体制不仅决定腐败衍生的可能与模式,也决定着腐败的治理成效。中国腐败治理体制的优化,唯有以中国特色国家基本政治制度为基础,与国家治理体系基本要素相适应,才能取得腐败治理的决定性胜利。政治体制之于腐败治理体制的作用体现为两点(1)在宏观维度上,决定腐败治理体制的形成与发展。政治体制的核心是国家权力结构形式,维护腐败治理权的有效行使是一切政治体制的选择。政治体制中居于权力分配与运行主导地位的分支,直接决定治理体制模式。当既有体制无法解决现实困难时,国家将启动体制改革措施。由个体腐败向群体腐败,再到体制性、制度性腐败,要求腐败治理做出积极回应,包括增加治理机制要素、完善体制,从根本上解决腐败治理成效不彰的问题。(2)在微观维度上,政治体制对腐败治理体制内部运行规则的构建产生影响。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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