王万华:新中国行政诉讼早期立法与制度——对104部法律、行政法规的分析

选择字号:   本文共阅读 97 次 更新时间:2017-10-09 10:55:04

进入专题: 行政诉讼   分散立法   行政案件范围   行政诉讼制度  

王万华  

  


   摘要:  1979年至1989年十年间,大量与行政管理相关的法律、行政法规规定公民和企业不服行政决定可以向人民法院提起行政诉讼。单行法主要分布在税收、行政收费、金融、资源保护、工商行政管理等行政管理领域。分散的单行立法建构了有限的行政案件范围,将可诉行政行为限定为行政决定,将可获得司法保护的权利限定为人身权与财产权。这一时期行政案件的审理程序主要适用《民事诉讼法》(试行),单行法仅在《民事诉讼法》之外规定了原告资格、起诉期限、行政复议与行政诉讼关系等行政诉讼制度,并确立了以申请人民法院强制执行为原则的行政强制执行体制。早期行政诉讼立法直接影响了1989年《行政诉讼法》的结构和内容。

   关键词:  行政诉讼;分散立法;行政案件范围;行政诉讼制度

  

   一、引言

   1989年《行政诉讼法》构建了独立的行政诉讼制度,奠定了我国刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大诉讼类型并立的诉讼制度格局。以之为基点,可以将我国行政诉讼立法及制度发展分为三个阶段:1979年至1989年,[1]分散立法建构碎片化行政诉讼制度阶段;1989年,出台统一立法《行政诉讼法》建构行政诉讼基本制度阶段;2014年,首次修改《行政诉讼法》完善行政诉讼制度阶段。

   1989年的《行政诉讼法》并非横空出世,1978年召开的党的十一届三中全会在吹响中国市场经济改革的号角之时,也拉开了重构政府与公民关系结构的社会转型序幕,民亦可告官的行政诉讼制度悄然登上中国历史舞台。

   1979年《选举法》第25条首次规定公法意义上的诉讼制度,[2]规定可以提起行政诉讼的立法数量在1987年达到最高峰值,当年出台了26部规定可以提起行政诉讼的法律、行政法规。

   1979年至1989年10年的立法尝试与积淀,既为统一立法的出台奠定文本基础,也深刻影响了《行政诉讼法》的结构与内容,但这十年的立法情况及制度状况在行政诉讼制度变迁研究中仍欠缺系统、完整的研究。查阅行政法学教科书与行政诉讼制度史研究论文,[3]多直接引用时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任王汉斌于1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上所做的《关于<中华人民共和国行政诉讼法(草案)>的说明》中“已有130多个法律和行政法规规定了公民和组织对行政案件可以向人民法院起诉”的提法,[4]但鲜有对这一阶段分散立法所呈现出的诉讼制度进行系统研究的。

   与德国、法国、日本、台湾地区等大陆法系国家和地区相比较,1989年《行政诉讼法》所构建的行政诉讼制度颇具特色,如没有采用行政诉讼类型化的制度架构思路,强调行政诉讼制度与民事诉讼制度之关联,将受案范围限定为具体行政行为并仅对人身权财产权领域实行有限司法救济,等等。中国特色行政诉讼制度之形成,固有宏观层面之国家权力结构、经济与民主政治发展阶段、厌讼的法律文化等诸多时代背景因素的影响,具体到制度层面,前期10年间行政诉讼制度之发展程度则无疑对1989年《行政诉讼法》有着更为直接的影响。《行政诉讼法》作为一部深刻改变传统中国官民关系的法律想要超越已有制度基础的空间毕竟有限。捡拾1979年至1989年10年间分散在单行立法中的行政诉讼立法与制度碎片,还原行政诉讼早期立法与制度,既是使新中国行政诉讼制度演进版图趋于完整的需要,亦是深刻理解与把握行政诉讼制度当下之发展进程的最好微观视角。

  

   二、1979年至1989年行政诉讼立法概况

   1989年《行政诉讼法》出台之前,行政诉讼制度由分散单行立法所规定。关于早期单行立法的数据,王汉斌主任提到的是130余部法律、行政法规,但是笔者在本文写作过程中通过多种途径检索到的法律和行政法规数量只有104部,[5]不到130部,占比80%。考虑到早期不同立法之间制度的相似度很高,本文以搜索到的104部法律、行政法规为基础展开梳理、分析,亦应能基本把握早期立法与制度。104部法律、行政法规有的已被废止,有的被修改,有的被新法完全替代,本文是对1989年《行政诉讼法》之前的行政诉讼制度的分析,因而引用相关法律条文时引用的是该项立法1989年之前的规定。

   (一)104部法律、行政法规立法位阶分布

   104部法律和行政法规中法律的数量为31部,约占全部单行法的29%;行政法规的数量为73部,约占全部单行法的71%。法律与行政法规的比例分布与我国立法体系是吻合的,行政法规的数量大于法律的数量。二者分别所占比例如图1所示。

   图1:1989年《行政诉讼法》颁布前有关行政诉讼的法律、行政法规所占比例

   (二)104部法律、行政法规发布的年份分布

   1979年7月4日《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)是我们搜索到的最早针对公法行为可以向法院提起诉讼的法律。《选举法》第25条规定:“对于公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可以向人民法院起诉,人民法院的判决为最后决定。”该条规定在第六章“选民登记”中,该条规定欠缺申诉主体的规定,申诉人是仅能针对自己未出现在选民名单中提出申诉,还是可以针对选民名单中其他选民不符合条件提出申诉,并不明晰。《选举法》历经六次修正,但关于这一点,之后的修改仅明确了期间,但是申诉主体仍然不明确。[6]

   王汉斌主任在说明中提到我国1982年开始建立行政诉讼制度,主要依据1982年《民事诉讼法》(试行)3条第2款之规定,但在1982年之前,已经有3部法律规定可以向法院提起行政诉讼,这3部法律分别是:1980年9月10日发布的《中外合资经营企业所得税法》;《个人所得税法》;1981年12月13日发布的《外国企业所得税法》。

   《中外合资经营企业所得税法》15条、《个人所得税法》13条规定个人和企业同税务机关在纳税问题上发生争议时,必须先按照规定纳税,然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议决定,可以向当地人民法院提起诉讼。《外国企业所得税法》16条规定不服行政机关作出的决定可以向人民法院起诉。

   3部法律均为所得税法,其中两部税法涉及外国投资者。104部单行法出台时间年份分布如图2所示:

   图2:1989年《行政诉讼法》颁布前有关行政诉讼的法律、行政法规发布年份分布

   1980年与1981年的三部税法明确规定了不服税务机关行政决定的,个人和企业可以向人民法院起诉。1982年3月8日出台的《民事诉讼法》(试行)则解决了这类案件所适用的程序,同时为未来更多立法规定行政诉讼预留了空间。《民事诉讼法》(试行)3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”[7]

   从曲线图上我们可以看到1982年迎来立法的第一个小高峰,该年度规定可以提起行政诉讼的立法达到7部。[8]1984年,规定可以提起行政诉讼的单行立法的数量首次突破两位数,1985年、1986年持续维持为二位数,1987年达到最高值,当年出台的规定可以提起行政诉讼的立法达到26部。1988年仍然保持了18部立法的数量,位列第二位。1987年与1988年两年的立法数量达到44部,占104部立法的42.3%。1989年随着《行政诉讼法》出台,单行法立法数量回落到5部。

   1982年以7部的立法数量成为第一个小高峰,1987年以26部的立法数量成为10年间立法最高峰,而这5年间立法保留了年度两位数的平稳增长势态。

   1982年与1987年分别对应党的十二大与党的十三大,这一时期,对于“文化大革命”的处理已经结束,[9]国家的政治生活开始走向正常,[10]社会主义民主与社会主义法制建设提上议程,为解决有法可依的问题,大量立法迅速得以出台,为国家治理建构了基本法律体系。[11]

   对“文化大革命”教训的集体反思和市场经济的推行,都使得公民权利保障成为社会主义民主建设的重要内容,[12]“八二宪法”第41条重申“五四宪法”的规定“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”,为行政诉讼写进单行立法奠定宪法基础。同年出台的《民事诉讼法》(试行)则为行政案件的审理扫清程序障碍。

   随着经济体制改革的深入推进,系统的政治体制改革方案开始提出。[13]在政府法治推进领域,政府法制工作开始恢复并得到迅速发展,[14]通过立法规范行政管理在十三大报告中明确下来,报告提出“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路,必须加强行政立法,为行政活动提供基本的规范和程序。……要制定行政诉讼法,加强对行政工作和行政人员的监察,追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”两年后,《行政诉讼法》出台。

   (三)104部法律、行政法规分布的行政管理领域

   1996年《行政处罚法》出台之前,行政法规范以部门行政法为基本立法形态。104部法律、行政法规分布在12个管理领域,分布情况如图3、表1所示。

   图3:104部法律行政法规分布的行政管理领域

   表1:104部法律、行政法规对应行政管理部门

   12类管理事项中位于前3位的分别是:[15]

   1.税收、行政收费、金融领域。

   相关立法数量为25部,位列第一位,占全部立法数量的24%,其中涉及税收的为18部。这与党的十一届三中全会之后开始启动的市场经济改革相对应,企业独立市场主体地位逐步确立,国家在加强税收、收费立法的同时,也需要为企业权益受到侵害时提供司法救济。

   25部立法涵盖对各类市场主体的司法救济保护,包括中外合资企业、外国企业、国营企业、集体企业、城乡个体工商户、个人等。

   2.资源保护领域。

   相关立法数量为19部,位列第二位,占全部立法数量近20%。资源保护涉及到土地、森林、草原、矿藏、渔业、石油、水等。土地资源及其他资源性财产是四大生产要素之一,随着我国计划经济向市场经济转型,资源具有巨大的市场价值,因资源而产生的民事争议与行政争议都日益增多,资源类单行立法都回应了解决与资源相关的行政争议的现实需求。

   3.工商行政管理领域。

   相关立法数量为13部,约占12%,位列第三位。市场经济改革启动后,对经营行为的管理活动日益增多,工商行政管理机关作为市场活动的主管行政机关,在行政管理中与市场主体之间产生的争议也逐渐增多,单行立法为市场主体因工商行政管理机关对其权益造成的损害提供了司法救济。

  

三、单行法确立的有限行政案件范围 (点击此处阅读下一页)

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