王万华:完善行政执法程序立法的几个问题

选择字号:   本文共阅读 470 次 更新时间:2015-11-23 09:32:45

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王万华  

   【摘要】《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等单行立法仅规范部分执法活动,调研表明,行政执法实践存在大量问题,与执法程序立法的总则性规范缺失和不完善有直接关系。落实四中全会《决定》提出的完善执法程序立法的要求,首先需要调整立法思路,由单行“零售立法”转向制定综合性统一立法,具体方案可以先由国务院制定《行政执法程序条例》。制定条例,要回应行政执法实践面临的双重问题:一方面是执法权违法行使与执法不公,损害当事人的权利和执法公平;另一方面是行政执法中较为普遍存在的执法不作为与慢作为,行政执法效能不足,法律得不到有效实施。保障公民权利与提升行政效能是立法要实现的双重目的。保障公民权利要解决执法乱作为问题,主要机制包括确立行政基本原则、保障公民知情权与参与权、完善行政执法证据制度等;提升行政效能要解决执法不作为与慢作为问题,主要机制包括理顺执法机关纵向横向关系,简化申请处理程序,提升行政执法信息化程度等。

   【关键词】行政执法程序 统一立法 权利保障 效能

  

   行政执法是行政机关实施法律、法规、规章、行政规范性文件的活动。相当数量法律规范要通过行政机关来实施,行政执法的状况与国家立法是否能够得到有效实施、法秩序能否实现息息相关。《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》出台后解决了部分执法活动的规范问题,但是,执法实践中仍然较为普遍地存在执法乱作为、执法不规范、执法不作为、执法不公、执法效能不足、执法腐败等诸多问题,需要进一步完善执法程序立法予以规范。

   程序法定是规范执法活动的重要机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下,在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序……”;“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”《决定》对制定立法完善行政执法程序提出明确要求,下一步立法工作如何具体开展,需要深入研究探讨。诸如行政执法实践存在哪些问题,需要通过完善执法程序立法予以回应规范?立法路径如何选择,是延续单行立法方式,还是转向制定综合性、普遍性统一立法?立法目的如何定位,如何平衡提升行政效能与保障公民权利?立法需要规定哪些基本程序制度,拟规定制度的可行性何在?本文拟在课题组前期对湖南省、山东省、辽宁省、北京市等地方行政执法实践进行实地调研基础之上,就这些问题展开探讨。

  

   一、行政执法存在的问题

   一种观点认为我国有了《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》,就没有必要再制定《行政程序法》。然而,课题组在调研中发现仅就行政执法活动而言,《行政处罚法》等三大法就只解决了部分执法活动规范问题。行政执法实践中存在大量问题,显示现有立法远远未能回应规范行政执法的立法需求,很多问题与执法程序立法总则性规范的缺失或者不完善有直接关系。

   1.多头执法、多层执法问题较为普遍存在,执法中地方主义、部门主义现象严重,行政机关之间缺乏内部行政程序机制解决由此产生的各种问题,影响对外执法效能,需要立法适度规范内部运行机制。外部行政程序一直是行政程序法研究中的重点,内部行政程序的研究与立法都相对薄弱。然而,在辽宁省、山东省调研时,基层执法人员关于执法中面临的困难更多提到的是行政内部运行制度化缺失带来的执法困境。执法体制不顺给执法带来的问题包括纵向与横向两个方面:

   纵向上体现为:

   (1)执法权层级配置不明确。相当数量部门管理法中规定由县级以上政府工作部门作为执法机关,但是省、市、区级执法部门之间如何确定执法机关不明确,造成多层执法,困扰执法对象。

   (2)部分地区乡镇执法面临合法性风险。在一些经济发达地区,如江苏省,经济发达乡镇执法任务繁重,但是乡镇政府本身没有执法权,尝试通过省政府授权将执法权下沉至经济发达镇。执法权下沉至乡镇后,出现乡镇执法能力不足、执法难度大等问题。

   横向上,受事权过度分散的行政体制困扰,执法中部门主义较为严重,行政整体性原则得不到体现和遵循,部门之间缺乏有效协调与配合,课题组在辽宁省调研时,很多执法人员对此反映非常强烈,包括:(1)实体法关于部门职权的规定很多情况下存在职责不清的问题,由于缺乏权限争议解决机制,一方面是部门之间相互争权,另一方面是由于执法人员不愿管,或者担心越权引起被申请复议、被诉等不利后果,出现无部门管的情况。(2)行政整体性难以体现,部门之间缺乏有效的配合、协助,如部门之间很难作到执法信息共享,重复调查,浪费行政成本与社会资源,增加公民、企业负担;执法协助缺乏制度保障,需要依托人脉,增加执法难度,很多时候造成执法不作为,执法人员对此反映极为强烈。(3)部门之间执法力量配置不合理,执法人员机械按照级别配备,没有考虑到有的部门如食监、工商执法任务繁重需要配备更多执法人员,执法力量与执法任务之间存在较大矛盾,造成执法不作为。(4)有的部门在执法中大量雇佣协助执法人员,由于这些协助执法人员的条件、地位、职责、责任确定等都不明确,形成临时工执法乱象。

   2.公民、企业权利在执法过程中缺乏程序保障,越权执法、执法谋利等执法乱作为现象依然存在,需要通过立法加强对当事人在执法过程中的程序权利的保障,完善对执法权的制约与监督机制。

   依职权执法是行政执法的主要方式,《行政处罚法》等单行法只规范了部分执法活动的程序,其他执法活动的程序缺乏一般性规定,主要适用部门管理立法予以规范。由部门主导起草的管理部门立法中关于执法程序的规定大都带有很强的管理程序法色彩,对当事人的程序权利缺乏必要的保障,当事人在执法过程中缺乏制约执法权的机制,难以与执法机关之间作到武器平等,其实体权利相应缺乏保障。要治理执法乱作为,需要赋予当事人在执法过程中根据正当法律程序要求应享有的程序权利,包括阅览卷宗权、陈述意见权等,从而对执法权形成有效的制约,这就需要加强执法程序立法。

   3.执法人员“法定职责必须为”意识不强,执法不作为、拖延履职、执法不力等现象较为普遍存在,法律得不到有效实施,造成一些违法行为长期得不到制止、纠正。执法缺位在社会上形成守法者不利、违法者获利的不良导向,法律权威受到损害,民众意见较大。执法不作为,懒政、怠政是当前执法中较为突出的一个问题,尤其是随着中央八项规定的推行和十八大之后反腐的推进,执法不作为、慢作为更是呈现较为明显的增长态势,“干部不腐败了,但是也不干活了”,民众反映强烈。根据课题组的调研,出现执法不作为的原因是多方面的,包括:

   (1)有的地方为满足领导发展地方经济政绩的需要,一些部门如果严格执法被认为会影响经济发展,如环保、食品安全监管、城建等部门。这些部门在领导压力之下只好不执法,或者执法不力。

   (2)有的执法人员缺乏“法定职责必须为”的意识,主观上工作责任心缺失,消极无为,应当执法不执法,懒政。

   (3)有的执法机关或者执法人员趋利执法,无利益不执法;有的执法人员通过拖延履职进行权力寻租。

   (4)实体法上关于部门之间的职权划分规定不清晰,执法机关害怕承担越权引起的责任,客观上造成不作为。

   (5)执法任务主要集中在基层,但是基层受编制限制,执法人员、执法设备等执法能力配置与执法任务不匹配,行政事务过多,难以应对。

   (6)立法对启动执法程序的条件缺乏明确规定,执法机关与举报人在是否具备启动执法程序的条件上有时存在认识差异。

   (7)执法责任追究机制不规范、不完善使得执法人员害怕承担因执法不当引起的法律责任,选择不执法。课题组在山东调研时,交通、安全生产部门执法人员对此反应尤为强烈。

   (8)执法人员或者执法机关担心执法后引发当事人的信访,回避执法,敷衍拖延。治理执法不作为,一方面需要在观念上要求执法人员树立和提高法定职责必须为的意识,更需要针对造成不作为的原因,完善相关体制机制,从制度上解决执法不作为的问题。

   4.行政执法过程缺乏规范,需要通过立法建立常态执法机制与规范执法过程。现有立法规范重点是对行政处罚等行政决定的规范,执法过程缺乏规范,使得实践中执法随意性较大,执法不规范现象很普遍。具体体现在:(1)运动式执法、突击执法比较突出,执法缺乏常态化,尤其是在食品安全领域、消防安全领域、交通违章治理、城市电动车三轮车治理等领域,[1]日常执法检查不到位,往往出了事故才进行集中整治。行政许可发放后,重许可、轻事后监管现象依然普遍存在。(2)执法中的事实行为缺乏规范,日常执法检查该如何进行、检查什么、检查结束之后如何处理等缺乏规范。(3)执法检查随意性较大,有的部门执法扰乱了商户、企业的正常经营活动,有的是多部门执法检查缺乏协调,对企业正常生产经营活动造成影响,有的是执法人员滥用执法检查权,达到执法寻租的目的。(4)执法过程中因为执法人员的不文明举止,暴力执法,不尊重执法对象,容易引发双方矛盾、冲突,甚至酿成伤人、杀人等恶性事件。(5)行政执法证据规则不完善,证据的收集不规范,特别是在打击黑车、打击黑作坊等执法中,由于证据收集客观上存在较大难度,钓鱼执法质疑引发社会强烈反映,[2]使得执法决定事实认定存在较为突出的问题。调研中,山东省高院、湖南省高院、辽宁省高院提供的数据显示撤销判决中因为事实认定错误导致行政机关败诉的比例最高,反映出执法决定中事实认定存在问题较多,而事实认定存在问题与执法证据规则不完善有很大关系。由于缺乏综合性立法,行政执法证据制度很不完善,除公安机关之外,大多数行政管理立法中关于证据的规定都很原则,缺乏完整的证据规则的规定。很多基层执法人员不了解法院对收集证据的基本要求,不知证明到何种程度可以确定为事实清楚。

   5.执法裁量权行使缺乏明确的规则指引,选择性执法、执法标准不统一、人情执法等执法不公、执法腐败问题较为突出,民众反映非常强烈。受立法宜粗不宜细政策影响,执法权行使的条件往往不明确、不具体,大量实体法授予执法部门巨大裁量权。执法实践中,受程序立法滞后形成的制度规范缺失、执法人员整体素质不高、部分执法人员执法寻租谋利等因素影响,执法裁量权行使不公现象较为突出,具体表现为:(1)选择性执法。执法部门对部分违法人员、违法企业启动执法程序,对部分违法人员、部分违法企业却放任违法,不予执法。(2)执法标准不统一,同案不同罚,相同情况不同处理、不同情况处理相同,法律适用出现不一致。(3)行政决定说明理由等制度实施不理想。课题组在湖南省的调研表明,受制于基层人员的执法素质等因素,说明理由要求的落实存在很大难度。(4)裁量权规范存在较大问题。行政许可及与民生保障相关的福利行政领域,在申请审查过程中,裁量权行使条件和标准往往缺乏明确的规定,加上审查过程公开性不够,容易形成执法腐败问题。在行政处罚领域,处罚裁量基准主要针对罚则的适用,并存在制定主体过多问题。对此,《决定》中已明确提出建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。(5)裁量权规范机制较为单一,需要发展多元机制规范裁量权。目前规范裁量权主要倚重裁量权基准,但在调研中发现裁量权基准仅在一定程度弥补立法之不足,个案正义的实现并没有实质解决。此外,有的执法人员认为裁量基准有时本身成为实现个案正义的障碍。

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文章来源:《行政法学研究》2015年第4期

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