叶必丰:基于区域合作思维的跨界污染纠纷处理

选择字号:   本文共阅读 81 次 更新时间:2017-09-18 13:51:53

进入专题: 跨界污染纠纷   区域合作   司法中立   正当程序  

叶必丰  

   摘要:  在中央与地方事权和财权分立的背景下,地方行政机关是辖区地方利益的主体,实施有关行政行为应符合正当程序,与相邻地方行政机关协商一致;对污染或损害的单方面调查或委托鉴定涉嫌自己当自己案件的法官。法院在民事诉讼中应严格审查涉案行政行为和行政调查是否遵循了区域协商合作程序。法院本身应受区域合作规则的约束,需要进一步强化司法中立,在现行司法体制下应逐步完善管辖制度,真正平等对待双方当事人。

   关键词:  跨界污染纠纷;区域合作;司法中立;正当程序

  

   本世纪初以来,国内区域合作逐渐兴起,对环境的协同治理呼声尤为高涨。对此,学者们从管理学、灾害学、环境学和法学等角度开展了很多研究。这些研究基本上是从治理角度加以论证的,取得了很多“制度+技术”的成果,在法学上形成了“立法+行政”的基本研究思路。但对区域合作法制除了从治理角度的研究以外,还需要从纠纷处理即司法角度加以考察。 “法学的任何科学阐释都必将以法官法学作为出发点”。历史上“将司法判决引入现行法的阐释之中,这被认为是一项开拓性的创新”。这是因为,“法官推动了法学”。[1]他们在为判决进行证成的过程中,作出了可适用于未来同类案件的规则化表述。从司法角度可以观察,行政机关是否恪守区域合作规则,法院有没有本着区域合作思维审理案件,以及今后应该如何完善制度。

   在我国国内,区域合作纠纷主要是通过双方协商解决或共同上级机关协商解决的,[2]很少进入司法渠道。我们能够观察到的进入司法渠道的样本,主要有行政区域边界纠纷、跨区移民安置补偿纠纷和跨界环境污染责任纠纷。跨界环境污染责任纠纷以跨界水污染责任纠纷为典型。通过中国裁判文书网,在“民事案件”中以案由“水污染责任纠纷”为关键词检索,发现进入司法的跨界水污染案例并没有想像那么多,只有下文所引用的三个,尤以《侵权责任法》实施后的“天长-金湖”案[3]为典型。另从北大法宝数据库检索到一个跨界污染案即“东海-临沭”案。[4]本文拟以“天长-金湖”案裁判文书为重点讨论对象,以其他三案裁判文书为辅助性讨论对象,以案例中所涉区域合作为视角,以侵权责任的合法权益—侵权事实—法院态度为框架,分析跨界污染纠纷处理的普遍性规则,探讨司法在区域合作中应扮演的角色,从而促进区域合作法制在治理与司法上的对接。基于本文所设定的问题和目的,不准备从法律学说上展开演绎,而拟运用实定法规定和判例经验加以论证。

  

一、基于区域合作思维的合法权益确定


   《侵权责任法》的立法宗旨是“保护民事主体的合法权益”(第1条)。我国所奉行的是权利法定主义,[5]法定的形式包括立法、司法判决、仲裁裁决、合同约定以及行政行为。

   (一)超范围养殖的合法权益

   “天长—金湖”案中的合法权益系由行政行为即养殖证创设。对于养殖证所许可范围养殖的水产系合法权益,当事人并无异议。二审判决认为:“韩桂林户持有《水域滩涂养殖证》,其养殖行为得到政府许可,系合法使用养殖水面进行渔业养殖。”判决在此确认了受害人韩桂林所持有的养殖证系许可证,构成司法判决的基础行为,对法院认定合法权益具有拘束力;确认经许可的养殖户具有合法养殖权,所养殖水产系合法权益。在民事诉讼中,法院把设定公民权利的行政行为称为实质性行政行为,按该行政行为认定公民的合法权益已经是一种普遍的司法惯例。[6]“天长—金湖”案有关合法权益的上述认定,遵循了已有的司法惯例。该案中合法权益的争议在于,超许可范围养殖的水产是否属于合法权益。二审法院认为:“至于其超面积养殖的部分……天长市渔政渔港监督管理站出具书面材料证明超面积养殖部分的养殖证在办理过程中,故韩桂林户超出养殖证面积的部分鱼类损失在本案中不应扣除。”在污染事故和纠纷已经发生的情况下,受害人所在地渔业主管部门为受害人补办养殖证是否需要听取致害人的意见,补办的养殖证是否可以溯及既往地认定为合法权益,以及是否可以拘束法院,基于本文主题所限,恕不讨论。在此基于区域合作思维,讨论受害人所在地渔业主管部门补办养殖证是否需要听取水域上游的致害人所在地渔业主管部门意见。

   对已有行政行为的撤销或变更,本身构成一个行政行为,应遵循法定程序。在已有养殖证的情况下,对持证人超范围养殖部分补发养殖证,实属对原养殖证的变更。但有关法律规范未规定养殖证补发的程序。在这种情况下,行政机关可以遵循行政行为实施时的程序。《渔业法实施细则》第10条第2款规定:“全民所有的水面、滩涂在一县行政区域内的,由该县人民政府核发养殖使用证;跨县的,由有关县协商核发养殖使用证。”在“天长—金湖”案中,高邮湖水域尽管跨受害人所在地天长和致害人所在地金湖县,但涉案养殖水域却在受害人所在地天长市辖区内,并没有跨天长市和金湖县。正因为如此,“天长-金湖”案中受害人原有的养殖证系由天长市渔业主管部门颁发,无需与金湖县渔业主管部门协商核发。因此,现养殖证的补发也不适用“协商核发”规则。

   在实定法上并无要求的情况下,相邻地区的行政机关是否就不需要协商核发养殖证呢?在未实行中央与地方分权的情况下,即使存在地方利益,严格地说地方政府机关还不是地方利益的主体。在法律上,“严格的中央集权制不承认地方行政区有任何的法律生活”,国家是“整个国土上唯一的公法人”。国家尽管也会把领土划分为或大或小的行政区,在行政区设置相应的行政机关,但行政区只是中央政府设置在各地的监管区,行政区上的行政机关只是中央政府在该地的监管机关。在中央与地方实现分权的情况下,地方行政机关就具有特殊的角色。“在地方分权中,地方的决策已经不再以国家的名义、按国家的利益、由国家的代表作出,而是以地方行政区的名义、按地方行政区的利益、由地方行政区产生的机构作出”。[7]1993年,我国实行了中央与地方的财政分权。[8]2016年,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号),确立了中央与地方的事权和财权分立规则。我国中央和地方的分权改革具有重要而深远的意义,是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。基于央地分权,地方政府具有自己的利益,是地方利益的主体。我国的中央与地方分权改革还在推进之中,相关法律尚未制定,还远没有达到法国的发展阶段,但地方利益已经获得政策上的认可。

   中央与地方分权的目的是缩短行政流程,以便公共服务更贴近公众,让公众更便于参与;是为了贯彻宪法上的民主集中制原则,充分调动地方的积极性和主动性,更好地代表和服务辖区内公众。地方政府基于分权具有自己的利益,有权按其特殊利益作出决定,但不可以完全各自为政,而需要本着契约精神,与邻为善,平等协商。“既然每个地方行政区注定要解决自己特有的问题,那国家法律就不是什么援军救兵了”,而目标却又是“建成一个亲密无间的共和国”,[9]因而就更需要强调地方合作或区域合作来回应矛盾。

   在服务理念下,行政程序除了法律上的强制性规定外,也是可由行政机关裁量的。[10]为了实现正义,对行政程序的裁量应遵守有关规则,也包括所作的选择足以实现行政目的和符合正当程序原则。[11]就本文主题而言,受害人所在地渔业主管部门对补发程序的裁量,应足以促进区域合作,因而应听取致害人所在地渔业主管部门的意见。否则,基于地方行政机关均为本地方利益主体的认识,受害人所在地渔业主管部门就存在自己当自己案件法官的嫌疑。

   (二)养殖水域规划

   《渔业法》第11条第1款规定:“国家对水域利用进行统一规划,确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的,使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请,由本级人民政府核发养殖证,许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”该款是在第一句规定规划的基础上,第二句规定的养殖许可,建立了养殖许可应以规划为基础的法律逻辑。该款的文义即表明,养殖证的核发和养殖权地设定应以水域利用规划为前提。同时,该款所规定的水域利用规划即水域功能区规划,在规划体系中属于专项规划。国务院明确规定专项规划时有关行政审批的依据:“专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划,是总体规划在特定领域的细化,也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目,安排政府投资和财政支出预算,制定特定领域相关政策的依据。”[12]

   在跨界污染“东海—临沭”案中,就存在对水域利用规划的争议。致害人辩称,该水域水质本来就不适合渔业养殖,不应规划为渔业功能区;该规划系由江苏省政府单方面编制,未经与山东省政府协商,不具有合法性。致害人遂认为,损失应由受害人自负。一审法院认为,所涉水域由政府文件确定为三类水体,具有渔业功能。二审法院根据当时有效的《水污染防治法实施细则》[13]第7条的规定认为,水域功能区和水体保护区是两个不同的概念,水体保护区规划应与上游省政府协商编制,水域功能区规划由辖区政府独立编制。受害人进行养殖的水库在江苏省境内,只是水源之一来自山东省。因此,根据当时有效的法律和有关规定,“东海—临沭”案例决定认定水域利用规划合法并无不妥。

   随着区域治理理念的兴起,国务院积极探索了国民经济和社会发展规划(即总体规范)的区域协同机制,在2005年的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编编制工作的若干意见》中要求:省级国民经济和社会发展规划草案在送本级人民政府审定前,应由其发展改革部门送相关的相邻省(区、市)人民政府发展改革部门与其总体规划进行衔接;相邻地区间规划衔接不能达成一致意见的,可由国务院发展改革部门进行协调,重大事项报国务院决定。这是发展规划编制的法定程序,不仅具有形式意义而且具有实体意义,即不仅仅应遵循征求和听取相关的相邻地方行政机关的意见而且必须与相关的相邻地方行政机关协商一致。国务院的上述要求不仅适用于省级发展规划的编制而且也应参照适用于县级发展规划的编制。《渔业法》第3条第2款规定,各级人民政府应当把渔业生产纳入国民经济发展计划。这就意味着,编制渔业功能区规划需要遵循征求相邻地方行政机关意见的程序。这表明,尽管水域利用规划即渔业功能区规划现在仍由水域所在地行政机关独立编制,但却需要以征求和听取相关的相邻地方行政机关意见并已协商一致的总体规划为依据。“天长-金湖”案当事人对规划未发生争议,裁判文书未涉及渔业功能区规划。但从国务院发文要求系2005年,“十二五规划”的规划期系2011-2015年来看,受害人所在地人民政府编制渔业规划是需要遵守上述法定程序的,水域利用规划即渔业功能区规划是需要以该总体规划为依据的。

  

二、基于区域合作思维的取证及其审查

  

   “环境污染责任的构成要件为:1.行为人有污染环境的行为;2.环境污染致使国家、集体的财产和公民的财产、人身及环境享受受到损害的事实;3.污染环境的行为与损害事实之间有因果关系。”[14]上述三个方面都需要证据加以证明。基于受害人的个人能力所限和行政机关的环境保护职责,污染责任纠纷中大多数证据系通过行政调查取得。

(一)基于同一行政区思维的取证及审查 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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