梅扬:紧急状态的概念流变与运作机理

选择字号:   本文共阅读 1406 次 更新时间:2023-11-20 21:05

进入专题: 紧急状态   特殊法治状态   宪法秩序   人权保障   正当程序  

梅扬  

 

摘要: “紧急状态”概念经历了一个从例外状态到法律状态再到法治状态的演进过程,从中折射出人们对其和法律之关系认知的不断深化。为更加精准、有效地发挥紧急状态制度的效能,近代以来,“紧急状态”概念在横向和纵向两个层面出现分野。不同的紧急状态类型,其应对策略和措施均有所差异。现代意义上的“紧急状态”概念已经形成特定的规范意旨,其紧急形势位于战争状态和应急状态之间,并可由自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等多种紧急事项所触发。在此框架下,紧急状态呈现出其特有的运作机理,一般涉及一国的宪法秩序,既需要在权力行使的主体、范围、程序等规则上进行“改造升级”,也必须恪守权力限制、人权保障、正当程序等基本法治精神和原则。

关键词: 紧急状态 特殊法治状态 宪法秩序 人权保障 正当程序

 

从语义上分析,紧急状态是与常规状态相对应的概念,是指在相当程度危险下一国国内的特殊社会状态。[1]在现代社会,很多国家都已经将紧急状态上升为一个法律概念甚或宪法概念,紧急状态有其特定的内涵、外延以及运行规则。作为一种非常状态,紧急状态在多数时候都处于休眠之中,备而不用,很少进入社会公众的视野。2020年,伴随着传染病疫情的全球大流行,紧急状态在世界范围内迅速活跃起来。意大利、韩国、美国等几十个国家相继由国家元首或者国家立法机关宣布进入紧急状态。[2]在我国,现行《宪法》中紧急状态的规范意涵并不明确,易和战争、戒严、突发事件等概念混淆,部分法律还存在法律状态和事实状态的混同使用。[3]并且,作为最先采取疫情防控措施的国家,我国在法律层面一直没有正式宣告全国或者部分地区进入紧急状态,只是由各省、自治区、直辖市自行启动“特别重大突发公共卫生事件一级响应”。但在实践层面,部分地方和机构动辄使用“紧急状态”乃至“战争状态”等词汇来描述和表明疫情形势之急难险重,也事实上采取了大量专属于紧急状态下的应对措施。[4]

概念是交流和表达的最基本工具,是学科自在性的象征以及理论化程度的重要标志。我国“紧急状态”概念在使用上的不规范反映出紧急状态理论知识体系的薄弱。这虽然在短期内可能有助于提升社会公众的危机意识,调动他们参与和配合疫情防控工作的主动性与积极性,但实质上是对紧急状态法治秩序的悬置和破坏,从长远来看,反而会降低社会公众对政府和公权力的信任,减损宪法和法律权威。[5]2020年2月5日,在中央全面依法治国委员会第三次会议上,习近平总书记强调:“实践告诉我们,疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,全面提高依法防控、依法治理能力,保障疫情防控工作顺利开展,维护社会大局稳定。”[6]故此,有必要详细考察“紧急状态”概念的生成和发展过程,系统阐释紧急状态的构成要件、运作机理,以及其与战争状态、应急状态之间的联系和区别,在此基础上明晰紧急状态在我国法律中的具体面相。这不仅是重要的理论命题,亦是实现紧急状态法治化的必然要求。

一、“紧急状态”概念的生成

严格来说,紧急状态是一个现代意义上的概念,代表着一种特殊的、非常规的法治状态,是法治秩序的基本构成。与常规的法治状态相比,紧急状态往往被一些学者视为衡量和检验国家治理能力的典范,其“更能彰显一国治理的水平和效力”。[7]这一现代概念的生成实际上经历了一个从例外状态到法律状态再到法治状态的长期过程,从中折射出人们对紧急状态和法律之关系认知的逐步深化。

(一)作为例外状态的“紧急状态”

在早期,人们对“紧急状态”概念的认知更多地局限于事实层面,即紧急事项。这种紧急事项具有客观性、突发性等特征,将严重危及或者已经严重损害社会安全和稳定,对人们赖以生活的日常秩序造成破坏,因此需要政府采取紧急措施加以应对,以尽快消除危机,稳固政权统治。就紧急事项的外延而言,其既可能是一些自然灾害,如严重的地震、泥石流、火山爆发、洪水、干旱等,这些自然灾害与人类社会是一种相伴而生的关系,自人类社会诞生那一刻起便伴随左右;也可能是一些社会灾害,如严重的骚乱、种族冲突、战争等。随着社会的发展,这些社会灾害的类型仍在不断扩充之中,还可能夹杂着自然和社会双重因素,如大规模的传染病疫情等。受制于当时的认知局限,人们普遍将紧急事项的应对视为一种例外状态,其居于法律之外,有时甚至会产生法律。政府为应对紧急事项而采取各种紧急措施,无需得到法律授权,更无需接受法律约束,这既不是执行法律的行为,也不是违反法律的行为,仅仅是纯粹的事实行为,不涉及法律评价。“例外状态”的理论基础主要包括“必要理论”和“特权理论”。[8]前者着重阐释“例外状态”的生成原因,而后者的论述重点是“例外状态”的具体内容。

“必要理论”最早可以追溯至12世纪初,其核心观点是“必要性中没有法律”,代表性人物有格拉提安(Gratian)、阿奎那(Aquinas)等。在中世纪,宗教的精神权力高于法律。作为法律的守护者,宗教不需要借助法律来证明自己的合法性,而必要性在宗教内可以类比私法上的情势变更,不受法律的羁绊。此外,当时的人们普遍认为,法律是建立在正常状态之上的,主要用来维系和保障正常状态的运转,根本就不存在运用于混乱状态的法律。更何况,统治者在遇到紧急事项并寻求应对策略时,是无法预知紧急事项的具体内容与细节的,每一种紧急事项还都存在差异,因此,法律无需应对,事实上也没有能力应对紧急事项。在此背景下,中世纪的教会法学家格拉提安(Gratian)在其《教令集》中首次提出了“必要之事无需法律”的著名格言,可谓“必要理论”之萌芽。[9]中世纪的神学大师阿奎那(Aquinas)则在《神学大全》中重申了“必要理论”:“当危险迫近,来不及把问题向当局提出时,需要本身可以允许权宜行事,因为需要临头无法律。”[10]

“特权理论”主要形成于17世纪,其核心观点是“政府为应对紧急事项可以享有超越法律的特权”,代表性人物有洛克(Locke)、戴西(Dicey)等。作为古典自由主义奠基者的洛克(Locke),毫无疑问非常强调和重视政府遵循法律对公民自由的重要性,否则这种权利就会像在自然状态中那样是极不稳定的。但同时,洛克(Locke)也认为,人的理性是有限的,立法者不是上帝,难以预见所有事情,尤其是那些突发性的紧急事项。在此情况下,为维护公共利益和福祉,政府享有超越法律的特权是必需的,具有“道德权威性”。并且,这种特权是一种真正的特权,是免责的,很少会在细节上被苛求或者斤斤较量。[11]洛克(Locke)的这种“特权理论”对美国早期的统治者产生了较大影响。由于美国联邦宪法缺乏关于总统紧急权力的明确规定,当面对战争等紧急事项时,一些总统不得不采取特权行动。比如,1803年,美国总统杰斐逊在未经国会授权的情形下,从法国手里买下路易斯安那州,以保障美国西部领土的安全。[12]1861年美国内战爆发以后,林肯总统采取一系列“非法”的特权行为,如封锁南部叛乱城市的港口,在交战地带中止人身保护令状,自行宣布解放黑奴等。[13]英国宪法学家戴西(Dicey)是“特权理论”的另一位支持者,其在洛克(Locke)所主张的理论的基础上作了一定修正。他认为,只要存在迫切需要的大义,国家就可以悬置法律,行使超越法律的特权。只不过,行使此特权的人如果意图免于承担实施违法行为的责任,就必须得到议会的事后批准和赦免。[14]可以看出,洛克(Locke)强调一个隐含的对特权行动的默许,没有考虑事后的约束机制,具有一种绝对主义的倾向;戴西(Dicey)则强调特权行动必须得到议会的事后确认。

(二)作为法律状态的“紧急状态”

随着民主政治的发展,人们对“法”概念和功能的认知逐步深化。社会中的一切事项均应被纳入法律之中,不存在法律之“孤岛”和真空地带。即便在应对具有突发性、风险性等特征的紧急事项时,政府也只有在得到法律授权的前提下才能采取各种紧急措施,这是法制社会的题中之义。[15]在此背景下,“例外状态”的观点开始受到学界的质疑和批判,越来越多的人士意识到“必要之事无需法律”的信条并不可取,虽然其在短期内维护和保障了公共利益,但从长远来看,却会破坏公共利益赖以生存和维系的根基。紧急状态逐渐作为一种法律状态而存在,主要表现形式为“紧急状态入法”,并呈现出如下两个典型特征:第一,紧急状态入法的目的主要在于“授权”,即通过法律来概括性地授予政府应对紧急事项的“特权”,以增强其正当性基础。而至于“特权”具体包括哪些类型,行使的规则是什么,需要接受多大程度和多大范围的约束,这些则不属于立法者所关注的内容。第二,紧急状态的应对主体主要是一些军事机构,应对措施亦大都是一些军事措施,强制性色彩非常浓厚。“法律状态”的理论基础有很多,具有代表性的主要是“专政理论”和“绝对主义、相对主义和自由主义理论”两种。

“专政理论”源流于古罗马共和早期,应对紧急事项的各项权力虽集中于独裁官一人之手,但此专政并不等于专制,更不是暴政,其来源于法律的授予。[16]1921年,德国法学家施米特(Schmitt)在其《论专政:从现代主权思想的肇始到无产阶级斗争》一书中对“专政理论”作了进一步阐释和发展,根据专政制度在古代和近代的不同形态,将其划分为“委托专政”和“主权专政”两大类型。但不管哪种类型,将“专政”视为“民主”的对立面都是一种概念上的误解,“专政”只是维护政治秩序的工具性手段,其必须来自于法律的授予。[17]“绝对主义、相对主义和自由主义理论”是由美国学者洛贝(Lobel)提出的。他认为,“必要”是紧急权力存在于法律之外的最重要理由,同时也是法律驯服紧急权力的最大障碍。为此,其提出三种解决“法律与必要”之间紧张关系的理论框架:绝对主义、相对主义和自由主义。绝对主义理论主张宪法秩序是统一和完整的,政府不享有应对紧急事项的“特权”,除非宪法作出了特别规定,但仍应遵循宪法基本精神和原则;相对主义理论主张法律体系应保留足够的灵活性,让紧急权力在法律范围之内而不是超越法律,但政府在应对紧急事项时可以采取任何措施,权力集中、权利受限等都是被允许的;自由主义理论则公开宣称必要之事无需法律,政府可以采取任何措施,但危机结束之后必须向社会公众说明理由。[18]这实质上与戴西的“特权理论”有着诸多相似之处。在后期的竞争中,相对主义理论逐渐占据了主导地位。

在实践层面,从18世纪开始,西方很多国家陆续开启了紧急状态入法的历程,将紧急状态载入本国宪法或法律文本之中,有些国家还制定了专门的紧急状态法律。比如,在英国,1714年,议会制定了《暴乱法》。该法规定,只要发生12人以上的聚集暴动,军队就可以被征召以协助驱散,任何公民和公务员都可以伤害或杀死暴乱者,并免于刑事和民事制裁及追责。在法国,1789年,国民议会制定了第一部《戒严法》;1791年,宪法委员会又制定了《围困状态法》,授予军事司令官几乎所有的政府权力,实行军事统治,采取军事措施。在德国,1851年,普鲁士王国仿效法国制定了《围困状态法》。一战战败之后,新成立的魏玛共和国于1919年颁行《宪法》。其第48条第2款规定,在德意志联邦之公共安全与秩序受到明显的扰乱或者危害时,总统为重新恢复公共安全与秩序,可以采取必要措施,必要时得以武力介入。为达到此目的,总统可以暂时使第114条(人身自由不可侵犯)、第115条(住宅不可侵犯)、第117条(书信、电报及电话秘密)、第118条(言论自由)、第123条(集会自由)、第124条(结社自由)及第153条(私人财产不可侵犯)等所规定的基本权利全部或部分丧失效力。[19]

(三)作为法治状态的“紧急状态”

第二次世界大战后,民主法治事业在世界范围内迅速发展,人权保障、权力制约等基本法治精神和原则深入人心。再加上,随着科学技术的进步以及全球化进程的不断推进,人类活动的频率逐渐增多、活动的范围日益扩大,人类进入了一个以风险为本质特征的风险社会。[20]在此背景下,“法律状态”的观点开始受到学者们的广泛批评。学者们认为,其不仅难以应对越发频繁的紧急事项,而且还会成为引发社会动乱的新因素。“紧急行政权是一种必要的权力,但又是一种最为危险的权力。如果认为情况特殊,政府就可以为所欲为……权力就会无序行使,社会就会出现新的混乱。”[21]因为在法律状态下,对紧急权力缺乏实质性约束,这可能会为统治者肆意暴力入侵法治国秩序提供合法性外衣,公民权利亦会面临被过度限制乃至剥夺的风险。而作为法治状态的紧急状态,其基本观点是紧急状态乃一种特殊的法治状态,与常规状态共同构成现代法治状态的二元结构,[22]并具有如下两个典型特征:一是紧急状态入法的目的不仅是“授权”,更是“控权”,在增强“特权”正当性的同时,还应明确“特权”行使的原则、规则以及责任等内容;二是紧急状态的应对主体主要以文职官员为主,辅之以军队介入。行政机关的地位虽然有所抬升,但立法机关、司法机关等仍然发挥着重要作用,它们各司其职,相互配合与监督。总之,在法治之下实施紧急状态,可以在两者之间实现“双赢”:既能充分发挥紧急状态的特殊性,为维护公共利益和法治国家建设提供服务,又能确保紧急状态在法治轨道内有序运行,防止公民权利遭到肆意过度侵犯。“法治状态”的观点可以从“实质法治理论”和“紧急状态宪法理论”中获得证成。

“实质法治理论”与“形式法治理论”相对应。两者的区别在于,“形式法治理论”比较注重法律的形式,主要关注法律怎么说,而不关注法律说的是什么,即社会公众应严格守法;“实质法治理论”则不仅关注法律怎么说,而且还关注法律的具体内容,即法律必须保护个人权利和尊严,坚守和促进社会正义,法治就是良法之治。“形式法治和实质法治之争的核心问题是,法治理想对法律的运行提出了何种道德要求。”[23]具体到紧急状态法律实践,按照“实质法治理论”的逻辑,基于维护公共利益的需要,确实可以对政府权力的运行规则作出些许调整。但无论如何改变,人权保障、权力限制等基本法治精神和原则绝不能被祛除,政府仍须在公共利益需要的范围内严格依法、有序活动。“紧急状态宪法理论”则是由美国学者阿克曼(Ackerman)提出的。他认为,在“9·11”事件后,布什政府宣告紧急状态、发动反恐战争,导致了侵犯人权和破坏法治等一系列后果。这反映出当前许多国家的宪法紧急状态条款及其制度设计存在问题,于是其提出了倚重立法机关治理危机、控制总统滥用战争概念的新方案——紧急状态宪法,具体包括绝对多数(supermajorities)、赔偿(compensation)、尊严(decency)三项原则。它们分别是从政治、经济、司法三个领域中概括出来的,继而形成了一套制约和平衡紧急权力运行的框架体系。[24]“紧急状态宪法理论”对推进各国紧急状态尤其是恐怖主义危机治理的法治化具有重要意义。

受此影响,时至今日,多数国家都已建构出一套紧急状态法律体系,在赋予应对主体紧急权力特殊性的同时,要求其必须在法治轨道内活动,恪守基本法治精神和原则。以德国为例,在魏玛共和国晚期,德国政府的运行几乎完全依赖《魏玛宪法》第48条。[25]第二次世界大战后,基于对历史的深刻反省,德国政府在设计《德国联邦基本法》时,废除了总统紧急权力条款,改为由议会宣告紧急状态,并明确宣示部分公民基本权利不可克减之特性。[26]尤其是《德国联邦基本法》第19条第2项“基本权利之实质内容绝不能受侵害”之规定,实际上确立了“人性尊严”在宪法上的最高价值地位,即便在紧急状态下,人性尊严也不得被侵犯和减损。在我国,紧急状态立法始终是同现代法治建设进程相伴而行的。尤其是在2003年SARS危机等紧急事项的影响下,我国紧急状态立法迎来了快速发展的机遇,以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》等为核心构成的紧急状态法律体系日臻完善。在内容上,这些紧急状态法律均赋予了国家机关广泛的、强有力的紧急权力,但同时也要求紧急权力的行使必须尊重和保障公民基本权利与人格尊严。比如,2013年修订的《中华人民共和国传染病防治法》第12条规定:“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人,必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施,如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料……”这其中,“必须接受”“如实提供”等体现了紧急权力的特殊性面相,“不得泄露”“个人隐私”等则彰显了紧急权力的法治性面相。

二、“紧急状态”概念的分野

紧急状态的“法治状态”属性,已逐渐成为当今世界理论共识并广泛付诸实践。在此框架下,人们越发重视紧急状态机制设置的科学化问题,力求更加精准、有效地发挥其制度效能。紧急状态建基在紧急事项之上,紧急状态下的一切规则均是围绕紧急事项而设置的。长期以来,囿于各种主客观因素的限制,人们在多数时候都将紧急事项视为一个整体,对其研究着墨不多。这些年,随着科学技术的进步,人们对紧急事项的认知不断深化,并从不同角度对其作出形式多样的细分。相应地,关于这些紧急事项的应对策略以及应对措施的力度和强度等也会有所差异,“紧急状态”概念开始在横向和纵向两个层面出现分野。

(一)“紧急状态”概念的横向分野

随着人类活动范围的不断扩大以及风险社会的到来,紧急事项的来源日益多样,包括各种自然灾害、各类社会事件以及夹杂着自然与社会双重因素的紧急事项,并且还在持续变化和扩充之中。这些来源于不同领域的紧急事项具有诸多共性,但也会在产生原因、表现形式、发展和演变规律以及危害后果等方面呈现一定差异。关于这些不同领域紧急事项的应对,科学的做法应是在遵循一般性的基础上展现出特殊性,在应对策略上有所不同。“界定紧急状态的核心问题是解决社会状态和具体情境的转换问题……满足应急法治的要求。”[27]

在此背景下,近代以来,很多国家开始依据“紧急事项的来源”这一标准对紧急状态作出不同类型的细分,并据此采取差异化的应对策略,即针对不同领域的紧急事项实施“一事一法”的立法模式,出台大量的紧急状态单行法。比如,1976年,美国国会在制定《全国紧急状态法》(National Emergencies Act)的基础上,随后又陆续通过了《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Power Act)、《罗伯特·斯坦福灾难救济与紧急救助法》(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistant Act)、《公共健康服务法》(Public Health Service Act)等。[28]从内容来看,这些法律既遵循了紧急事项应对的一般规律,同时也兼顾了各不同领域紧急事项的具体特征,在美国紧急状态实践中发挥着重要作用。在我国,战争、内乱等自古以来就是社会公认的紧急事项,因此最先被纳入宪法和法律的调控范围。1954年,全国人民代表大会表决通过了新中国第一部《宪法》,战争状态、全国总动员、局部动员、戒严等词汇就已经出现在《宪法》文本之中,接受《宪法》的规范和约束。[29]改革开放后,自然灾害、社会事件等各种传统的和新兴的来自不同领域的紧急事项逐渐引起人们的重视,国家先后制定了《中华人民共和国传染病防治法》(1989年)、《核电厂核事故应急管理条例》(1993年)、《破坏性地震应急条例》(1995年)、《中华人民共和国防洪法》(1998年)、《中华人民共和国安全生产法》(2002年)等法律法规。2003年,SARS危机直接暴露了我国在紧急事项应对上的规范和机制缺陷,国家又制定了《突发公共卫生事件应急条例》(2003年)、《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年)等,并修改完善了《中华人民共和国传染病防治法》(2004年)。上述这些法律法规为我国各类紧急事项的差异化应对提供了较为充分、明确的规范依据。

在学理上,顺应紧急事项来源日益多样之趋势,学界围绕紧急状态类型的横向划分也尝试作了诸多有益的探讨,形成了“二分法”(自然灾害型、社会事件型)、“三分法”(自然灾害型、社会事件型、自然和社会复合型)、“四分法”(自然灾害型、事故灾难型、公共卫生事件型、社会安全事件型)以及“五分法”(战争型、自然灾害型、事故灾难型、公共卫生事件型、社会安全事件型)等不同学说。[30]本文比较倾向于上述中的“五分法”,因为这五个类型均具有较为鲜明的独立性,特征各异,并且紧急状态治理越来越走向精细化也是未来发展趋势。

具体而言,“战争型”紧急状态主要针对的是国与国之间的战争或者严重的内乱,其形势最为特殊和严峻,如应对不佳,可能会危及一国政权的统治秩序乃至生死存亡。在其应对上,通常政治权威和武装力量的深度介入都被格外重视,应对措施的军事性色彩非常浓厚。“自然灾害型”紧急状态主要针对的是严重的地震、泥石流、洪水、火山爆发等,其带来的瞬间破坏性比较大且容易引发各种次生灾害。在其应对上,政府各部门之间的统筹协调至关重要,一般都会成立专门的指挥机构,应对措施的保障性色彩较为浓厚。[31]“事故灾难型”紧急状态主要针对的是各种严重的安全生产事故等,其往往夹杂着复杂的地方性因素,有时还会涉及一些违法犯罪行为。在其应对上,为降低地方干涉和影响,一般由上级政府或者中央政府的专业管理部门主导负责,地方政府则协助配合,在展开充分、及时救援的基础上严格按照法律规定进行调查和追责。[32]“公共卫生事件型”紧急状态主要针对的是一定规模的传染病疫情,其大都来势汹汹且发展速度迅猛、形势变幻莫测。在其应对上,疫情的及时预警以及传播规律的科学掌握是十分重要的。相应地,政府公共卫生部门通常会在此过程中扮演着关键角色,应对措施的专业性色彩是比较浓厚的。“社会安全事件型”紧急状态主要针对的是一些严重的群体性事件等,其一般是社会矛盾长期积聚的结果,具有参与群众多、社会影响面广、复发概率大等特点。在其应对上,应注重标本兼治,不仅要采取强制性措施,及时制止冲突,更要探究深层原因,推动矛盾的实质性化解。[33]

(二)“紧急状态”概念的纵向分野

紧急事项不仅来源领域多种多样,而且不同类型的紧急事项对公共利益的影响范围和程度也是存在差异的。比如,战争在范围上大都会波及一国全体人民,可能对整个国家的统治秩序产生重大威胁,而地震的影响范围一般只会局限在特定区域内,其所带来的多是瞬间性的社会破坏及其所衍生的各种次生灾害。即便是那些来源于同一领域的紧急事项,其影响亦非一成不变。比如,有学者按照传染病疫情的流行范围和强度,将传染病疫情划分为“散发期”“暴发流行期”“大流行期”三种场景。其中,“散发期”是指传染病疫情主要以散发的形式发生,其影响范围和危害后果比较有限,尚处在可控范围内;“暴发流行期”是指传染病疫情在一定时间内在一个局部地区集中爆发,其影响范围和危害后果较大,甚至会出现医疗资源的挤兑;“大流行期”则是指传染病疫情在短时间内迅速传播并波及全国各地,甚至超出国界或洲境,其影响范围和危害后果巨大,在社会中会引发严重恐慌。[34]

受此影响,在横向划分之外,根据“紧急事项的影响”这一标准从纵向维度对紧急状态作出不同类型的细分,并据此采取差异化的应对措施,是近代以来很多国家的又一惯常做法。荷兰、西班牙、葡萄牙、土耳其、绝大多数的拉美国家以及1990年以后的东欧国家的宪法和紧急状态法律, 基本上都规定了两种或两种以上的紧急状态类型,并赋予政府不同强度和力度的紧急权力。[35]2004年3月14日,第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》正式将“紧急状态”一词载入了《宪法》文本之中。从其第67条“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(十九)在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布……(二十一)决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态……”之规定来看,战争状态与紧急状态应是有所区别的,紧急状态有其特定的宪法意旨。紧接着,2007年颁行的《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第69条第1款规定:“发生特别重大突发事件,对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害,需要进入紧急状态的,由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”这实际上又将紧急状态和《突发事件应对法》所调整的社会状态区别开来,紧急状态的影响程度更严重一些。“从形式上看,《突发事件应对法》第69条第1款规定……似乎为常态应急和非常态应急之间的社会秩序状态切换提供了一个较为清晰的法律标识及其程序。”[36]

在学理上,当前关于紧急状态类型的纵向划分,梳理归纳起来,主要有“二分法”(战争状态、紧急状态)、“三分法”(战争状态、特别紧急状态、一般紧急状态)以及“四分法”(战争状态、紧急状态、戒严状态、应急状态)等主流学说。[37]本文比较倾向于其中的“三分法”,因为从“戒严”的特征和外在形式来看,其更多的只是一种具体的应对措施,在多种场景下都可以适用,而无法构成一种独立的紧急状态类型。[38]当然,此处为了表述上的严谨性以及理解上的便宜性,需要将“战争状态、特别紧急状态、一般紧急状态”调整为“战争状态、紧急状态、应急状态”。这三种紧急状态类型,其影响的全局性和深刻性依次递减,政府在其中所享有的裁量权限以及所行使的应对措施的力度和强度亦渐次降低。

首先是战争状态。战争在多数意义上是一个国际法上的概念,受国际法调整,但通常也会对一国国内产生重大影响,引起国内法秩序的变化。国内法上的战争状态,是一种最严厉的紧急状态类型,是“特殊中的特殊”。[39]在此状态下,政治权威和武装力量往往会深度介入,以凝聚、统筹整个国家的所有力量,为战争提供有力支持和保障。政府不仅会被赋予很大的裁量权限,而且其权力也会被扩张到最大范围和程度,可以强制征收征用各种民用资源。公民权利亦会因此遭到极大限缩和克减,甚至可能被动员征调直接参与前线战争或者为前线战争提供间接服务。鉴于战争状态的严厉性,各国宪法或法律都会对其决定权的行使进行非常严格和审慎的规定,部分国家甚至规定由国家元首和国家立法机关共同行使战争状态的决定权,以达至相互制约和监督之目的。[40]其次是紧急状态和应急状态。这两种紧急状态类型均是由“严重危及或者已经严重损害社会安全和稳定”的各种突发事件所触发,只不过紧急状态对公共利益的影响范围和程度要明显高于应急状态,但都低于战争状态。在这两种状态中,政治权威和武装力量介入不深或根本无需介入。受此影响,紧急状态的决定权大都是由中央政府行使,应急状态的决定权则是由地方政府行使。紧急状态的应对主要遵循以“块”为主的属地管理,一般是由一级政府统一指挥协调;应急状态的应对则主要遵循以“条”为主的专业管理,一般是由一级政府相应的专业部门主导负责。至于具体的应对措施,紧急状态下的政府不仅在此方面享有较大的裁量权限和空间,而且可以克减部分公民权利。应急状态下的政府则一般采取法律上规定的措施就足以应对,裁量权限和空间较小,并且对于克减公民权利的问题也较为慎重。[41]一言以蔽之,紧急状态可能涉及的是一国的宪法秩序,而应急状态改变的只是一种局部的行政管理秩序。

三、紧急状态的运作机理

经过多年的不断演化和分野,现代意义上的“紧急状态”概念已经形成特定的规范意旨,其紧急形势位于战争状态和应急状态之间,并可由自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等多种类型的紧急事项所触发。在此框架下,紧急状态呈现出其特有的运作机理,一般涉及一国的宪法秩序,具体可以从决策权、执行权、监督权三个方面进行观察和描述。那些滥用“紧急状态”概念或者以应急状态之名行紧急状态之实的做法,皆是不可取的,有违基本法治。

(一)“紧急状态”决策权

“紧急状态”决策权是指决定是否启动紧急状态的权力,其位于整个紧急过程之顶端,是紧急权力的起点。该项权力一旦行使,即意味着紧急状态的正式进入,政府便可据此采取各种强有力的措施以应对紧急事项,公民亦会因此需要让渡一部分权利以配合政府行动。鉴于“紧急状态”决策权的重要性,在法治状态下,各国宪法或法律均会对该项权力的行使施加非常严格的约束条件。具体而言,决策事由一般仅限于一些非常严重的可能会给国家稳定和公共利益带来重大风险或损害的紧急事项;决策主体大都是一些较高层级的主体,如国家元首、国家立法机关、最高行政机关等。此外,为了确保“紧急状态”决策权行使的规范性和科学性,多数国家的宪法或法律还会对其作出进一步细分。比如,根据区域范围的不同,“紧急状态”决策权行使的主体会存在差异。我国现行《宪法》第67条和第89条即将“全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”和“省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态”的决策权分别赋予了全国人民代表大会常务委员会和国务院。根据运作流程的不同,“紧急状态”决策权还可以分为决定权、同意权、公告权等。《塞浦路斯共和国宪法》第183条规定,如遇到战争或其他威胁本共和国或其任何地区生存的公开危险,部长会议有权就此通过决议进入紧急状态。共和国总统和副总统,除业已单独或共同行使本条第一款规定的否决权外,应立即将宣布紧急状态的公告在共和国公报上予以公布。

我国目前面临的问题是,虽然《宪法》已经明确了“紧急状态”决策权的行使规则,但该权力在实践中从未被行使过,全国人民代表大会常务委员会和国务院至今没有在宪法层面宣告过全国或者部分地区进入紧急状态。究其原因,可能是国家基于对社会形势的判断,认为即便是诸如重大传染病疫情这样的紧急事项,其对公共利益的影响范围和程度都还未达到启动紧急状态的地步,而《突发事件应对法》等法律所确立的应急状态就足以应对。因为涉及国家的宪法秩序,牵涉因素和影响面过广,紧急状态的启动要慎之又慎。[42]在实践中出现了两种饱受争议的现象,一是部分行政机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国专利法》等法律中的“紧急状态”条款展开行政执法,二是部分地方政府滥用“紧急状态”概念并据此采取大量专属于紧急状态下的应对措施来克减公民权利。第一种现象可能是立法上的问题,立法者没有注意到作为法律状态的“紧急状态”和作为事实状态的“紧急事项”的区别,将两者混同。以2020年修订的《中华人民共和国专利法》为例,其第54条规定:“在国家出现紧急状态或者非常情况时,或者为了公共利益的目的,国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可。”此处将“紧急状态”同“非常情况”并列使用,说明立法者的原意应是表达一个与“非常情况”相似的事实状态,即紧急事项。这意味着,虽然国家没有在法律上启动“紧急状态”,但只要发生了比较严重的传染病疫情、地震等紧急事项,国务院专利行政部门就可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可。[43]第二种现象则可能主要是认知上的问题,地方政府还不清楚紧急状态和应急状态的区别,将两者混淆。如前所述,紧急状态和应急状态对公共利益影响的全局性和深刻性依次递减,政府在其中所享有的应对措施也存在种类和强度上的差异。各省、自治区、直辖市自行启动“特别重大突发公共卫生事件一级响应”,只是宣布该地区进入了应急状态而非紧急状态。

在实践中还需注意的是,紧急状态只是一个非常状态,其注定是暂时的、有期限的。对此,很多国家的宪法或法律都作出了明确规定。[44]这意味着在一定期限过后,国家应根据社会形势的发展和变化而适时作出延长或终止紧急状态的决定。这两种权力在本质上还属于“紧急状态”决策权的范畴,其行使仍然需要遵循“紧急状态”决策权的运行规则。比如,《土耳其共和国宪法》(1982年)第121条规定,议会可以修正紧急状态的期限,应内阁的请求,可以延长或解除紧急状态,每次延期不得超过4个月。美国《全国紧急状态法》(1976年)则规定,如果紧急状态一直持续且在宣布该紧急状态的周年日前的90天内,总统没有在联邦公报上发表或向国会送交紧急状态在该周年日后继续有效的声明,则该紧急状态在该周年日自动终止。我国《宪法》没有规定紧急状态的时限问题,各紧急状态单行法也鲜有提及。关于紧急状态的延长或终止,目前处于一种法治空白。因此,我国需要格外防范紧急法治常态化的问题,即紧急状态下法律所允许采用的一些应对思维、规则和措施被直接延用到常规状态中。如果这种现象存在,那么,其将是对社会法治和正义的严重破坏。

(二)“紧急状态”执行权

“紧急状态”执行权是指在宪法层面正式启动紧急状态后,政府为应对紧急事项而采取的各种措施和手段之总称。从实践来看,面对可能给国家稳定和公共利益带来重大风险或损害的紧急事项,原有那套完全依存于常规状态并为常规状态设计与服务的执行权行使模式和规则会显露诸多弊端,如反应慢、效率低、力度不足、协调性差等,难以适应和满足危机管理的需要。为此,在紧急状态下,各国基本上都会从多个方面对执行权行使的常规模式和规则进行“改造升级”,以提升政府应对紧急事项的及时性和有效性。这可以说是一种不得已却十分明智的选择,放在任何宪法文化之下都能够获得理解。[45]比如,执行权行使的范围在紧急状态下会得到一定程度的扩张,延伸至公民的人身自由、政治权利等诸多私权领域。对此,很多国际公约以及国家宪法都作出了肯认。例如,《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定:“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时,本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务……”该条也被国际社会概称为“克减条款”(Derogation Clause)。[46]《西班牙宪法》第55条第1款规定,在依法宣布紧急状态时,中止宪法规定的人身自由、住宅不受侵犯、通讯秘密受保障、自由选择住所和迁徙、和平集会与游行示威自由等。《孟加拉国宪法》甚至将公民的各项权利不加区分地囊括进克减的范围。[47]这显然是应急状态下所不具备的。还比如,执行权行使的程序在紧急状态下会被允许进行一定简化,以赋予政府高度的自由裁量权,使其能够在紧急事项的应对上做到即时处置,并充分发挥主观能动性,尽快控制或延缓事态蔓延。[48]2021年第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订的《中华人民共和国行政处罚法》新增的第49条规定:“发生重大传染病疫情等突发事件,为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,行政机关对违反突发事件应对措施的行为,依法快速、从重处罚。”从语义上看,该条主要针对的应该是应急状态,但举轻以明重,实际上也为我国紧急状态下行政处罚程序的简化提供了法律依据。

作为一种介于战争状态和应急状态之间的非常状态,“紧急状态”执行权的行使确需展现诸多特殊性面相,但仍须坚守法治底线,恪守基本法治精神和原则,这是紧急状态“法治状态”属性的必然要求。比如,在紧急状态下,执行权行使的范围虽然有所扩张,可以克减公民的部分权利,但有些权利是绝不能克减的。根据《公民权利和政治权利国际公约》《美洲人权公约》《欧洲人权公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》等国际公约的规定,这些不可克减的公民权利主要包括思想和良心自由、宗教信仰自由、人格尊严、主体地位平等(不得使为奴隶)、身体完整(禁止酷刑)、人道待遇、公正审判权等。[49]它们要么是与保护或促进公共利益并无太大关联,要么是构成人之所以为人的关键所在。如果这些公民权利都可被克减,实属本末倒置。“人应成为终极目的,国家存在的正当性在于尊重人的主体性,任何时候、任何情况下不得把人看作一种工具、客体或手段,国家的一切行为不得损害基本人权与人的尊严。”[50]此外,在紧急状态下,执行权行使的程序虽然可以被简化,但这种简化应当主要集中在立案登记、行政审批、集体讨论等内部程序环节以及时效上。它们不会对公民权利造成太大影响,更何况事后还可以进行补正。[51]而避免偏私(中立)、表明身份、说明理由、听取陈述与申辩、信息公开、告知权利等正当程序制度和规则,是不能被简化的。正当程序制度和规则构成一个程序过程中最基本、最核心的要素,体现了程序对个人尊严的承认和尊重。它们如果都被舍弃或遭到减损,程序实际上就失去了其存在的价值和意义。[52]在紧急状态实践中,部分行政机关为了提升紧急事项的应对效率,在执法时没有给予当事人陈述的机会,也没有听取当事人的申辩,最终遭到法院的负面评价。以“翟滨、天津市红桥区人民政府芥园街道办事处紧急处置措施纠纷案”为例,法院经审查后认为,在当时的情况下,紧急处置措施的实施确实具有紧迫性,行政机关的被诉行政行为应当首先符合行政效率原则,但也不得因此违反行政正当程序原则。[53]

(三)“紧急状态”监督权

“紧急状态”监督权是指围绕紧急状态下政府采取的各种措施和手段是否在法治轨道内有序运行并恪守基本法治精神和原则所展开的一系列监督活动,常见的有立法监督、行政监督、司法监督等类型。从实践来看,立法监督和行政监督受紧急状态的影响不大,司法监督则由于被动性、亲历性、长期性等特征,其运行和功能发挥均受到较大的限制,面临诸多现实挑战。[54]以新冠肺炎疫情为例,在早期的防控过程中,我国司法的功能更多地表现为保障社会秩序和维护公共安定,而对于一些公民权利的侵害行为以及可能由此诱发的涉诉新情况,人民法院多是采取“接待+调解”方式而不进入诉讼庭审阶段。部分地区的人民法院停止运行,不再受理任何案件。还有些人民法院则利用现代科学技术,通过“互联网+”的模式探索开展“云接访”“云受理”“在线庭审”“云执行”等,提升司法便利和效率。在审理过程中,为了表达对行政机关自由裁量权和主观能动性的尊重,人民法院多是保持一定克制和谦抑,奉行相对宽松的审查和追责态度。有学者曾对我国疫情防控过程中的司法运作状况作过专门考察,发现在收集到的613份行政诉讼裁判文书中,没有出现人民法院直接适用《行政诉讼法》第70条第6项和第77条对行政机关采取的防疫措施和手段进行合理性审查的情形。[55]

在对紧急状态下司法监督提出新模式的同时,也应当关注其中暴露出的一些新问题,防止其偏离制度初衷。首先,需要明确的是,紧急状态的特殊性不能成为司法监督机制停止运行的理由。作为社会正义的最后一道防线,司法仍须发挥权力规控和权利救济的作用。尤其对于行政处罚、行政强制、行政征收和征用等具体行政行为,它们属于法律行为,只要侵犯了公民的合法权益,被侵犯的主体当然可以继续向人民法院提起行政诉讼。即便因紧急事项而确需停止司法监督机制的运行,也应援引和适用各实体法和程序法中的时效中止规则,[56]将紧急事项视为不可抗力因素,受其影响的期间不计算在内,待紧急状态正式终止后再行启动。在实践中,我国部分人民法院已经在此方面有所尝试。当事人因疫情导致无法及时行使司法救济权利而主张诉讼时效中止的,或者当事人因疫情导致无法在诉讼期限内完成诉讼行为而申请顺延期限的,人民法院大都予以准许。[57]其次,“在线庭审”等“互联网+”模式在为当事人提供便利,提升司法审判效率的同时,也存在减损当事人诉讼权益,影响司法公正和权威的风险。对此,一方面应明确“在线庭审”的适用范围,主要限定于那些事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单案件,并且对于是否采取“在线庭审”模式,当事人应享有一定选择权;另一方面应明确“在线庭审”的运行规则,仍须遵循直接言词、集中审理、公开审理等司法审判原则,通过各种技术手段和方式保障庭审过程的流畅性和严肃性,确保其运行不违背基本的司法原理和准则。最后,在审查标准和强度上,合理性问题应尽量不予审查,轻微违法行为可予适当减责或免责,非故意或重大过失的违法行为可以不予追责等,但那些明显超出合理性界限的行为、严重的违法行为、存在故意或重大过失的违法行为等,仍须接受司法审查并被追究相关法律责任。

结 语

人类文明发展史告诉我们,越是经历艰难险峻的时刻,越是要珍惜法治的价值和作用。我国应借助由应对新冠肺炎疫情所产生的立法、修法之契机,探索制定紧急状态领域的基本法——紧急状态法,最终形成这样的非常状态法律体系:“宪法中的战争状态条款—战争状态基本法—各战争状态单行法”+“宪法中的紧急状态条款—紧急状态基本法—各紧急状态单行法”+“应急状态基本法—各应急状态单行法”。这其中,应急状态基本法可由现行的《突发事件应对法》扮演,各紧急状态单行法和应急状态单行法均须按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等类型展开。

 

注释:

[1] 参见常璇、杨成梁:《“紧急状态”、“战争状态”概念及辨析》,《当代法学》2005年第2期,第131页。

[2] 据环球网记者统计,截至2020年3月19日,全球共有43个国家为应对传染病疫情宣布进入紧急状态,法国、韩国还分别宣布进入“战时状态”“战争状态”。参见赵友平:《全球43个国家已宣布进入紧急状态》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661567287511718587&wfr=spider&for=pc,2022年12月28日访问。

[3] “紧急状态”是一个法律状态,“紧急事项”则是一个事实状态。在我国诸多立法中,两者经常被混同使用。比如,《中华人民共和国戒严法》(1996年)第2条规定:“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时,国家可以决定实行戒严。”从立法原意来看,此处的“紧急状态”应当指的是紧急事项。类似的例子不一而足。参见陈聪:《“紧急状态”的事实判定与法律规定》,《理论探索》2015年第1期,第112页。

[4]比如,河北、辽宁、湖北等多个地方通过召开新闻发布会的方式宣布本辖区进入“紧急状态”或者“战时状态”。部分地方的行政机关还会根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条“有下列行为之一的,处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款:(一)拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定和命令的”之规定,对违反疫情防控规定的当事人予以行政处罚。参见丁静:《滥用“战时状态”不利于抗疫大局》,《新华每日电讯》2021年1月16日,第4版。

[5]参见谢士衍:《论我国紧急状态的决定和宣布》,《上海政法学院学报》2022年第5期,第77-78页。

[6]习近平:《全面提高依法防控依法治理能力健全国家公共卫生应急管理体系》,《求是》2020年第5期,第4页。

[7]谢晖:《论紧急状态中的国家治理》,《法律科学》2020年第5期,第31页。

[8]参见孟涛:《紧急权力法及其理论的演变》,《法学研究》2012年第1期,第112页。

[9]See Giorgio Agamben,State of Exception,translated by Kevin Attell,The University of Chicago Press,2005,pp.24-25.

[10][意]托马斯·阿奎那:《阿奎那政治著作选》,马清槐译,商务印书馆2007年版,第124页。

[11]参见[英]约翰·洛克:《政府论》(下篇),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1997年版,第99-112页。

[12]杰斐逊总统后来阐述了对行使“特权”的看法:“死板地遵守成文法以致失去了祖国,也就失去了法律本身,失去了生命、自由、财产以及所有那些与我们一同享受那些东西的人,从而荒唐地为了手段而牺牲了目的。”[美]托马斯·杰斐逊:《杰斐逊选集》,朱曾汶译,商务印书馆2011年版,第595页。

[13]林肯总统在为这些“特权”行为进行辩护时指出:“我关于尽力维护宪法的誓言,赋予了我责任,要用一切必要的手段来维护以该宪法为其根本法的那个政府和国家。国家失去了,宪法还能保持吗?……我认为,一些措施,本来是不符合宪法规定的,但由于它们对于通过维护国家从而维护宪法是必不可少的,结果就变得合法了。”[美]亚伯拉罕·林肯:《林肯选集》,朱曾汶译,商务印书馆2010年版,第282页。

[14]参见[英]戴西:《英宪精义》,雷宾南译,中国法制出版社2001年版,第325-334页。

[15]参见彭錞:《再论行政应急性原则:内涵、证立与展开》,《中国法学》2021年第6期,第64页。

[16]参见[意]朱塞佩·格罗索:《罗马法史》,黄风译,中国政法大学出版社2009年版,第110页。

[17]See Carl Schmitt,Die Diktatur:Von den Anfaengen des modernen Souveraetstsgedankens bis zum proletarischen Klassenkampf,7.Aufl.,Duncker and Humblot Press,2006,pp.17-25.

[18]参见戚建刚:《绝对主义、相对主义和自由主义——行政紧急权力与宪制的关系模式》,《法商研究》2004年第1期,第52页。

[19]参见高媛:《紧急状态与法治——从〈魏玛宪法〉第48条说起》,载姜明安主编:《行政法论丛》(第18卷),法律出版社2015年版,第28-29页。

[20]参见[德]乌尔里希·贝克:《风险社会》,何博闻译,译林出版社2004年版,第7-10页。

[21]江必新:《紧急状态与行政法治》,《法学研究》2004年第2期,第8页。

[22]作为一种特殊的法治状态,紧急状态有其一套专门的法律体系。与常规状态法律体系相比,紧急状态法律体系并非即刻启动实施,而是受到严格的条件约束,即紧急状态法律体系在正常状态下是处于“备而不用”的状态,其基本功能是预防性的,只有在发生战争、动乱、重大传染病疫情等紧急事项时才会启动实施。参见谢晖:《论紧急状态中的国家治理》,《法律科学》2020年第5期,第45页。

[23]郑玉双:《紧急状态下的法治与社会正义》,《中国法学》2021年第2期,第116页。

[24]绝对多数原则是指,只有获得议会越来越多的更大绝对多数的支持,紧急状态才能持续延长时间,否则到期就会自动宣告终止;赔偿原则是指,因应对紧急状态而受到紧急权力侵犯的无辜者,政府要给予其一定的经济、物质等方面的赔偿;尊严原则是指,在紧急状态应对的过程中,个人尊严应当受到积极尊重,司法机关要在个案监督中发挥关键作用,但需要奉行更低的紧急状态标准。See Bruce Ackerman,“The Emergency Constitution”,Yale Law Journal,Vol.113,2004,pp.872-1030.

[25]参见方旭:《紧急状态与魏玛共和——以〈魏玛宪法〉第48条为中心》,《海南大学学报(人文社会科学版)》2019年第5期,第23页。

[26]比如,《德国联邦基本法》第1条第1项规定:“人之尊严不可侵犯,尊重及保护此项尊严为所有国家机关之义务。”第4条第1项规定:“信仰与良心之自由及宗教与世界观表达之自由不可侵犯。”第13条规定:“一、住所不得侵犯。二、搜索唯法官命令,或遇有紧急危险时,由其它法定机关命令始得为之,其执行并须依法定程序……四、为防止公共安全之紧急危险,特别是公共危险或生命危险,唯有根据法院之命令,始得以设备对住所进行监察。遇有急迫情形,亦得依其它法定机关之命令为之;但应立即补正法院之裁定……”

[27]金晓伟:《我国应急法律体系的冲突与弥合——以紧急状态的多重逻辑为切入点》,《河南社会科学》2021年第4期,第4页。

[28]参见江振春:《美国“国家紧急状态”的前世今生》,《世界知识》2019年第4期,第67-69页。

[29]《宪法》(1954年)第31条规定:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(十六)在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布;(十七)决定全国总动员或者局部动员;(十八)决定全国或者部分地区的戒严……”

[30]参见陈聪:《“紧急状态”的事实判定与法律规定》,《理论探索》2015年第1期,第110页;江必新:《紧急状态与行政法治》,《法学研究》2004年第2期,第4页;方旭:《论“紧急状态”的二律背反与消解》,《人权法学》2022年第3期,第114页;孟涛:《紧急权力法及其理论的演变》,《法学研究》2012年第1期,第123页。

[31]比如,我国《破坏性地震应急条例》(1995年)第7条规定:“造成特大损失的严重破坏性地震发生后,国务院设立抗震救灾指挥部,国务院防震减灾工作主管部门为其办事机构……”第8条规定:“……破坏性地震发生后,有关县级以上地方人民政府应当设立抗震救灾指挥部,其办事机构设在本级人民政府防震减灾工作主管部门……”第25条规定:“交通、铁路、民航等部门应当尽快恢复被损毁的道路、铁路、水港、空港和有关设施,并优先保证抢险救援人员、物资的运输和灾民的疏散……”

[32]比如,我国《核电厂核事故应急管理条例》(1993年)第4条规定:“全国的核事故应急管理工作由国务院指定的部门负责……必要时,由国务院领导、组织、协调全国的核事故应急管理工作。”第5条规定:“核电厂所在地的省、自治区、直辖市人民政府指定的部门负责本行政区域内的核事故应急管理工作……必要时,由省、自治区、直辖市人民政府领导、组织、协调本行政区域内的核事故应急管理工作。”第38条规定:“有下列行为之一的,对有关责任人员视情节和危害后果,由其所在单位或者上级机关给予行政处分;属于违反治安管理行为的,由公安机关依照治安管理处罚法的规定予以处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:……(二)玩忽职守,引起核事故发生的……”

[33]比如,我国《突发事件应对法》第50条规定:“社会安全事件发生后,组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点,依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定,采取下列一项或者多项应急处置措施:(一)强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人,妥善解决现场纠纷和争端,控制事态发展……”

[34]参见林鸿潮、郑悠然:《传染病法制中的制度折叠及其重构》,《治理研究》2022年第5期,第114-116页。

[35]参见孟涛:《中国非常法律的形成、现状与未来》,《中国社会科学》2011年第2期,第129页;Oren Gross and Fionnuala NíAoláin,Law in Times of Crisis:Emergency Powers in Theory and Practice,Cambridge University Press,2006,pp.41-44.

[36]金晓伟:《论我国紧急状态法制的实现条件与路径选择——从反思应急法律体系切入》,《政治与法律》2021年第5期,第130页。

[37]参见常璇、杨成梁:《“紧急状态”、“战争状态”概念及辨析》,《当代法学》2005年第2期,第130页;江必新:《紧急状态与行政法治》,《法学研究》2004年第2期,第4页;莫纪宏:《中国紧急状态法的立法状况及特征》,《法学论坛》2003年第4期,第6-9页。

[38]2004年3月8日,时任全国人民代表大会常务委员会副委员长王兆国曾阐释了“紧急状态”与“戒严”之间的不同。他认为,“戒严”是“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时”采取的一种非常措施。“紧急状态”包括“戒严”又不限于“戒严”,适用范围更宽。参见王兆国:《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》,http://www.gov.cn/test/2005-06/26/content_9598.htm,2023年3月7日访问。

[39]参见方旭:《论“紧急状态”的二律背反与消解》,《人权法学》2022年第3期,第113页。

[40]比如,在美国,受到攻击或者严重威胁时,总统决定向外国派遣军队前必须得到国会授权。禁止未经国会授权在国外驻扎军队60天以上,到期时须在30天内撤离。在我国,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会(在全国人大闭会期间)有权决定战争状态,国家主席根据这一决定宣布战争状态,发布动员令。

[41]参见林鸿潮:《应急状态和紧急状态有什么区别?》,《中国应急管理报》2020年8月15日,第7版。

[42]参见王祯军:《论紧急状态启动的宪法规制》,《河北法学》2014年第10期,第48-49页。

[43]参见陈聪:《“紧急状态”的事实判定与法律规定》,《理论探索》2015年第1期,第113页。

[44]比如,《土耳其共和国宪法》(1982年)第119条规定,内阁在总统的主持召集下,得宣布在国家的一个或一个以上的地区或在全国范围内实行不超过6个月的紧急状态;美国《全国紧急状态法》(1976年)也规定,总统有宣布国家进入紧急状态的权力,以6个月为一个期限。

[45]参见赵宏:《疫情防控下个人的权利限缩与边界》,《比较法研究》2020年第2期,第12页。

[46]同被称为“克减条款”的还有《欧洲人权公约》的第15条和《美洲人权公约》的第27条。

[47]《孟加拉国宪法》第141条规定,在紧急状态公告令实施期间,总统可以发布命令宣布,在紧急状态公告令生效期间或命令中指出的较短时期内,中止公民基本权利。参见徐高、莫纪宏:《外国紧急状态法律制度》,法律出版社1994年版,第90页以下。

[48]参见梅扬:《论比例原则在紧急状态下的特殊适用规则》,《人权》2021年第4期,第83页。

[49]参见刘小冰:《紧急状态下公民权利克减的逻辑证成》,《法学》2021年第7期,第31-32页;王祯军:《论紧急状态法制中的不可克减原则》,《河北法学》2012年第9期,第41页。

[50]韩大元:《后疫情时代:重塑社会正义》,《中国法律评论》2020年第5期,第48页。

[51]比如,《中华人民共和国行政强制法》第18条规定:“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准……”紧接着,其第19条规定:“情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续……”

[52]参见邢鸿飞、葛琴琴:《论〈行政处罚法〉第四十九条快速、从重处罚的适用》,《行政法学研究》2023年第3期,第100页。

[53]参见天津市第一中级人民法院行政判决书,(2020)津01行终166号。

[54]参见林鸿潮:《应急行政行为的司法认定难题及其化解》,《政治与法律》2021年第8期,第130-136页。

[55]参见金晓伟:《应急处置措施的司法审查体系化研究——基于621份裁判文书的分析》,《清华法学》2023年第1期,第103页。

[56]比如,《中华人民共和国民法典》第194条规定:“在诉讼时效期间的最后六个月内,因下列障碍,不能行使请求权的,诉讼时效中止:(一)不可抗力……”;《中华人民共和国行政诉讼法》第48条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内……”

[57]上海市高级人民法院还专门发布《关于涉新冠肺炎疫情案件法律适用问题的系列问答之一(2022年修订版)》,规定当事人因受疫情影响,无法在规定期限内向人民法院提起诉讼的,受疫情影响期间原则上不应计算在起诉期限内。只不过,当事人在向人民法院起诉时,主张存在上述扣除期限情形并申请顺延期限的,应当向人民法院提供受疫情影响的证据。人民法院应当综合考虑是否准许,依法保护当事人诉讼权利。

 

梅扬,法学博士,武汉大学法学院副教授。

来源:《法制与社会发展》2023年第6期。

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