肖萍:论欠发达地区利益在地方立法中的表达与实现

选择字号:   本文共阅读 203 次 更新时间:2017-01-27 11:44:08

进入专题: 地方立法   地方保护主义   欠发达地区利益  

肖萍  

   摘要:  欠发达地区乃至发展中国家面对先发展起来的经济发达省份和发达国家,在自身的发展过程中如何做到既能够有效利用包括立法在内的各种手段以维护自身的正当利益,又要破除地方保护主义,实乃一个地区一个国家甚至全世界经济社会发展的重大问题。在新常态背景下,地方立法如何兼顾欠发达地区的利益,使之在发展中在维护自身正当利益的前提下,能够稳步快速发展,而不陷入地方保护主义的泥沼,是本文研究的基本思路。欠发达地区的利益是客观存在的,由此而产生的区域之间的利益之争,我们既不能视而不见,也不能避之压制。在批判地方保护主义的同时,我们更需要设置一个畅通的、规范化的表达渠道,即为欠发达地区在地方立法或者区域立法乃至国家立法中表达自身正当利益提供一个法治化的平台,切实做到用立法来保证欠发达地区与发达地区协调发展。    

   关键词:  地方立法 地方保护主义 欠发达地区利益 表达 实现

  

  

“天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往”。[1]在人类社会漫长的发展过程中,利益追求贯彻始终。欠发达地区乃至发展中国家面对先发展起来的经济发达省份和发达国家,在自身的发展过程中如何做到既能够有效利用包括立法在内的各种手段以维护自身的正当利益,又要破除地方保护主义,实乃一个地区一个国家甚至全世界经济社会发展的重大问题。在国际社会,经济全球化发展长期以来处于区域不平衡的状态,发展中国家和地区在国际经济合作和经济活动的联系方面,普遍落后发达国家。可见,经济全球化区域上的不平衡是长期的,发达国家和发展中国家在参与全球经济一体化中是存在差别和差距的。[2]在中国,党和国家十分关注区域之间的协调发展,在国民经济和社会发展“十一五”“十二五”规划纲要以及十八大报告等党和国家的重要文件中,始终“把推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展,加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度,充分发挥各地区比较优势,深化区域合作,推进区域良性互动发展,逐步缩小区域发展差距”作为我国社会主义现代化建设的战略目标之一予以持续关注。长三角、泛珠三角、东北区、中部地区、京津冀、西部大开发中的西部等区域不断兴起,形成了区域统一大市场,推动了国家和区域经济的发展。从现有的联合来看,主要有:一强强联合,如长三角、泛珠三角、京津冀的联合,这种联合是自身内部需求的一种联合;二非强强或者弱弱联合,如中部地区、西部大开发中的西部,这种联合并非自身发展中的自愿联合,更多的是一种寻求国家政策上的非自身需求的联合;这些联合都是省际间的区域联合,还有一种是地区内部市际间的联合,如鄱阳湖生态经济区、长株潭等。无论哪种联合,不可否认的是,我国发展中的不平衡、不协调问题仍然十分突出。

   所谓欠发达地区,是指那些有一定经济实力和潜力但与发达地区相比还有一定差距,生产力发展不平衡,科技水平还不发达的区域,如我国的中、西部地区。[3]欠发达地区是一个相对的概念,相对于国家而言,指发展中国家,而在一个国家内部,无论是发达国家还是发展中国家都有本国的欠发达地区。这些地区相对于先发展起来的发达地区,在制度安排、人力资本、发展空间等方面都有差距,且这些差距的存在使得欠发达地区在发展过程中始终存在难以跨越的障碍,即面临发展中的不平等或者“地方保主义”压力。在我国,欠发达地区,尤其是西部贫困地区,经济发展水平与全国相比,具有阶段性差距,且这种差距有不断加大的趋势。但是任何一个先发展起来的国家或者地区都不希望欠发达国家和地区重蹈自己破坏和牺牲资源的发展之路,都希望欠发达地区与自己同样维护世界和平、维护生态安全,希望WTO规则、国家法律对各方利益予以平等保护。而欠发达地区则要求在立法平等保护的同时还要求机会平等,甚至希望通过地方保护来加快发展步伐。他们会认为与发达地区不在同一起跑线上的平等对欠发达地区来说是有失公允的。本文将以我国欠发达地区发展中的问题为落脚点,思考地方立法如何保护欠发达地区的正当利益,即在新常态背景下,地方立法如何兼顾欠发达地区的利益,使之在发展中能够在维护自身正当利益的前提下,稳步快速发展,而不陷入地方保护主义的泥沼,是本文研究的基本思路。

  

一、欠发达地区的利益及其冲突问题

  

   “利益”一词在汉语词典中指“对人对事的好处”,日常用法中该词有时就是一个空壳,没有具体意义,必须填入具体内容方显意义,如公共利益、部门利益、利益集团、既得利益等。但利益问题始终是一个重大的现实问题和严肃的理论问题。本文所指的欠发达地区利益,主要是相对于发达地区而言的利益及其冲突问题,不包括欠发达地区内部各阶层、不同部门、不同行业的利益及其冲突问题。当今社会利益多元化,人们在追求各自利益的同时,利益冲突在所难免。改革开放三十年来,我国社会经济发展变化很大,也产生了诸多社会矛盾,其中利益冲突是直接的表现形式。现阶段,我国社会主要存在三大利益冲突,即劳资利益冲突、社会分配利益冲突、政府和公众利益冲突。这些冲突可能来自不同的利益集团,也可能来自不同的区域。随着我国区域一体化进程的加快,一些地区一方面在谋求区域合作,希望共同发展,实现双赢或多赢,另一方面,这些地区为了过度追求本地区利益,又在想方设法设置障碍,不惜牺牲外地利益,维护本地区利益。

   欠发达地区的利益问题,来自不同的两个方面。对欠发达地区而言,一是欠发达地区为了发展本地经济,拒绝外来商品和服务,其结果往往是同样遭到发达地区的限制和保护,使本就落后的商品和服务业遭受更大打击;二是欠发达地区利用开发较晚,生态保护完好的优势,展开了与发达地区对资源的控制和利用的争夺,面临着是生存发展还是保护资源环境的矛盾冲突,也就是说,是为发达地区和自身保护未破坏的生态,还是走发达地区继续破坏生态的老路?如西部欠发达地区资源丰富,区域发展中必然依赖资源发展型战略即采取一种“先破坏后治理”的老路,发展“资源高耗型”产业,其结果不仅对资源环境造成极大破坏,为西部欠发达地区可持续发展埋下隐患,还影响到全国经济的可持续发展。再如,地处深圳和东莞交界的罗田水库是深圳市供水储备水库,但有1/3的水资源保护面积处于东莞市行政区范围,水库污染源则全部来自东莞市辖区范围。由于发展先后的问题,就出现了在深圳市管辖的水流段,污染少,水质好;而在东莞市管辖的水流段,水体曾经又黑又臭,水质差,污染重的问题。[4]对发达地区而言,一是凭借发达地区商品、服务业发展较快的优势,打压欠发达地区的商品、服务业,限制竞争;二是在发达地区对环境保护工作日益重视的情况下,利用欠发达地区招商引资的迫切心情,把污染企业向欠发达地区转移,以牺牲欠发达地区生态环境的代价来换取他们的利润。

   总体而言,地方各种利益冲突,从利益主体分表现为中央与地方利益的冲突;地方与地方利益的冲突,其中包括发达地区与欠发达地区、欠发达地区与欠发达地区的利益冲突。从利益本身看,主要涉及服务、商品、资源和环境等方面。从利益冲突的内容来看,包括经济利益、政治利益、文化利益等方面的冲突。具体而言,地方各种利益冲突表现在:

   1.“争市场”。由于产业之间的利润率差别较大,每个地方都不愿意放弃高获益产业,因此,在区域统一大市场的建设中,均面临区域内产业同构和产品同构问题。以长三角区域为例,苏、浙、沪均以电子信息、汽车、石化为主导产业,这就造成其产业互补性弱,不仅容易导致重复建设和争夺资源、市场的地方保护主义竞争,且相应带来由区域一地对他地的产业承接竞争而引发的地方利益之争。

   2.“争资金”。资金、人才的缺乏是造成欠发达地区与发达地区经济差距的重要原因。在我国尤其是欠发达地区曾经出现了全民招商的景象。为了引进资金,各地打出了税收优惠的牌或者降低土地使用权转让价格。其结果是(1)导致大量税收流失;(2)导致本地企业由于享受不到外地企业的优惠而纷纷外流;(3)低价转让的土地使得本就紧缺的土地资源,由于“企业的圈地运动”未能发挥更大的功效,出现了新的“公地悲剧”;(4)污染企业相继进入,破坏了欠发达地区的生态环境,“癌症村”几乎都出现在欠发达地区。这种在招商引资竞争中不计成本、不讲效益,无原则降低招商门槛、不顾投资产业是否合理的过度竞争行为,大大增加了各地招商的开支和市场经济活动的交易成本,不利于各地自身长远利益和区域协调发展,使各地方经济发展以及区域发展陷入了一种“囚徒困境”之中。[5]

   3.“争自然资源”。从本质上看,利益来源于对资源的控制,利益的大小取决于对资源控制的多少,这些资源包括自然资源、文化资源、人力资源、信息资源等。资源的短缺决定了利益冲突的必然。在一个利益化的时代,立法作为分配社会资源的重要方式必然导致各利益主体希望自己的利益要求能够在立法中体现。[6]如曾经中央为从城市居民粮食涨价补贴的财政重负中摆脱出来,将粮食稳定供给的责任下放到省级,实行粮食省长负责制。但发达与欠发达地区在耕地保护上的利益冲突明显。从发达地区来看,由于人均收入水平及其增长速度较高,人均粮食支出占其消费总支出的比重已处在较低水平,即使根据粮食价格正常上涨对发达地区的经济政策不构成重要影响。因而,发达地区势必只想享受他人保护耕地的好处,而不愿承担耕地保护的责任。再看欠发达地区,面对与发达地区的差距日益拉大,以及发展替代发达地区产品的工业效益显著高于农业,它绝不会计较发达地区耕地保护给其造成的食物生产比较优势的潜在损失,而是高度关注如何运用手上的粮食这一影响国家食物安全的重要砝码,去最大可能地赢得发展非农业的资金与机会,而将保护耕地的希望寄托在发达地区身上。[7]又如,北京上游水源区的大部分地区位于河北省的张家口市和承德市,这一水源区的大部分市县属于国家贫困县,没有能力支付环境保护和污染治理费用。[8]再如,西部地区矿产资源丰富,对西部的能源开发呈现一片勃勃生机,但由于利益分配机制没有理顺,中央政府、矿产企业、西部与东部地方政府之间存在多重利益诉求,一方面是一些地方无序开发,另一方面是生态补偿机制未能依法合理构建,造成了资源严重浪费和环境极度恶化。

   4.“争文化资源”。地方政府为了追求地方可能是短期的经济效益,展开的争抢名人故里的事情,可谓是文化资源的争夺。如湖北十堰、河北涉县、甘肃天水、山西长治、陕西临潼等地争抢女娲,河南、湖北、四川等地争抢诸葛亮;再如,山东阳谷县和临清市各自开发了《金瓶梅》文化旅游区,安徽人建起了《金瓶梅》遗址公园;对于《西游记》,山东教授考证出泰山是“花果山”的原型,福建学者发现孙悟空还了俗,还留有墓地。从这些文化资

   源争夺战可以看出,多数热衷于“名人故里”争夺的地方大多属于经济欠发达地区,而经济利益博弈正是“名人故里”之争的原动力,名人故里之争实质上是利益驱动下资源经济的博弈。有时出于商业目的,一些反面人物、小说虚构人物也成了不少地方争夺的文化资源。[9]

   区域一体化进程中的地方利益之争不可避免。面对这一客观存在的区域发展中的难题,各地不应回避,更不应熟视无睹,助长地方利益之争越演越烈,同样这些地方利益之争也是实际存在的,不能视而不见,甚至将各地的利益追求视为“贪得无厌”,压制各地的利益追求,把各地的一些正常利益诉求都堵掉、都压制掉。这样做,于事无补,并没有化解利益矛盾,也没有缓解利益之争。[10]

  

(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 地方立法   地方保护主义   欠发达地区利益  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/102939.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网