梁鹰:地方生态环境立法的特点、成效与启示

选择字号:   本文共阅读 13473 次 更新时间:2024-02-10 22:59

进入专题: 生态环境   地方立法   生态文明  

梁鹰  

 

摘要:地方生态环境立法是生态环境法律制度体系的重要部分,是国家层面生态环境立法向基层的重要延伸,也是国家法律在地方有效实施的重要支撑。在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想、习近平法治思想的引领下,各地坚持用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境,地方生态环境立法取得丰硕成果,地方生态环境立法的要素、门类越来越丰富。各地在生态环境领域法律制度建设上作了一些有益探索,包括区域协同立法、生态环境综合性主题立法、践行全过程人民民主等,并在坚持不抵触原则下聚焦突出问题,作了不少制度创新,成为法律、行政法规先行先试的经验来源。总结和梳理地方生态环境立法的实践、创新和经验,对推动完善国家层面立法,在国家层面编纂一部生态环境法典,统领包括生态环境地方性法规在内的生态环境领域法律体系建设,完善生态环境法律制度,形成推动生态文明建设的强大合力,具有重要意义。

关键词 :习近平生态文明思想;生态环境;地方立法;法典编纂

 

习近平总书记强调,“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道”,“用最严格制度最严密法治保护生态环境”。党中央高度重视生态文明建设。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从中华民族永续发展的高度出发,深刻把握生态文明建设在新时代中国特色社会主义事业中的重要地位和战略意义,大力推动生态文明理论创新、实践创新、制度创新,创造性地提出一系列新理念新思想新战略,形成了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想为包括法律制度建设在内的整个生态文明法治建设指明了方向。在生态环境保护面貌焕然一新、生态文明建设取得重大成就的同时,生态环境法律体系也不断健全和完善。在习近平生态文明思想的指导引领下,我国生态环境立法质量不断提升,制度体系不断完善,生态环境法律制度实现升级换代,取得重大成就。地方生态环境立法作为生态环境法律体系的重要组成部分,在立得住、行得通、真管用上下功夫,坚持问题导向、实践导向、目标导向,伴随国家层面立法稳步推进,取得了显著成效,发挥了积极作用。

一、地方生态环境立法的总体情况与主要特点

在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想、习近平法治思想的引领下,各地将制度建设作为推进生态文明建设的重中之重,坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境,地方生态环境立法取得丰硕成果,在保护本区域生态环境、依法规范政府生态环境执法、维护生态环境公共利益、促进经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用。特别是2015年立法法修改以来,生态环境立法在地方立法中始终占据着重要地位。2023年9月,赵乐际委员长在全国地方立法工作座谈会上指出,这些年,地方人大加强重点领域、新兴领域立法,以严密的制度保护生态环境,比如,山西、山东、甘肃等地制定修改一批地方性法规,促进黄河流域生态保护和高质量发展;陕西出台专项法规,保护秦岭区域、渭河流域、汉江丹江流域生态环境;西藏制定国家生态文明高地建设条例,用法治力量守护雪域高原美丽生态。这些具有地方特色、区域特色的立法,为保护生态环境发挥了积极作用。

立法实践中,“环境” “环境保护” “生态” “生态文明” “生态环境”等概念交错使用,有时有特定内涵,有时并未作严格区分。有学者认为,在地方开展的环境类立法中,“生态环境”这一概念被视为基石概念。截至2023年11月,在中国人大网“国家法律法规数据库”以“生态环境”为关键词进行检索和统计,笔者发现,生态环境方面现行有效的综合性地方性法规有89部;进一步扩大检索范围,以“生态” “环境保护”为关键词进行检索和统计,现行有效的地方性法规分别有191部、232部。除了综合性生态环境地方性法规外,涉及水污染、大气污染、土壤污染、固体废物污染、噪声污染等污染防治领域,以及生态保护、区域协同和流域治理等方面的地方单行立法,也有相当大的数量。各地制定的生态环境领域地方性法规有1000多部。除了地方性法规以外,各地还出台了大量与生态环境有关的地方政府规章和行政规范性文件。

(一)地方生态环境立法的总体情况

地方生态环境立法是地方行使立法权的一个重要领域,也是国家生态环境保护法律制度体系的重要组成部分。改革开放后,国家层面的生态环境保护法律制度体系就开始创建。党的十一届三中全会标志着我国进入改革开放时代,邓小平同志在1978年的中央工作会议上明确提出制定森林法、草原法和环境保护法,此后,国家层面的生态环境立法逐步展开。总的来看,受立法权限制等多种原因影响,地方生态环境立法的起步和探索晚于国家层面的生态环境立法。

1978年至1991年这一时期,生态环境方面国家立法逐步推进。1979年制定了环境保护法(试行)和森林法(试行),1984年制定森林法,1989年制定环境保护法,我国正式迈出制定生态环境保护法律的步伐。1982年宪法规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”等有关生态环境的内容。这一时期,海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、水土保持法、野生动物保护法、草原法、渔业法、土地管理法、矿产资源法、水法等生态环境保护法律陆续出台,刑法、民法通则等法律也对生态环境保护作了相关规定,只有少数地方出台了环境保护的地方性法规,比如1981年制定的《湖南省环境保护暂行条例》、1982年制定的《湖北省环境保护暂行条例》。

1992年,党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标,改革开放进入新阶段。此后,国家层面的生态环境保护法律制度体系也进入了加快形成阶段。1992年,我国对外发布的《中国环境与发展十大对策》明确指出,转变发展战略,走可持续发展道路,是加速我国经济发展、解决环境问题的正确选择。1994年,《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》明确提出,完善环境和资源保护立法。1995年,党的十四届五中全会提出实施“可持续发展战略”。2003年,党中央提出坚持“以人为本,全面、协调、可持续的发展观”。2006年,党中央作出了建设资源节约型和环境友好型社会的重大决策部署。1992年至2011年这一时期,环境影响评价法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、放射性污染防治法、防沙治沙法、海岛保护法、海域使用管理法、节约能源法、可再生能源法、电力法、煤炭法、循环经济促进法、清洁生产促进法等生态环境保护法律陆续制定,对海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、水土保持法、野生动物保护法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法等生态环境保护法律作了修改完善,侵权责任法、刑法等法律也对有关生态环境保护的内容作了规定或修改。这一时期,地方主要围绕贯彻实施环境保护法等上位法,出台了一些生态环境保护的地方性法规。

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境立法。在习近平生态文明思想有力指导下,生态环境立法取得历史性成就、发生历史性变革,生态环境保护法律制度体系进入高质量完善时期。特别是2018年3月通过的宪法修正案把贯彻新发展理念、生态文明和建设美丽中国的要求写入宪法以来,构建生态环境保护法律体系的宪法依据更加充分。为了适应新形势新任务新要求,无论是国家层面还是地方层面,生态环境立法都进入快速大发展时期。伴随着全党全社会对生态环境保护、生态文明建设的认识和实践不断深入丰富,以及地方立法权的调整变化等因素,地方生态环境立法加快推进,大致经历了以下四个发展阶段:

其一, 逐步探索阶段。这一阶段主要是党的十八大召开至2015年立法法修改前。党的十八大提出,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。党的十八届三中全会再次强调,建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。依照当时的立法法,有权制定地方性法规的主体有两类:一是省级人大及其常委会;二是省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市,以及经国务院批准的较大的市的人大及其常委会。与之相适应,有权制定地方政府规章的主体也有两类:一是省级人民政府;二是省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市,以及经国务院批准的较大的市的人民政府。在立法法修改之前,各地陆续开展一些生态环境立法,但是数量不多,主要是省级人大及其常委会制定的地方性法规,比如《福建省人民代表大会常务委员会关于促进生态文明建设的决定》《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》等。

其二, 快速发展阶段。这一阶段主要是2015年立法法修改后至党的十九大召开前。伴随着我国经济、政治、社会、文化和生态环境五位一体全面发展,以及全面深化改革和全面依法治国的深入推进,各方面立法需求不断加大,而当时的立法体制很难满足此种需求。为了解决立法需求不断增加而立法权供给不足的矛盾,贯彻党中央决策部署,2015年对立法法作了修改,大幅度扩大了地方立法主体的范围:将有权制定地方性法规的主体扩大到省、自治区、直辖市以及所有设区的市(从修法前的49个市扩大到修法后的284个市)和自治州(全国共30个自治州)的人大和人大常委会。与之相适应,将有权制定地方政府规章的主体扩大到所有设区的市和自治州的人民政府。同时,明确设区的市级人大及其常委会可以对环境保护等方面的事项制定地方性法规。地方立法权的调整变化,极大推动了地方生态环境立法的快速发展。以上述89部生态环境有关综合性地方性法规为例,其中有近20部是在这一时期制定的。

其三,提质增速阶段。这一阶段主要是党的十九大后至党的二十大召开前。党的十九大提出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,把坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容,把建设美丽中国作为全面建设社会主义现代化强国的重大目标,把生态文明建设和生态环境保护提升到前所未有的战略高度。这一时期,地方生态环境立法不断丰富和充实,立法的形式更加多元化,立法的内容更加趋于丰富。以上述89部生态环境综合性地方性法规为例,有60余部在这一时期制定;从立法数量来看,每年制定的数量保持在10部以上。以厦门市为例,这一时期密集制定修改了一系列法规:环境保护方面,有《厦门市环境保护条例》《厦门市市容环境卫生管理条例》《厦门市海洋环境保护若干规定》等;污染防治方面,有《厦门经济特区机动车排气污染防治条例》等;生态保护方面,有《厦门经济特区筼筜湖区保护办法》《厦门大屿岛白鹭自然保护区管理办法》《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》《厦门市砂、石、土资源管理规定》《厦门经济特区水资源条例》《厦门市风景名胜资源保护管理条例》等;生态经济方面,有《厦门市节约能源条例》等。

其四,全面提升阶段。这一阶段主要是党的二十大召开以来。党的二十大报告提出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”,明确了我国新时代生态文明建设的战略任务,确定总基调是推动绿色发展、促进人与自然和谐共生。党的二十大报告从深入推进中国式现代化的战略高度,全面系统阐述了我国深入推进生态文明建设的总体思路和要求,对推动高质量发展、统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化等作出一系列重要部署,为在新征程上持续加强生态环境保护提供了根本遵循和指引。党的二十大报告特别强调“健全现代环境治理体系”,对提升生态环境综合治理能力提出明确要求。作为现代环境治理体系的重要组成部分,地方生态环境立法随之进入了新的高质量发展阶段。各地通过立法完善生态文明建设的制度规范,从更宏观的层面形成生态文明建设的制度体系和总纲,统筹推进生态文明建设工作,努力实现生态治理体系和治理能力的现代化。2023年以来,涉及生态文明建设的地方性法规自觉对标党的二十大提出的明确要求,在立法目的、体例结构、具体制度等方面都有了更加系统更加全面的提升。比如,2023年修正的《江西省生态文明建设促进条例》明确提出,“坚持系统观念,增强生态文明建设工作的整体性、协同性”,“坚持以‘双碳’工作为引领,持续推进生产方式和生活方式绿色低碳转型”。

(二)地方生态环境立法的主要特点

党的十八大以来,地方生态环境立法在目标定位、立法名称、立法模式和立法主体等方面呈现出以下特点:

其一, 从目标定位来看,地方注重以法治力量推进生态环境治理体系和治理能力现代化。习近平总书记强调,持续推进生态环境治理体系和治理能力现代化,健全美丽中国建设保障体系。实现生态环境治理体系和治理能力现代化,包括领导责任体系、企业责任体系、市场的体系、信用的体系、制度保障体系等体系建设,这涵盖了从源头严防、过程严管、后果严惩到损害赔偿的一个全链条的生态环境管理制度。各地生态环境立法紧紧围绕贯彻落实党中央决策部署,紧扣经济社会发展谋篇布局,充分认识和把握以法治保护生态环境、以立法推动生态文明建设的重要性,积极践行用最严格制度最严密法治保护生态环境的要求。如江苏省提出,到2025年,努力建成最严密法治最严格制度保护生态环境的示范区、突出环境问题系统治理的标杆区、全社会共同推进生态文明建设的样板区、生态环境治理体系和治理能力现代化建设的引领区。

其二, 从立法形式来看,地方通过制定条例、发布决定、开展区域协同立法等形式灵活多样开展生态环境立法。在生态环境综合性立法方面,多数地方以“生态环境保护条例”作为立法名称,也有一些地方以“生态环境保护规定” “生态环境治理与保护条例” “生态环境保护与建设若干规定”等作为立法名称;还有一些地方采取人大常委会作出决定的形式,比如《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》《河北省人民代表大会常务委员会关于加强矿产开发管控保护生态环境的决定》等。此外,一些地方还积极探索打破行政区划,开展区域协同立法,比如,福州、泉州、三明、莆田、南平、龙岩、宁德等七市人大常委会出台关于加强闽江流域水生态环境协同保护的决定。

其三,从立法模式来看,既有本地区综合性、单行性立法,也有特定区域、流域立法。按照立法调整的领域和事项,有的地方采取综合性生态环境立法,比如《浙江省生态环境保护条例》《青海省生态环境保护条例》《上海市健全浦东新区生态环境保护制度若干规定》《广州市生态环境保护条例》《唐山市生态环境保护条例》等;有的是针对本地区具体生态系统或者领域采取单行性生态环境立法,比如《江苏省农业生态环境保护条例》《朝阳市矿山生态环境恢复治理条例》《烟台市海洋生态环境保护条例》《常州市水生态环境保护条例》《定西市河道生态环境保护条例》等;有的是针对本地区特定区域、流域进行立法,比如《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》《海南省万泉河流域生态环境保护规定》《西安市秦岭生态环境保护条例》《白洋淀生态环境治理和保护条例》等。

其四, 从立法主体来看,地方生态环境立法从以省级人大及其常委会和政府为主,逐步扩大到以设区的市级人大及其常委会和政府为主。2015年修改立法法,赋予设区的市级人大及其常委会可在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,根据本市的具体情况和实际需求,对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。由此,赋予了设区的市级人大及其常委会制定地方性法规的权力。以上述89部生态环境综合性地方性法规为例,从制定主体来看,由省级人大及其常委会制定或者修改的有34部,由设区的市级人大及其常委会制定或者修改的有55部。

(三)地方生态环境立法的制度特征

习近平总书记指出:“地方立法要有地方特色,需要几条就定几条,能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’,关键是吃透党中央精神,从地方实际出发,解决突出问题。”我国疆域辽阔,各地经济社会发展水平和环境状况千差万别,各地的环境问题亦极具差异性。伴随这些差异性问题开展的地方生态环境立法,在制度内容上也呈现出显著特征,主要包括以下几个方面:

其一, 在立法选题上,立法规制的生态环境要素范围不断扩大,从传统范围向新兴领域延伸。从地方立法实践看,水、大气、土地、草原、矿藏、森林、湿地、野生生物、自然遗迹、自然保护区等传统生态环境要素,地方立法均有涉及。与此同时,适应新形势新任务新要求,近年来地方生态环境立法选题不断拓展,新的生态环境要素不断加入进来,有的实际上已经超越了法律、行政法规的范围,充分体现出地方生态环境立法的能动性、主动性。地方立法既要做到避免抄袭和重复,又不能与上位法相抵触,同时还要体现地方特色,在生态环境立法选题方面可以说是各显神通。比如,贵州省黔南布依族苗族自治州根据重大高科技建设发展需要,于2016年制定《黔南布依族苗族自治州500米口径球面射电望远镜电磁波宁静区环境保护条例》;宿州市立足当地矿业发展实际,重点针对生态修复行为,于2017年制定《宿州市采石场修复条例》。这些生态环境保护要素十分具体,一般情况下,上位法不宜作出详细规定,这就给地方立法提供了较大空间。各地结合当地实际进行有针对性立法,弥补了上位法原则性规定带来的要素欠缺,也符合生态环境保护和产业发展的双重需求。以2022年为例,设区的市地方性法规关注污染防治、生态保护等重点领域,涉及公园管理、水资源保护、畜牧管理、海洋牧场管理、节水、节能、生活垃圾分类,以及大气、水、噪声污染防治等多个领域、多个方面,立法数量较多,立法要素相对齐全。举例来说,《湖北省磷石膏污染防治条例》《通辽市农用地膜污染防治条例》等法规针对新污染物进行立法;《海南自由贸易港生态环境保护考核评价和责任追究规定》《伊犁哈萨克自治州新疆黑蜂遗传资源保护条例》《温州市生态环境服务机构管理条例》等法规针对新领域进行立法,各具特色。

随着立法选题的日益多样化,地方生态环境立法的地方特色日益突出,不抵触、有特色、可操作的特点日益明显。为更好贯彻落实上位法,地方立法无论是在内容还是形式上,过去往往都不同程度地呈现出重复上位法规定的特点。然而,在相对有限的空间里,近年来地方立法逐渐探索出富有各自地方特色的生态环境立法之路。一是前文所述的特殊环境要素立法。比如,2021年制定的《海西蒙古族藏族自治州冷湖天文观测环境保护条例》就天文观测这一特殊事项进行专门的环境保护立法,2022年制定的《湖北省磷石膏污染防治条例》针对磷石膏污染防治及其相关活动进行专门立法。二是典型生态保护性立法。比如,2020年制定的《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》立足云南生态文明建设的优势,将云南省定位为生态文明建设的排头兵,将推进生态文明建设、推动绿色循环低碳发展、满足人民日益增长的优美生态环境需要等内容作为立法目的,并设促进绿色发展专章。2018年制定的《云南省生物多样性保护条例》,体现了云南所具有的生物多样性优势,是生物多样性保护条例的先行者。三是代表性区域流域立法。比如,2021年制定的《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》针对城市沿河滨水空间进行立法,创新人与自然和谐相处新模式。2021年制定的《秦皇岛市海岸线保护条例》《杭州市淳安特别生态功能区条例》属于特殊区域立法,对于保护当地代表性区域的生态环境具有重要意义。

其二,在立法目标上,着力突出保护性,辅之以控制性。总的来说,地方生态环境立法以保护性立法为主,控制性立法为辅。保护性立法大致有以下几种方式。第一种方式是综合保护。综合保护不局限于某一种生态环境要素,而是针对当地生态环境作出全面性、系统性、综合性保护立法。这是生态环境保护地方立法的常态,大部分省(自治区、直辖市)和设区的市都有此类立法。第二种方式是个别生态环境要素的保护,这是近年来地方生态环境立法的“主力军”。一是区域流域保护。自长江保护法、黄河保护法公布之后,各地对于区域流域立法的热情更加高涨。以云南省为例,该省人大常委会办公厅于2022年4月印发了《关于九大高原湖泊“一湖一条例”修改工作任务分工的通知》,提出对滇池、洱海、阳宗海、抚仙湖、泸沽湖、杞麓湖、星云湖、异龙湖、程海等9个高原湖泊分别进行针对性保护立法,制定、修改相关地方性法规,解决湖泊保护的突出问题,增强湖泊治理的可操作性和实效性。二是生态保护修复。各地在生态保护修复方面精准发力,出台一定数量的地方性法规,比如2023年制定的《辽阳市汤河水库饮用水水源保护条例》《呼伦贝尔市海拉尔国家森林公园樟子松保护条例》《辽宁省矿山综合治理条例》《河南省露天矿山综合治理和生态修复条例》《宿州市采石场修复条例》等。

地方生态环境立法除了保护性立法,还有控制、监管等针对性立法。比如,2021年制定的《淄博市污染源自动监控条例》是针对污染源自动监测设施和监控平台的专门立法,主要用于监测、监控水污染物和大气污染物的排放,对于当地河流保护和烧烤产业的监督管理具有重要意义。2019年制定的《韶关市野外用火管理条例》,对于森林防火区、农业生产生活区、城镇居住区的野外用火行为进行分区管控,旨在规范野外用火行为、预防森林火灾。

其三, 在立法内容上,从传统的专注污染防治,逐步过渡到以污染防治为主、兼顾生态保护以及气候变化。2014年以前制定的省级综合性法规一般仅规定污染防治内容;2014年环境保护法修改后,各省(自治区、直辖市)修改或者制定综合性环保法规,大体上都沿用2014年修订的环境保护法的内容,即主要包括总则、监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害、信息公开和公众参与、法律责任等6个部分。此外,也有一些综合性法规在此基础上增加了不同板块,如环境风险防范与应急处置(《宁夏回族自治区环境保护条例》)、区域污染协同防治(《天津市生态环境保护条例》)、环境管理机构和职责(《云南省环境保护条例》)等。

与此不同的是,设区的市在立法内容选取上有不少创新之举。比如,厦门市2014年制定、2021年修正的《厦门经济特区生态文明建设条例》,采用了大综合概念,将生态文明建设中的国土空间格局、生态控制线、生态保护补偿机制等纳入并独立成章,构建了地方生态环境综合性立法的多维制度。厦门市的综合性环境保护立法因此形成了双主体格局,即《厦门经济特区生态文明建设条例》与《厦门市环境保护条例》,两部地方性法规侧重点不同,并互有补充。深圳市2021年制定的《深圳经济特区生态环境保护条例》,相比传统的综合性环境保护条例,在生态、气候上着墨更多,主要内容包括总则、保护和修复、污染防治、应对气候变化、信息公开和公众参与、监督管理、法律责任等7章。其中,传统的污染防治环境保护内容只占据1章内容,而生态保护修复和应对气候变化均分别独立成章,将生态保护、生态修复、生物多样性修复以及碳排放碳达峰碳中和、碳排放权交易独立成节,凸显了生态保护和应对气候变化的重要性,具有较强的前瞻性。

其四, 在立法体例上,从以综合性立法为主,逐步转向以专门性立法为主。地方生态环境立法不仅有综合性立法,也有专门性立法,二者互为补充。在省级层面,目前已有25个省份制定了综合性生态环境保护条例。除此之外,不少设区的市也制定了综合性生态环境保护条例。综合性立法,主要包括环境保护立法和生态文明建设立法两类,相对来说,前者是大综合,后者是小综合。理论上讲,综合性立法应当规定本区域内生态环境保护的一般性或者共性的法律问题,是专门性立法的共性制度或者原则性、指导性制度。但是,从立法实践看,随着我国生态环境法律、行政法规越来越完善,以及地方专门性立法的不断加强,大多数的生态环境共性问题在上位法中已经作了规定。因此,地方生态环境综合性立法的空间被逐渐压缩,基于此种原因,有些地方不再进行这方面的综合立法,转而将重点放在加强专门立法上。

与此形成对比的是,地方生态环境专门性立法的空间则呈逐步扩大趋势。如前所述,地方生态环境立法的要素、门类越来越丰富,与之相适应,地方专门性立法的空间明显大于综合性立法。其原因主要包括:一是各地方尤其是设区的市,对于当地具体生态环境要素进行保护的立法需求、立法意愿更为强烈。这些保护性立法能够有效践行习近平生态文明思想,保持住“绿水青山”,同时能够促进当地产业发展,有利于实现“金山银山”。二是专门性立法往往针对性较强,立法难度相对较低,立法实效相对明显,能够在较短的时间内将改革实践上升为法律制度,能够将当地生态环保突出问题进行集中解决。而综合性立法涉及领域多,问题一般较为复杂,立法周期较长,立法实效需要更长时间才能显现。三是2021年修订后的行政处罚法,明确了地方性法规补充设定行政处罚的权限,地方生态环境专门性立法可以据此充分利用、设计行政处罚有关规则,从而进一步调动起地方专门性立法的积极性和主动性。

二、地方生态环境立法的探索创新与实践成效

从地方生态环境立法的总体情况、主要特点和制度特征可以看出,地方生态环境立法具有一些共性特征。同时,各地在立法实践中结合本地区特点和实际,进行了一系列探索和创新,取得了积极成效。

(一)地方生态环境立法的有益探索

近年来,各地认真贯彻习近平生态文明思想和党中央决策部署,按照立法法规定的权限和具体要求,在生态环境领域法律制度建设上作了一些有益探索。

1.区域协同立法走深走实

有学者认为,区域协同立法是指“跨行政区域的若干地方立法主体,为实现区域协调发展的需要,按照各自的立法权限和立法程序,在协商一致的基础上,就跨区域公共事务分别进行立法的活动”。区域协同立法是一种相对较新的立法机制,是一种既相对独立又相互统一的立法行为。地方组织法规定,省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要,可以开展协同立法。

2023年9月,赵乐际委员长在全国地方立法工作座谈会上对区域协同立法予以肯定,明确指出:“一些地方探索推进区域协同立法,更好适应区域治理和一体化发展需要。北京、天津、河北编制京津冀协同立法规划;上海、江苏、浙江、安徽围绕长三角一体化发展开展协同立法;重庆、四川加强协同立法,推动成渝双城经济圈建设;云南、贵州、四川以‘共同决定+条例’的方式,开展赤水河流域保护协同立法。”生态环境系统是多要素构成的统一整体,有效进行生态环境法治,必须坚持系统的思维。地方生态环境方面的区域协同立法,有利于坚持系统思维,破解生态环境法治难题,对区域发展过程中存在的一些不协调的问题统一加以解决。比如,2020年京津冀共同发布了各自的机动车和非道路移动机械排放污染防治条例,针对机动车排污的特点,进行三地协同治理,有力提升京津冀地区机动车排污管理工作。又如,云南、贵州、四川三省在全国人大常委会的指导下,开展了赤水河流域保护共同立法,2021年5月,三省分别制定了关于加强赤水河流域共同保护的决定,并制定了各自的赤水河流域保护条例。在此过程中,先是由四川省人大常委会牵头,起草三省赤水河流域保护条例的草案,之后成立共同的起草专班,形成内容一致的决定文本,最终,三省的“决定+条例”同步审议、同步公布、同步实施。三省以“决定+条例”的立法方式保护赤水河流域,形成了“上下游联动、干支流统筹、左右岸合力”,推动了省际跨区域生态的共同治理。除了省级层面的协同立法,设区的市也进行了协同立法探索。比如,2019年12月,辽宁省本溪市、丹东市和吉林省白山市、通化市人大常委会共同签署浑江流域跨区域协同立法框架协议,建立起跨越两省四市的协同立法协调机制。白山市、通化市和桓仁满族自治县、宽甸满族自治县的浑江流域水环境保护条例,在2021年7月前全部制定完成,有力促进了浑江流域的生态环境保护。

2.积极开展生态环境立法主题综合性探索

在推进生态环境保护的同时,各地也在探索制定生态环境保护与经济发展、文化教育、考核评价相互交叉的地方性法规。比如,2022年,各地制定了一批颇有立法新意的法规,反映了地方生态环境立法的新探索。天津市出台生态文明教育促进条例,针对生态文明和教育促进的重点问题,进行生态文明教育专门立法。宁夏将区域流域生态保护和高质量发展先行区进行统筹考虑,出台了建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例,将生态环境保护和高质量发展融合起来进行有针对性的制度设计。海南省出台海南自由贸易港生态环境保护考核评价和责任追究规定,就环境保护考核这一重要的具体问题进行专门立法。浙江省温州市出台了生态环境服务机构管理条例,规范环境服务主体,推动生态环境服务行业的发展。吉林省四平市出台海绵城市建设管理条例,统筹推进水资源管理与城市建设,具有一定独创性。

3.努力践行全过程人民民主

有学者提出,全过程人民民主的“全方位” “全链条” “全覆盖”首先应通过民主立法的过程得以承载和展现,其“最广泛” “最真实” “最管用”也主要是通过法律规范体系作用于社会政治生活得以彰显。践行全过程人民民主,是制定高质量法律法规的关键。在生态环境领域,地方立法践行全过程人民民主的特点尤为突出。比如机动车尾气、餐饮油烟、噪声污染、生活垃圾分类等问题,由于其生活关联度非常高,老百姓十分关心,在公开征求意见、问卷调查、座谈会、走访调研等意见征集过程中,群众参与度一般都比较高。正因为如此,全过程人民民主的作用才能得到更加有力的发挥。有的地方针对人民群众反映强烈的问题,及时通过网络直播、短视频等老百姓常用的线上平台,或者广播电视节目等进行反馈、解释和说明;有的地方通过“12345”市民热线等渠道向社会征集生态环境方面的立法需求,使立法更具有针对性;有的地方及时评估公众参与立法的效果,公开公众参与立法的有关情况,使立法与群众之间形成良性互动;有的地方充分利用基层立法联系点、立法工作站等,与代表、群众面对面交流,汇集民智、贴近民生。比如,根据地方介绍的经验,重庆市沙坪坝区石井坡街道中心湾社区基层立法联系点先后进行了《重庆市水污染防治条例》《重庆市公共场所控制吸烟条例》等8件地方性法规草案意见征集工作,共收集86条意见,其中14条意见被采纳。

(二)地方生态环境立法的制度创新

先行先试是创制性立法的重要内容,各地对尚无法律、行政法规规定的生态环境事项,积极发挥地方立法“试验田”的作用,作了不少制度创新。地方在坚持不抵触原则下作出的这些创新,聚焦突出问题,成为法律、行政法规先行先试的经验来源,对国家层面立法起到了重要参考和借鉴作用。

1.贯彻实施上位法设定“操作性”制度

此类制度总体上有上位法依据,但鉴于缺乏具体规则,往往在操作上还需要结合当地实际进行具体制度设计。比如,关于秸秆综合利用和禁止露天焚烧秸秆,大气污染防治法作了原则性规定。在此基础上,对于如何综合利用及禁止露天焚烧,地方性法规作了一些具有可操作性的制度规定。《贺州市秸秆露天禁烧和综合利用条例》规定了秸秆焚烧分区管理制度,将秸秆禁烧区分为秸秆全时禁烧区和秸秆限时禁烧区,同时还规定建立露天焚烧秸秆举报制度。又如,国务院出台的《畜禽规模养殖污染防治条例》规定了生猪出栏量大于500头的规模化畜禽养殖的污染防治措施,而对于小于500头的非规模养殖未作规定,实践中这些小养殖户造成的污染其实也不应被忽视。《云浮市畜禽养殖污染防治条例》针对这一问题,专门作出补充性规定,建立了非规模养殖污染治理制度。

2.聚焦新兴生态环境领域设定“前瞻性”制度

对于新兴生态环境领域,尤其是应对气候变化相关领域,地方进行了创制性规定,其中包含一些具有前瞻性的制度。一是应对气候变化相关制度。2021年制定的《天津市碳达峰碳中和促进条例》,是我国第一部专门针对碳达峰碳中和进行立法的地方性法规,规定了绿色转型、降碳增汇等制度,对于气候变化相关制度的建立具有一定的示范意义。2020年制定的《温州市气候资源保护和利用条例》、2022年制定的《广东省气候资源保护和开发利用条例》等,也是针对气候变化的地方性法规,旨在保护各类气候资源,包括太阳辐射、热量、风、大气等自然物质和能量。这些法规规定了气候资源可利用性评估、城市热岛效应评估等制度,有利于有效保护和合理利用气候资源,科学应对气候风险。二是排污权交易制度。该制度的地方立法始于2016年。该年,杭州市、宁波市、湖州市共制定了3部涉及排污权交易的地方性法规。自此,浙江省开启了设区的市制定关于排污权交易地方性法规的先河。随后的五年,即2017年到2021年,各设区的市陆续开始制定关于排污权交易的地方性法规。目前,从省域分布情况来看,共有13个省份的33个设区的市地方性法规中规定了排污权交易制度。

3.适应行政管理需要设定“改革性”制度

在行政管理过程中,随着综合执法改革的深入推进,各地将生态环境管理实践中的好做法上升为制度规范,充实到地方性法规之中。比如,2016年制定的《厦门经济特区多规合一管理若干规定》、 2018年制定的《沈阳市多规合一条例》,是土地用途管制“多规合一”改革在立法上的体现,主要内容是统筹协调国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划,完善建设项目各流程制度体系,构建可操作的“多规合一”制度。又如,2021年制定的《深圳经济特区生态环境保护条例》,根据先行示范区有关改革试点授权,对环境影响评价制度作出了创新性规定,增加了区域空间生态环境评价的分类管理制度、重点排污单位环境信用评价制度等制度。

(三)地方生态环境立法的实践成效

地方生态环境立法是完善地方生态环境法治建设的重要环节,依托自身的特点和优势,在推动区域内生态环境高水平保护方面发挥了积极作用,为生态文明建设提供了坚实的法治保障。

其一, 在化解区域性、特殊性的生态环境问题等方面,发挥着不可或缺的巨大功用和独特价值。面对我国生态环境存在的问题,国家层面立法主要是做好生态环境保护顶层制度设计,地方层面立法则是地方因地制宜防治具体区域流域或者生产生活领域的生态环境问题、从而推动建设美丽中国的重要手段。有观点认为,地方生态环境立法活动本质上也是一种社会关系,其社会特性的科学性主要体现在主体的利益设定、客体的保护都应当是聚焦于“地方性”特征之上。生态环境保护具有区域性和复杂性等特点,地方的立法者通常情况下更了解和熟悉本地区的具体情况,可以根据经济社会发展和生态环境保护的现实需要,在不违背国家层面立法的前提下,制定符合地方需要、解决地方问题、具有地方特色的地方性法规,提升地方生态环境保护和治理水平。比如,针对山西产业结构偏重、污染物排放总量和排放强度仍居高位、进入采暖期后雾霾天气频发、境内河流自净能力差、部分河段污染严重等问题,山西在修订《山西省环境保护条例》时,一是制定了严于国家标准的地方标准,对环境问题突出的地区或者区域内产能饱和的行业,执行污染物特别排放限值;二是针对燃煤是造成全省空气污染最主要的原因,规定了煤炭消费总量控制制度;三是设立了环保督察制度,对存在突出环境问题的地区,不定期开展专项督察。通过这些制度规范,保护和改善地方环境,保障公众环境权益,促进当地经济社会可持续发展。

其二, 作为对国家生态环境立法的具体细化和补充,保障上位法在本地区得到有效贯彻实施。与国家法律、行政法规相比,地方立法通常比较微观和具体,尤其是在国家层面立法很难满足各地具体需求的情况下,地方可以根据本地实际出台具有本地特色的地方性法规。比如,在地方大气环境保护方面,不少地方基于保护优先、高质量发展的思路主线,客观总结当地污染源的结构、分布、季节特点,将上位法不能具体规定的错峰生产、更大范围的重点行业清洁生产、秸秆利用、餐饮油烟排放的约束等方面的大气环境保护制度进行细化、深化和具体化。地方立法通过结合本地区的实际情况,对国家层面生态环境法律的原则性、倡导性条款进行具体细化,明确职责义务、监督和治理措施、法律责任等内容,更好地满足和保障当地生态环境治理的现实需要。

其三,为开展国家层面生态环境立法积累可供参考借鉴的地方样本和试点经验。在我国环境治理实践当中,存在不少影响当地经济社会和公众健康的区域性环境问题,但这些环境问题有时尚未上升到国家立法的高度,因而在国家立法层面往往出现空白,此时便需要地方立法充分发挥自主性与主动性,以弥补国家层面立法的不足。比如,《四川省沱江流域水环境保护条例》首次在省内通过单独流域立法的方式,助力特定流域的水污染防治,强化了流域保护的联防联治与协作共享,有效加强了全流域系统治理和保护,全面改善了沱江流域经济发展与环境承载力之间不平衡的问题。该条例是四川省内流域单独立法的一个成功探索,为国家层面的区域流域立法提供了地方实践、地方经验。又如,《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》和《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》,是区域协同立法的一个典型。从单一行政区域治理到跨行政区域联动,折射的是保护理念之变、发展理念之变,丰富和拓展了地方生态环境立法的模式,为全国区域流域共同立法提供了新思路、新模式、新方法。

三、地方生态环境立法的启示

党的十八大以来,我国生态环境法律制度体系不断健全,生态环境立法工作节奏加快,覆盖领域扩大,内容针对性增强,立法数量和质量得到了全面提升。其中,在生态环境领域加快出台大量地方性法规,是新时代我国立法的一个显著特征。在这一大背景下,在国家层面编纂一部综合性、基础性的生态环境法典,统领包括生态环境地方性法规在内的生态环境领域法律体系建设,时机已经成熟,也非常必要。因而,有必要全面梳理地方生态环境立法的基本情况和主要特点,充分借鉴地方生态环境立法形成的制度创新、经验做法和实践成效,同时考虑地方生态环境立法过程中遇到的实际困难和问题,以及地方生态环境制度建设未来的发展方向,努力编纂一部体系完备、务实管用、便于实施的生态环境法典,为建设人与自然和谐共生的现代化、实现中华民族永续发展提供坚强的制度保证。

(一)坚持党的领导,全面贯彻党的主张,充分反映党领导生态环境立法的新经验、新做法和新成效

党的领导是社会主义法治最根本的保证。党的十八大以来,地方自觉坚持党的全面领导,认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想、习近平法治思想、习近平经济思想等,确保生态环境立法朝着正确的方向发展,主要体现在以下两个方面:

一是全面贯彻党中央决策部署。在编制地方人大常委会立法规划、年度立法工作计划以及研究决策立法重大事项、重大问题等方面,地方紧跟党中央的要求,党的领导在推进地方生态环境立法过程中发挥了重要作用。可以说,地方生态环境立法认真贯彻落实党中央关于生态文明建设的决策部署,开展的系列制度创新都能从党中央有关文件中找到依据。有的地方落实党的领导入法入规的要求,在法规中明确作出规定,比如2019年制定、2022年修正的《湖北省清江流域水生态环境保护条例》,将坚持党的领导明确规定为生态环境保护应当坚持的基本原则。

二是始终坚持以党的创新理论为指导。习近平生态文明思想是生态环境事业发展进步的科学指引和行动指南,对生态文明建设作了顶层设计和全面部署,是保护生态环境、推动绿色发展、建设美丽中国的强大思想武器,是做好生态环境保护工作的根本遵循,也是加强和改进新时代生态环境立法的根本遵循。各地贯彻落实党中央决策部署,把生态环境、生态文明建设有关的立法摆在更加突出的位置,自觉将习近平生态文明思想贯穿地方生态环境立法全过程各方面,体现到具体的立法理念、原则、精神和制度中。比如,《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《江西省生态文明建设促进条例》《河北省新能源发展促进条例》等,将坚持习近平生态文明思想明确规定在法规中,作为开展有关工作的指导思想。有的地方以习近平生态文明思想为指导,对生态文明的概念和内涵进行了思考和探索。比如,《青海省生态文明建设促进条例》规定,生态文明是指以尊重自然、顺应自然和保护自然为理念,遵循人与自然和谐发展的客观规律,实现人与自然和谐共生、良性循环、持续繁荣的社会形态;《厦门经济特区生态文明建设条例》规定,生态文明是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生的文明形态,其建设目的是促进“社会-经济-自然”系统的良性循环、全面发展和持续繁荣。这些都是地方生态环境立法在坚持党的领导方面的新经验和新做法。这启示我们,要始终把坚持党的领导作为做好生态环境立法工作的重要法宝,自觉以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循,以党的领导为根本政治保障,全面贯彻落实党中央关于生态文明建设的重大部署和重要任务,把党的主张融入国家生态环境立法,成为法律制度,引领推动生态环境事业健康蓬勃发展。

(二)坚持人民立场,确保公众积极参与,充分体现人民群众的关心关切和利益诉求

立法权属于人民,立法为了人民,立法依靠人民。地方生态环境立法从制度设计到立法过程都充分体现了以人民为中心的理念。从具体规定来看,《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《江西省生态文明建设促进条例》等法规,都把坚持以人民为中心作为具体的条文内容予以明确规定。从立法工作来看,地方积极践行全过程人民民主,确定有关立法项目时,紧跟党中央决策部署和全国人大常委会、国务院立法节奏,自觉向人民群众普遍关心、反映强烈的生态环境问题倾斜,坚持开门立法,不断完善人大代表、社会公众参与立法表达意见机制,积极回应人民群众需求。在确保公众积极参与方面,地方发挥自身优势开展的一些特色做法值得借鉴,比如通过多种渠道征集生态环境方面的立法需求,通过短视频、直播、电视等老百姓常用的平台进行反馈或者解释说明,通过喜闻乐见的形式实现公众有效参与。在做好传统渠道征求意见工作的基础上,要更加充分利用在各地设立的基层立法联系点,发挥“直通车”作用,让社会公众广泛、深入地参与到国家立法过程中来。

习近平总书记指出:“良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。”当前,我国社会主要矛盾发生变化,人民美好生活需要日益广泛,生态环境等方面的要求日益增长。随着生态环境的不断改善,人民群众对生态环境质量的期望值越来越高,与之相对应,对生态环境领域出现的问题的容忍度也就越来越低。为此,要牢固树立以人民为中心的立法理念,把人民满意不满意作为衡量立法工作成败的重要标准,通过立法解决人民群众最关心、最直接、最现实的生态环境保护问题,还人民以蓝天、碧水、净土,还自然以宁静、和谐、美丽。从地方生态环境立法过程中反映的问题和聚焦的重点来看,我国过去多年经济高增长积累的生态环境问题,具有复合型、综合性、难度大等特点,污染重、损害大、风险高的形势还有待从根本上扭转,重点区域、重点行业污染问题依然突出,实现碳达峰碳中和的任务还十分艰巨。在此情况下,需要全面总结地方生态环境立法中遇到的困难和问题,统筹予以考虑,做好顶层制度设计。

(三)坚持理念贯通,发挥生态环境保护基本理念和原则在国家立法中的主线和主导作用

党的十八大以来,贯彻习近平生态文明思想,生态环境领域形成了一系列基本理念和原则,引领生态文明建设各项工作。各地在开展地方生态环境立法过程中,将这些基本理念和原则在法规条文中加以贯彻,指引生态环境工作始终朝着正确的方向发展,对凝聚最大共识推进生态环境工作发挥了重要作用。具体来说,主要包括以下几个方面:

一是绿水青山就是金山银山。绿水青山就是金山银山的理念阐明了经济发展和生态环境保护的关系。这一理念深刻揭示了发展与保护的辩证统一关系,继承了天人合一的中华优秀传统文化,是习近平生态文明思想的重要内容,具有重大的思想价值和现实意义。不少生态环境地方性法规明确规定,树立绿水青山就是金山银山的理念;尊重自然、顺应自然、保护自然。

二是全面推进美丽中国建设。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调:“全面推进美丽中国建设,把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置。”建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标,筑牢美丽中国建设的生态安全根基是今后一段时期的重要任务。《内蒙古自治区建设我国北方重要生态安全屏障促进条例》《深圳经济特区生态环境保护条例》等法规都明确规定了推进美丽中国建设、打造美丽中国等内容。

三是推进人与自然和谐共生的现代化。中国式现代化的本质要求之一是促进人与自然和谐共生,站在人与自然和谐共生的高度谋划、处理好高质量发展和高水平保护。《杭州市湿地保护条例》《成都市美丽宜居公园城市建设条例》等法规,都明确规定了推进实现人与自然和谐共生的现代化的内容。

四是以改善生态环境质量为核心。改善生态环境质量是生态环境保护最为重要的目标之一,也是加强法律法规制度建设的重要目标,近年来的地方立法对落实这一理念和目标作了规定。《天津市生态文明教育促进条例》规定,开展以改善生态环境质量为核心的目标责任教育。

五是山水林田湖草沙一体化保护和修复。各地将这一原则在地方性法规中作出规定,指导开展一体化保护和修复工作。《江西省生态文明建设促进条例》规定,坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,构建保护治理大格局。

六是减污降碳协同增效。基于环境污染物和碳排放高度同根同源的特征,必须强化源头治理、系统治理、综合治理,充分利用现有生态环境制度体系协同促进低碳发展,创新政策措施,优化治理路线,推动减污降碳协同增效。《福建省生态环境保护条例》《上海市浦东新区固体废物资源化再利用若干规定》《河北省固体废物污染环境防治条例》《福州市大气污染防治办法》等,都对推动实现减污降碳协同增效作了规定,表明地方在这些方面已有丰富实践。有学者认为,通过国家层面立法构建减污降碳协同治理机制不失为可行路径。

以上这些理念和原则在地方立法中的体现和落实,为通过国家立法在国家层面予以贯彻,提供了丰富的实践支撑。

(四)坚持科学布局,借鉴部分地方“小法典”综合性立法模式,合理确定生态环境法律制度体系化框架结构

地方生态环境立法中有不少是综合性立法,有些综合性立法从框架结构上看,已经具备了“小法典”的基本要素和特征,可以为国家层面相关立法提供有益借鉴。比如,2021年制定的《深圳经济特区生态环境保护条例》,虽然篇幅不长,共8章146条,但从结构和内容上看,涵盖要素较为全面。一是包括传统的以污染防治为重点的环境保护内容。二是对保护和修复作出专门的规定,具体内容包括生态保护、生态修复以及生物多样性保护,并对生态修复中的自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的方式予以明确。三是对相对比较前沿的应对气候变化内容作出规定,比如对达到一定阶段后有关建设项目应当制定碳中和计划、实施方案等提出明确要求,在碳排放权交易方面对碳减排指标换算、抵销和交易的规则予以明确。四是继续保留传统的总则、监督管理、信息公开和公众参与、法律责任等板块,突出“小法典”内容全面、系统完备、结构合理的特点。

深圳以外一些地方的生态环境立法特别是综合性立法,也注重对污染防治以外对其他生态环境制度作出规定。比如,2022年制定的《浙江省生态环境保护条例》,专章对碳减排和生物多样性保护作出规定,其中规定了完善用能权、排污权、碳排放权等环境权益质押融资机制等内容;同时也专章规定了生态产品价值实现,其中规定了通过发行企业生态债券和社会捐助等方式拓宽生态保护补偿资金渠道等内容。从地方综合性立法的框架内容来看,国家层面生态环境法典,纳入应对气候变化、加强生态修复和保护等制度已经是大势所趋。可充分考虑现阶段有关法律制度现状,结合包容性需要,借鉴地方立法探索创新模式,对生态环境法律制度体系化框架结构作出科学合理的布局。另外,目前在这方面已有不少学术研究成果,比如有的学者从假定条件、行为准则和法律后果等方面对适度法典化进行了分析。这些都值得研究借鉴。

(五)坚持系统思维,注重制度融合贯通,妥善处理好国家层面生态环境立法与其他领域立法、与地方生态环境立法的关系

编纂生态环境法典,推进生态环境领域法律制度体系化,需要在现有法律法规体系基础上,遵循法律规范体系化的客观规律和生态环境领域制度建设的特点。从地方现有的情况来看,生态环境立法涉及的领域较多,法律制度规范的门类也比较齐全,如果把生态环境有关的所有制度都纳入体系化范畴,既不现实,也不符合实用性、可操作性要求以及体系化的初衷。在这方面,有学者建议借鉴瑞典环境法典的经验,采取适度法典化方案,合理选择纳入体系化的法律。有序推进生态环境法律体系的全面建构和完善,这其中有两个问题需要思考。

首先是国家层面生态环境立法与其他领域立法的关系。党的十八大以来,生态环境立法聚焦污染防治,污染防治类法律不断健全并自成相对完整的体系。在国家层面污染防治类法律的统领下,地方既制定了生态环境方面的综合性地方性法规,也制定了大量的污染防治类地方性法规。同时,除了生态环境类立法外,其他一些立法也规定了生态环境保护的内容。因此,编纂生态环境法典,既需要深入研究生态环境类法律的系统整合,也需要研究与其他相关法律制度的关系,在重点整合污染防治类法律的同时,对资源利用与保护、应对气候变化等法律和政策做好制度统领和衔接。

其次是国家立法与地方立法的关系。在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性和创造性,是立法始终应当遵循的基本原则。把地方立法中因立法权限、立法时机、立法领域等原因长期不能较好解决的问题,通过法典化予以研究解决,既是任务,也是方法,具体路径可以是直接规定相关的制度,也可以是为地方立法提供明确的依据。同时,可能还需要充分考虑地方机构调整、改革创新等实际需要,在监督管理职责、法律责任设定等方面保持较大的弹性,为地方生态环境立法和有关制度建设留有余地、留出空间。比如,从地方立法反映的生态文明建设管理体制改革情况看,目前实行统管与分管相结合的体制:统一监管是设立一个相对独立的生态文明建设协调机构,对本地区的生态文明建设工作进行监督、指导和协调。部门分工是指生态环境、自然资源等各部门在各自的职责范围内,承担相应的监督管理工作。这一监管体制,主要是为了通过集中更好地实现统筹协调,同时也能发挥各行政主管部门的专业性优势。因此,有必要立足生态文明建设的总体设计,统筹考虑中央和地方的管理体制、机构设置等情况,确保规定的各项监管法律制度能够有效落地实施。

(六)坚持守正创新,科学合理设计基本制度,引领生态环境法律体系建设高质量发展

习近平总书记指出:“我们要准确把握时代大势,勇于站在人类发展前沿,聆听人民心声,回应现实需要,坚持解放思想、实事求是、守正创新。”党的二十大报告指出,“守正才能不迷失方向、不犯颠覆性错误,创新才能把握时代、引领时代”,具体到生态环境立法工作中,守正创新需要我们从实际出发,实事求是地对包括地方立法在内的整个生态环境法律体系进行全面梳理和深入研究,坚持和完善改革开放以来特别是党的十八大以来确定的行之有效的制度,吸收借鉴包括地方实践过程中形成的创新做法和有益经验。

首先,需要坚持和完善生态环境领域已经形成的基本制度。梳理地方生态环境立法的内容可以看出,国家法律层面确定的生态环境规划制度、环境标准制度、环境监测制度、环境影响评价制度、生态环境许可制度、生态保护红线制度、生态保护补偿制度、生态保护修复等一系列制度,已经在地方通过持续开展立法等方式进一步细化落实,实施效果良好。这些制度应当长期坚持,并在体系化过程中以基本原则、主要制度和具体规则等形式作出规定。比如,生态保护红线制度是我国国土空间规划、生态环境体制机制改革的重要制度创新,有一系列完善的制度机制支撑,已成为我国生态文明建设的主要制度之一。生态保护红线是基于区域的空间治理工具,虽然在实施过程中还面临一些困难和挑战,但这一制度对于坚持用最严格标准保护生态功能重要区域和生态脆弱区域、坚守生态安全底线具有十分重要的意义,应当作为基本制度从国家层面立法确立下来。

其次,需要吸收和借鉴生态文明建设形成的创新做法和有益经验。从国际视野看,这包括我国开展国际交流与合作的实际,比如我国参与应对气候变化、碳达峰碳中和等国际合作的实践做法,明确相关的国家义务和要求。同时,对地方生态环境立法中形成的一些前瞻性、改革性的创新制度应进行深入研究论证,比如绿色转型制度、降碳增汇制度、排污权交易制度、区域空间生态环境评价分类管理制度、重点排污单位环境信用评价制度等等,在深入研究和评估论证基础上将其上升为国家法律制度,或者作出原则性、引导性规定,为生态环境新兴领域的制度创新提供法律上的依据。

结 语

我国统一的单一制国家性质,决定了我国立法权限应当相对集中才有利于维护国家法制统一和政令畅通。同时,由于我国地域辽阔,各地情况不同,又决定了我国立法权限不能过于集中,必须适应各种不同情况。因而,要通过立法权等各项权力的合理分配,充分发挥中央和地方两个积极性。在国家层面编纂一部生态环境法典,对完善生态环境法律制度、形成推动生态文明建设的强大合力,具有十分重要的意义。与此同时,需要充分考虑我国地方生态环境立法蓬勃发展的实际,总结吸收地方立法成功经验和成熟制度。在这一过程中,需要始终坚持党的领导,将习近平生态文明思想全面深入贯彻落实到基本制度中,引领生态环境法律制度建设;同时,增强问题意识,注重反映和解决人民群众关心关切的突出问题,处理好生态环境法律法典化和其他领域立法、地方立法的关系,并注意研究借鉴世界生态文明制度建设成果,努力构建一整套反映人民意愿、体现时代特色、发挥世界影响的生态环境法律制度体系,为推动新时代中国特色社会主义生态文明建设提供更加有力的法治保障。

 

梁鹰,全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任。

来源:《地方立法研究》2024年第1期。

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