沈福俊:复议机关共同被告制度之检视

选择字号:   本文共阅读 738 次 更新时间:2016-10-12 23:09:12

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沈福俊  

   摘要:  复议机关共同被告制度导致实践中复议机关应诉压力巨大、行政机关正常工作受到消极影响以及资源浪费等困境。作为一项不合常规且为我国所独有的制度,其设立不具有法理上和制度上的合理性,且对行政复议制度改革产生制约。我国并不具备专门的复议机关和复议人员,难以应对日趋增多的复议后共同被告案件的应诉,相关管辖制度也使复议机关应诉和法院审理面临前所未有的压力。复议机关在现阶段应依法当好被告或尽量避免当被告,同时由司法解释对该制度进行适当改良,并通过《行政复议法》修改建立专门复议机关。适时由立法机关对复议机关共同被告制度进行必要的评估,以确定其制度走向。

   关键词:  行政诉讼法;复议机关;共同被告;应诉;行政复议

  

   新《行政诉讼法》26条第2款确立的“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”制度(以下简称复议机关共同被告制度)改变了原《行政诉讼法》25条第2款关于复议机关只要维持了原行政行为只能由作出原行政行为的行政机关当被告的规定。复议机关共同被告制度是新《行政诉讼法》中特别引人注目的条款之一,并被认为是一种制度创新而受到赞扬,“在‘新行诉法’的诸多制度创新中,其中一项重要制度创新是增加复议机关做被告的责任和被诉行政机关负责人出庭应诉的责任”。[1]这样一个联结行政复议与行政诉讼的共同被告制度,不仅为我国行政诉讼制度所“独有”,也是一个与一般共同被告制度存在明显差异的制度,其制度的合理性与实践效果如何,值得探讨。

  

一、复议机关共同被告制度所导致的实践困境

   自新《行政诉讼法》实施以来,由于复议机关共同被告制度的建立,复议机关“不是在法庭应诉,就是在去法庭应诉的路上”成为常态,应诉压力巨大,复议机关的正常工作受到了前所未有的严重影响。

  

   (一)迅猛增长的行政诉讼案件使复议机关难以应对且影响正常工作

   在我国,复议机关并非是以应诉为专业的机关,其本身就是一个普通的行政机关。如果从专业性角度考察,其与美国专门从事行政裁决的行政法官相比,肯定稍逊一筹。从实践效果来看,复议机关共同被告制度脱离了实际。

   随着行政诉讼案件的不断增多,复议机关在“怨声载道”之中疲于应诉,在客观上影响了其本职工作的正常进行。从新《行政诉讼法》实施以来的情况看,一个值得关注的重要现象就是案件激增,难以应对。据最高人民法院于2016年3月发布的统计信息,2015年行政案件大幅上升:新收行政一审、二审和再审案件299765件,上升55.13%;审结272882件,上升51.46%。其中,新收行政一审案件220398件,上升55.34%;行政二审案件77988件,上升56.03%。[2]再以2015年北京市第四中级人民法院行政审判工作为例,该院严格落实立案登记制,行政诉讼救济渠道更加畅通,行政案件数量大幅上升。该院在2015年共受理以区政府为被告的一审行政案件1397件,占全院收案总数的73.80%,是2014年全市法院受理的该类行政案件总量216件的近七倍。[3]北京市共有16个区县,每个区县政府在2015年成为被告的行政案件平均为87件。根据我囯《行政复议法》,区县政府都是行政复议机关,复议案件在其成为被告的案件中应当占有较多比例,其成为共同被告出庭应诉的频率肯定不会低。同样,新修改的《行政诉讼法》自施行以来,重庆全市法院在2015年新收一审行政案件9273件,同比增长85.2%,成为全市法院受理行政诉讼案件以来年新收案件数量及同比增幅的最高值。[4]然而,政府法制机构的设置和人员配备并没有随着新法的实施而有所改变。新法实施后行政案件激增,使得复议机关应诉人员远远不能适应案件数量增长的需要,复议机关应诉工作压力大大增加。在实践中,行政复议机关陷人“诉讼包围圈”,“既当裁判员又当运动员”,刚当完“裁判员”转身就成了被告,不堪重负,难以静下心来仔细研究复议案件的办理,导致复议质量下降。这使得行政复议制度与复议机关在公众心目中的形象大打折扣,实际上加重了行政复议制度的生存困境。

   同时,行政案件中的滥诉、缠诉现象日益增多,这也使复议机关共同被告制度的实施雪上加霜。自我国《政府信息公开条例》实施以来,以解决拆迁补偿等问题为目的的政府信息公开申请日趋增多,《最高人民法院公报》已刊登相关案例。[5]大多数政府信息公开的行政案件都经过行政复议,复议机关成为共同被告的案件数量迅猛上升。从实践情况看,针对滥诉问题已经有了司法裁判,行政滥诉的客观存在已经在司法领域得到承认。这些滥诉、缠诉现象使复议机关和法院疲于应对,无端地增加了行政与司法成本,使复议机关共同被告制度陷于极端的尴尬境地,甚至成了个别人故意嘲弄行政机关和司法机关的工具。

  

   (二)相关管辖制度使复议机关应诉和法院审理都面临前所未有的压力

   根据新《行政诉讼法》18条第1款的规定,经复议的案件,既可以由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用行政诉讼法解释》)第8条规定作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”这一管辖制度明显增加了复议机关成为共同被告时应诉的困难。如在新《行政诉讼法》实施后,重庆市政府为共同被告身份的应诉地点包括重庆市的五个中级法院、主城9个区以及30多个郊县法院。其中,距离主城较远的县法院有三四百公里,在行政复议及行政诉讼案件数量逐年猛增的态势下,办案人员复议、诉讼两头忙,工作量和工作强度陡增。再如,根据天津市和平区法院关于行政审判工作情况的调研报告,2015年5月至10月,该区法院受理政府信息公开案件230件,占全部受理案件的50.2%。信息公开案件不仅数量多,而且多数案件以作出原行政行为的机关和复议机关为共同被告,因为《适用行政诉讼法解释》第8条的规定,其中以国家部委为共同被告的案件有153件,占全部信息公开案件的66.5%。这一规定使复议机关奔波于各地法院应诉。天津市大多数行政机关位于和平区,原告基于趋利避害的考虑,对于无论是市级行政机关作出的行政行为还是经复议的行政行为,多选择和平区法院起诉。这一因素也导致了和平区行政案件数量激增,难度加大。[6]

   在实践中,原告选择向作出原行政行为的行政机关所在地法院起诉,于是一些国务院部门作为复议机关的就必须到全国各地去应诉。由于我国幅员辽阔,其投入的人力和物质资源之巨大可想而知。反过来,也有相当数量的复议申请人选择向作为复议机关的国务院部门所在地的法院起诉,这又导致进京诉讼案件增多,不利于将纠纷化解在基层。

  

   (三)模糊地带的存在导致复议机关共同被告制度遭遇实践难题

   虽然《适用行政诉讼法解释》第6条至第10条对复议机关共同被告制度实施的具体规则进行了细化和补充,但毕竟与此前“复议机关作出维持决定,便不会成为被告”的状况有本质区别,其制度的不确定性难题仍然存在。

   1.《适用行政诉讼法解释》第6条第2款将复议机关改变原行政行为限定为“复议机关改变原行政行为的处理结果”,这与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中只要改变事实和证据、规范依据或者处理结果中的一项就属于“改变原具体行政行为”的规定有着明显不同。那么,复议机关如果在复议决定中改变事实与证据或者规范依据,而结论却是维持决定,应该如何处理?这种状况如果按照维持决定处理,就难以依照《适用行政诉讼法解释》第9条“复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性”的规定处理。因为法院仅仅审查复议程序的合法性是远远不够的,复议机关将事实与证据或者规范依据进行改变的合法性也应当是法院审查的对象。同样地,该条中“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定也难以适用。由于复议机关已经改变了原行政行为的事实和证据或规范依据,从法律性质上说,明显已经是两个具有不同内容的行政行为了,作出原行政行为的行政机关和复议机关如何“对原行政行为合法性共同承担举证责任”?法院对于这样的案件,将如何审理与裁判?

   2. 即使按照《适用行政诉讼法解释》第6条第2款的规定,复议机关改变原行政行为仅仅是指“改变原行政行为的处理结果”,也可能产生作出原行政行为的行政机关和复议机关在诉讼过程中意见不一致的问题。“法院审理行政复议机关当共同被告的案件发现,存在同一案件要审查两个被告的行政行为,工作量和难度均增加;原行为机关与复议机关共同承担举证责任如何具体操作,两者意见不一致如何处理等问题”。[7]《适用行政诉讼法解释》是将作出原行政行为的行政机关和维持决定的复议机关作为“天然的同盟”或者“共同体”来看待的,忽视了二者之间可能存在的不一致。据笔者了解,实践中已经出现了诸如两个行政机关之间答辩意见不一致、争议焦点看法不一致、在法庭上的质证意见不一致以及法庭辩论意见不一致等情形。《适用行政诉讼法解释》没有规定这些情况该如何解决。

   3.《适用行政诉讼法解释》第6条规定,“复议机关决定维持原行政行为”包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。但是,根据起诉的一般原理,将谁列为被告或者共同被告是原告的一项权利,那么在起诉时如何认定“以复议申请不符合受理条件为由驳回”的复议决定就成为原告的一项重要判断权。如果原告在起诉时坚决要将作出“以复议申请不符合受理条件为由驳回”的复议机关作为共同被告,法院对这样的起诉应当如何处理?如果法院根据原告的起诉通知复议机关作为共同被告应诉,复议机关是否可以有不应诉、不出庭的权利?

   4. 作出原行政行为的行政机关与作出复议决定的行政机关,按理说应当共同出庭、共同应诉,但是如果其中有一个不出庭、不应诉怎么办?《适用行政诉讼法解释》第9条第2款“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定该如何实施?

  

   (四)复议机关共同被告制度在行政首长出庭应诉制度的相伴下更显尴尬

   在审视复议机关共同被告制度的实施效果时,不得不将其与新《行政诉讼法》的另一个特色制度——行政机关负责人出庭应诉制度联系起来。从世界范围来看,无论是行政首长出庭应诉制度,还是复议机关共同被告制度,都具有鲜明的“中国特色”,“这是一条极具中国特色的规定,要求行政机关负责人应当出庭应诉,这在世界上恐怕也是唯一的规定”。[8]复议机关共同被告与行政机关负责人出庭应诉制度看似并不相关,其实联系非常紧密,因为复议机关维持决定越多,其成为共同被告的几率就高;成为共同被告的几率高了,其负责人出庭应诉的次数就势必增加。

1. 复议机关的层级越高,其负责人出庭的难度也就越高。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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