沈福俊:法律应当如何保障行政权的有效行使

选择字号:   本文共阅读 454 次 更新时间:2016-03-10 14:31:22

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沈福俊  

   摘要:《行政强制法》第44条关于强制拆除违法建筑的规定,使实践中违法建筑拆除工作陷入困境,与实践中拆除违法建筑的社会需求以及遏制违法建筑蔓延的要求产生矛盾。上海市《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》要求对在建违法建筑进行快速查处、快速拆除。法律应当对公民个体利益予以保护的同时,依法维护社会秩序和公共利益,实现两者之间的平衡。因此,要深化行政执法体制改革,法律就应当从提高行政效率的角度,积极保障行政权的有效行使。

   关键词:行政强制法,拆除违法建筑,行政权,有效行使

  

   一、问题的提出

   自1989年4月我国《行政诉讼法》颁布以来,我国行政法学与行政法制度建设和发展的重点,在于强调对行政权的规范和控制,强化对公民权利的保护。“所谓行政法,是指调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范系统”。[1]这无疑是正确的价值取向,也符合行政法对行政权加以控制的根本功能。我国先后制定的《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》以及《政府信息公开条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规正是这一理念指导下的产物。尤其是2012年开始实施的《行政强制法》,明确规定了较多对行政强制权进行限制的条款。如第43条对行政机关强制执行的限制性规定:“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是,情况紧急的除外。”“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”尤其在对违法建筑的强制拆除方面,该法第44条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”然而,基于实践中违法建筑不断蔓延,上海市城乡建设和管理委员会等九个部门于2014年6月23日联合发布《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》(以下简称《实施意见》),以《城乡规划法》、《土地管理法》、《消防法》、《治安管理处罚法》、《上海市城乡规划条例》、《上海市拆除违法建筑若干规定》、《上海市住宅物业管理规定》等法律、法规为依据,对违法建筑的查处与拆除作出了与《行政强制法》第44条不一致的规定,明确规定对在建违法建筑可以“快速拆除”,[2]使得在《行政强制法》框架下显得“束手无策”的行政机关拆除在建违法建筑的职权能够得以快速“突围”,从而在实践中使违法建筑蔓延的趋势得到了有效遏止。

   违法建筑的增加与蔓延及其危害一直是各级政府社会治理过程中所面临的一个十分突出的问题。尤其是在上海,违法建筑的大量存在给城市管理带来了诸多难题。但是,如果依据《行政强制法》第44条所规定的程序进行强制拆除,“砖头”早就成为了“楼房”,无论是对于当事人,还是行政机关都存在着成本加大、矛盾激化的突出问题。而上海市的《实施意见》对拆除在建违法建筑工作的探索,则明显体现出这样一个社会需求:法律应当在维护公民个体权利的前提之下,从维护社会秩序和公共利益的角度出发,保障行政权的有效行使。

   二、《行政强制法》第44条:与违法建筑强制拆除的社会需求之间的矛盾

   根据《行政强制法》,行政机关采取行政强制执行的一般程序是:(1)作出行政强制执行决定前的书面催告;(2)当事人进行陈述和申辩;(3)充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据进行记录、复核;(4)经催告后,当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的,作出书面强制执行决定;(5)行政强制执行决定书送达给当事人;(6)实施行政强制执行。同时,《行政强制法》第44条又在上述一般程序的基础上,专门为违法的建筑物、构筑物和设施等的强制拆除规定了特别的程序,规定“应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除”、“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”。根据这一规定,对拆除违法建筑的行政强制执行,不仅要遵守《行政强制法》所规定的一般程序,还要符合该法对拆除违法的建筑物、构筑物、设施等所设置的特别程序。《行政强制法》草案四次审议稿曾规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人逾期拒不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”,原本没有赋予当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。在法律草案审议过程中,考虑到为了避免一些认定起来有争议的建筑物、构筑物、设施等尚未得到行政复议或行政诉讼的救济就被行政机关强制拆除,损害当事人利益,所以增加了一个程序规定,即当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。而对于那些认定起来有争议的建筑物、构筑物、设施等,行政机关可以依法采取查封等措施使当事人停止施工,待行政复议或行政诉讼结果出来之后再决定是否强制拆除。[3]由此可见,依照《行政强制法》第44条的规定,无论是在建的违法建筑,还是已经建成的违法建筑,都应当适用法律所规定的这一特殊程序规则。随着2012年1月1日起《行政强制法》的实施,规定行政机关强制拆除违法建筑必须依照这一流程进行,“这使得违法建筑拆除案件的处理实际期限至少需要半年”。[4]而实际情况是,这一期限远远大于半年。如根据2014年11月1日修改的《行政诉讼法》第46条的规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,其起诉期限是自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月。这一规定比修改前的《行政诉讼法》的规定又增加了3个月。《行政强制法》第44条所规定的拆除违法建筑的程序从期限上来说更加延长,对于行政机关及时制止违法建筑的生长与蔓延将可能更为不利。尤其特殊的情况是,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。如果行政机关强制拆除违法建筑的决定符合该条规定的“未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限”情形的,其强制拆除的期限将很有可能达到2年以上。

   从依法规范行政强制执行权、防止行政机关权力滥用和发挥法律规制作用的角度而言,《行政强制法》第44条关于强制拆除违法建筑的规定,对于促进行政机关依法实施行政强制、保障公民合法权益确实具有积极意义。然而,现实生活中违法建筑的不断增多,已经成为城市管理中的一个突出的问题,其非法占用公共空间,危害邻里关系,引发环境污染,甚至滋生安全隐患,如建筑质量隐患、漏水漏电,违法建筑的随意出租还会造成治安问题,给公共安全带来严重的负面影响。尤其是违法建筑的不断蔓延,更是严重影响城市形象与公共利益,对城市规划的破坏作用也日趋显现。而且,其蔓延的速度之快令人难以想象,“一堵墙,一夜之间就能搭出半间房,一个双休日就能搭起一层楼”。在上海市政府法制办公室与艾伯特基金会主办的一场研讨会上,黄浦区相关部门负责人表示,如果缺乏对正在搭建的违法建筑的有效管理,就很难从根本上遏止违法建筑蔓延的势头。“等到违法建筑建成,强制拆除对政府和当事人来说,成本都很大”。[5]从媒体报道的情况来看,在实践中,一些违法建筑的状况令人匪夷所思,对社会秩序和公共利益以及对违法行为人自身所产生的危害都十分严重。

   事例一:在原油管道上搭建违法建筑。在上海市奉贤区有人住在石油管道上方用塑料板自己搭建的违法建筑里。中石化白沪线原油管道奉贤段沿线存在严重的违法搭建,除了违法建筑,油管上方还有多处乱堆乱压。据介绍,大叶公路两侧后退30米就是宅基地,随着路边市场兴起,不少村民把屋子出租给商家或自营木料、石材生意,由于门口到马路有近30米空地,他们纷纷搭起简易屋棚堆放木料、石料,村里多次告诉村民空地下埋有石油和燃气管道,不能压放重物,可是口头劝说没人理会,治理行动又总是遭遇反复。[6]

   事例二:高压线下搭起十多万平方米违法建筑。在上海市闵行区放鹤路近莲化南路口,一块十多平方米的耕地上,居然建起密密麻麻的厂房,入驻企业达上百家,其中既有在高压线下“玩火”的木材加工厂,也有违规存放、运输危化品的物流仓库,巨大的安全隐患令村民寝食难安。现场涉事地块总面积近200亩。“根据法律规定,在电力设施保护区内严禁取土、兴建任何建筑物,更何况这家工厂还在搞木材加工,万一火星碰到了电线,后果不堪设想。”执法人员立刻责令工厂停工。这里,违法建筑是遍地开花,机械制造厂、服装厂、物流仓库随处可见,工人楼下加工,楼上住宿,屋内根本没有消防设施。一街之隔则是一家废品收购站,空地上堆满废电池、纸箱子,旁边同样有高压线。[7]

   事例三:高层楼顶居然造出“60平米花园”。8年前居民开始投诉,物业先后5次下发“整改通知书”,但浦东新区东方路某小区64号楼楼顶上违章搭建的露台玻璃房始终岿然不动。多年来,楼道居民个个心急如焚,楼顶是业主共有的公共空间,变身私人空间不但违规,而且隐藏了许多安全隐患。大楼为一梯二户,按照规划左右两侧都有13个楼层,其中13楼为复合式住房,附带14楼。正对大楼向上望去,楼顶一间由玻璃围建起来的房间格外醒目,只见上楼的扶梯和墙壁都已经重新装潢,贴上了金色的壁纸,原本通向楼顶的门也已经换成铝合金防盗门,并上了锁。据介绍,违建玻璃房从2006年年底开始搭建,2009年收尾,历时两年多。其间,物业公司也曾派人阻止,但拆了盖、盖了拆,规模越搞越大,最终成了现在的模样。无奈之下,小区多个居民致电《晨报》夏令热线,反映这一多年痼疾,也希望房管、拆违部门尽快介入,早日消除这一隐患。[8]

   由此可见,实践中违法建筑的肆无忌惮和随心所欲,已经到了令人难以想象和难以容忍的地步。据悉,松江一小区37户独立别墅,29户都曾推倒重建过。“小区里的房子几乎没有重样的,两层楼、三层楼、四层楼都有,200平方米的合法面积,扩建到1800平方米也不稀奇”。[9]可见,违法建筑的不断蔓延给社会秩序尤其是公共安全所带来的威胁非常严重,甚至可以说这种威胁随时都有可能“一触即发”。然而,根据《行政强制法》第44条的规定,对于这种已经存在严重安全隐患的违法建筑,行政机关却不能立即予以拆除,要等到行政复议或者行政诉讼期限届满之后才可以强制拆除。面对绵绵不断的违法建筑,《行政强制法》的这一规定,可能使行政权遏制违法行为的功能在现实中难以发挥应有的作用。

第一,公共安全不能得到有效维护。不可否认,《行政强制法》的这一规定在保护特定相对人的合法权益、规范行政强制执行方面具有明显的意义。但也不可避免地客观上限制了行政机关对违法建筑物、构筑物以及设施的及时拆除,可能会导致公共利益与社会秩序难以得到及时的维护,尤其是公共安全隐患无法得到及时消除。违法建筑物没有依法取得规划许可,没有得到有关政府部门的监管与验收,其技术含量、房屋质量以及消防隐患等问题都很突出。当它出现在人们的视野中以后,即使行政机关能够觉察,由于《行政强制法》第44条的限制,也不能尽快将其拆除,只能等到法律所规定的程序、期限过了之后才能够实施强制拆除。试想,如果在这段期限之内,该违法建筑在风雨中“摇摇欲坠”,而且随时有可能从高空倒下砸向人群,行政机关能够采取立即拆除的强制执行措施吗?按照《行政强制法》第44条的规定是不能拆除的。那么,公共利益和公共安全如何维护?近年来,在楼顶上搭建违法建筑的现象时有发生,如果这样的建筑存在安全隐患,且都在高空中“风雨飘摇”,要等待“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的”,行政机关才可以依法强制拆除,公共安全事件恐怕难以避免。因此,法律在对特定相对人权益保护的同时,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《东方法学》2016年第1期

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