王青斌:反思行政复议机关作共同被告制度

选择字号:   本文共阅读 154 次 更新时间:2019-08-11 21:50:55

进入专题: 行政复议机关   共同被告  

王青斌  

   摘要:  行政复议机关作共同被告制度是我国2014年《行政诉讼法》修改的一个重要内容。该制度目前取得了一定的成效,但从成本收益分析的角度来看,该制度则存在着成本过高等问题。从理论角度而言,行政复议“行政性”的性质判定导致了行政复议和原行政行为“一体化”的制度设计,并且将行政复议决定作为行政诉讼的对象更是错误地将“程序标的”误认为是行政诉讼标的的结果。无论从成本收益分析角度而言,还是从理性分析而言,都不应让行政复议机关作为行政诉讼共同被告,恢复行政复议“准司法”的固有属性,同时通过建立事后的责任追究机制等,让行政复议发挥其作用,进而成为我国解决行政争议的主渠道。

   关键词:  行政复议机关;行政诉讼;共同被告

  

   行政复议机关是否作为行政诉讼的被告是2014年我国《行政诉讼法》修改中的一个重要争议点,其中,行政复议机关在作出维持决定的情况下是否当被告更是焦点中的焦点。随着我国《行政诉讼法》修改的完成,有关这一问题的争论并未尘埃落定,相反,这一争议反而大有越演越烈之势。[1]对于行政复议机关作共同被告制度这一具有中国特色的行政诉讼制度,曾被形象地比喻为是“解决现实问题的‘中药’”,[2]那么,在其实施三年多之后,这一剂“中药”的效果如何呢?

  

   一、行政复议机关作共同被告制度的立法考量与实施效果

  

   (一)行政复议机关作共同被告制度的立法考量

   在2014年我国《行政诉讼法》修改过程中,围绕着行政复议机关是否作被告,特别是行政复议机关作出维持决定情况下是否作被告这一问题所提出的各种方案与建议多达十几种,有主张行政复议机关一律不作被告的,也有主张行政复议机关单独作为被告的,还有主张行政复议机关与原行政行为机关作共同被告的,等等。修改后的我国《行政诉讼法》采纳了行政复议机关在作出维持决定情况下作共同被告的方案。[3]将“复议机关维持不作被告”改为“复议机关维持作共同被告”,主要的考虑因素包括:一是复议决定也是一种行政行为,复议机关的维持决定表达了复议机关的意志;二是倒逼复议机关积极作为;三是当前的行政复议体制改革方向是行政复议权向政府集中,政府作共同被告有利于加强政府对部门的监督。[4]其中,倒逼行政复议机关积极作为,改变其大量作出维持决定而成为“维持会”的局面乃是主要考虑因素。

   (二)行政复议机关作共同被告制度的实施效果

   在2014年我国《行政诉讼法》修改之前,因为行政复议机关在维持的情况下不用作被告,因此,客观上确实会助长行政复议机关维持原行政行为,“复议机关为了避免作被告,往往不分青红皂白地维持原行政行为”。[5]判断行政复议机关是否积极作为的指标主要有两项,一是维持率,二是撤销率。在行政机关的依法行政水平没有明显变化的情况下,复议决定的维持率越高,说明行政复议机关的审查强度越低,而复议决定的撤销率越高,说明行政复议机关的审查强度越高。笔者将2015年至2018年与2011年至2014年全国行政复议案件审结情况进行对比(见表1),可以看出行政复议机关作共同被告制度的实施效果。

   通过对比2015年至2018年与2011年至2014年的行政复议数据,特别是复议决定的维持率与撤销率这两项数据,能够发现行政复议机关的审查强度在提高,这说明行政复议机关作共同被告制度是有着积极效果的。其中,复议决定的维持率从2011年至2014年变化不大,2014年的维持率为59.73%。然而从2015年开始,行政复议的维持率明显降低,2015年是54.59%、2016年是48.48%,2016年是首次低于50%,2017年和2018年的维持率则相差不大,分别是50.89%和50.8%;复议决定的撤销率在2011年至2014年间同样变化不大,2014年的撤销率为5.22%,但从2015开始,行政复议的撤销率有了明显上升,其中,2015年是7.95%,2016年是10.58%,撤销率在2016年也是首次突破10%,2017年是9.29%,2018年是9.91%;在撤销率方面,2015年至2018年的均值是9.43%,相比2011年至2014年的均值5.48%有了大幅度的提高。因此,从复议决定的维持率明显降低和复议决定撤销率大幅度提升两个方面来看,可以证明行政复议机关作共同被告的制度确实实现了立法的预期目的,起到了倒逼行政复议机关认真履行复议职责的作用。此外,随着近年来党和国家对依法行政的重视程度不断提升,我国依法行政的水平理应也有所提升。如果结合这一背景来观察的话,行政复议机关作共同被告制度的实际效果应该比表1中的数据所反映出来的情况更好。然而,这是否就意味着行政复议机关作共同被告这一制度就是无可挑剔的呢?

  

   二、行政复议机关作共同被告的成本收益分析

  

   判断一项法律制度是否具有合理性的工具之一是成本收益分析。成本收益分析方法的哲学基础是边沁的功利主义原则,功利主义的最高目标是“最大多数人的最大幸福”。[8]功利主义原则要求法律制度符合成本收益分析,要能够达成以较小的社会成本增进社会公共福祉的目标。成本收益分析是一项务实的(pragmatic)工具,可以帮助人们在多重相关情况中做出综合判断。[9]成本收益分析当前已经被普遍用作分析法律制度合理性的方法之一。早在1981年,时任美国总统里根就通过12291号总统令要求所有新制定的政府规章都要符合成本收益分析的标准。[10]成本收益分析方法在我国虽然还不是一项被普遍运用的分析工具,但已经越来越受到人们的重视。笔者也试图用成本收益方法对行政复议机关作共同被告的制度进行分析。

   (一)行政复议机关作共同被告制度的成本分析

   行政复议机关作共同被告制度的事实,将直接导致产生以下几项成本。

   成本一:行政成本的增加。行政复议机关作共同被告,必然带来行政成本的大量增加,这是不争的事实。该项制度导致的行政成本的增加主要体现为以下几个方面。一是行政复议工作人员的时间成本。每一起行政诉讼案件,行政复议机关必须答辩以及出庭应诉,从时间成本看,行政复议机关的工作人员在每起应诉案件上至少需要耗费一个工作日。如果行政复议机关的负责人出庭应诉,则增加的时间成本更多。二是交通出行成本。在一般情况下,交通出行成本并不会太高,因为依照我国《行政诉讼法》的规定,地域管辖遵循的是原告就被告原则,但在行政行为经过复议的情况下,我国《行政诉讼法》(18条)赋予了原告选择权,原告既可以在最初作出行政行为的行政机关所在地起诉,也可以在行政复议机关所在地人民法院起诉。由于行政复议机关和行政复议被申请人均需要出庭应诉,当两者所在地距离过远时,则必然导致交通出行成本的大幅飙升。在行政复议被申请人和行政复议机关分别是国务院部门和省级政府的工作部门时,这一问题尤其明显。只要行政复议被申请人的住所地不是在北京,则无论原告选择在行政复议机关所在地起诉还是行政复议被申请人所在地起诉,被告中必然有一方需要去异地应诉,从而导致差旅费的大幅度增加。三是办公成本。在行政诉讼中,被告对自己作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。在行政复议机关作为共同被告的情况下,行政复议机关需要制作答辩状以及提供证据、规范性文件。导致增加了部分办公成本。四是律师费。在《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年5月26日发布。发布后,政府机关外聘律师作为政府的法律顾问并参与处理行政复议和行政诉讼案件已经成为常态。在此情况下,行政复议机关作共同被告必然意味着行政复议机关律师费用支出的增加。

   行政复议机关作共同被告制度在大幅度增加行政成本的同时,还会带来另一个潜在的不利影响,即行政复议案件办理质量的下降。行政复议机关作共同被告制度使得行政复议人员不得不将大量的时间用于应诉,从而使得“复议工作量与人手不足的矛盾问题进一步加剧,影响到复议案件的审理质量”。[11]这也可以作为行政复议机关作共同被告的一种行政成本。

   成本二:行政复议公信力危机的加剧。行政复议属于为行政相对人提供的一种行政系统内部的救济渠道。正因为其是一种行政系统内部的救济渠道,所以时常难以获得相对人的信任,甚至成为反对行政复议制度的一个理由。“由于复议是由与作出原决定的官员同属一个机关的人进行,其可能的结果是,它只是成为申请人寻求有效救济途径的一个障碍,造成了拖延和附加的成本,而却得不到一个真正中立与客观的复议。”[12]因此,公信力危机是行政复议制度面临的最大挑战。行政复议公信力危机在我国尤甚,原因就在于复议被申请人与复议机构之间的紧密关系。与行政复议申请人相比,行政复议被申请人因为与行政复议机关同属于行政系统,且两者之间由于业务往来、隶属关系等原因而有众多的交流、沟通机会,更容易获得复议机关的理解与支持。也正是因为看到了这一制度所存在的弊端,国务院原法制办公室于2008年开始推行的行政复议委员会试点的初衷就是提升行政复议的社会公信力、消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的“官官相护”的疑虑,采取的措施包括引入外部委员、完善审理机制等。

   行政复议机关作共同被告制度将在一定程度上消解我国行政复议制度改革所带来的复议公信力的提升,因为行政复议机关作共同被告制度在客观上将导致行政复议机关与复议被申请人之间关系更为亲密。首先,行政复议机关作共同被告,在很大程度上将与复议被申请人成为“利益相关者”。行政复议机关作共同被告后,法院需要对原行政行为和行政复议决定进行审查并作出相应判决,行政复议决定是否得到法院肯定性的判决,完全取决于法院对原行政行为的审查结果。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第136条的规定(以下简称:《解释》)。原行政行为被法院否定的,则行政复议决定也必然会被否定。在此情况下,行政复议机关和行政复议被申请人变成了一荣俱荣、一损俱损的“利益相关者”。其次,行政复议被申请人和行政复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任的规定需要复议被申请人和复议机关之间“密切配合”。[13]如果行政复议被申请人与复议机关之间配合不当,在举证上出现疏忽,则可能导致共同败诉。最后,行政复议机关为了减少败诉而为复议被申请人进行辩解将成为常态。基于前述原因,行政复议机关在庭审中常常会为行政复议被申请人承担“补位”的角色。最高人民法院的司法解释更是肯定了行政复议机关“补位”角色的合法性,[14]使得行政复议机关更加远离“居中裁判”的角色定位。

   综上所述,行政复议机关作共同被告制度将使得行政复议机关与行政复议被申请人之间的紧密关系更进一步,使得行政复议机关更加难以做到“居中裁判”,从而将进一步加剧我国行政复议的公信力危机。

成本三:原告胜诉难度增加。我国《宪法》131条明确规定了人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。实际上,我国的司法机关在当下还很难做到这一点,司法地方化就是具体的表现之一。消除司法地方化也成为我国当下进行的司法改革的主要目标之一。“司法权是一种不可转让、转授的国家权力,具有极强的专属性,只有消除司法地方化问题,才能保障各级司法机关不受地方权力影响而保持独立司法的地位。”[15]虽然我国的司法改革近年来取得了一定的成就,但司法机关目前仍然很难完全做到独立行使审判权。司法机关在行使审判权的过程中依然会或多或少受到行政机关的影响,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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