朱世海:香港基本法中的权力结构探析

——以中央与香港特别行政区关系为视角
选择字号:   本文共阅读 3600 次 更新时间:2016-06-29 22:42

进入专题: 香港基本法   权力结构  

朱世海  

摘要:  香港基本法对中央与香港特别行政区之间权力划分作出比较明确的规定,即中央拥有外交、国防等本源性权力,而香港特别行政区在立法、行政和司法等方面拥有中央授予的授权性权力。授权性权力并非全部是自治权力,还包括非自治权力。对于自治权力,中央通常不再行使,中央只是与香港特别行政区共同行使某些本源性权力。中央对香港特别行政区的授权性权力具有监督权,但香港基本法对监督权的范围、效力等作了严格限制。此外,由于受到香港基本法的制约,特别行政区的授权性权力一般也不宜被收回。

关键词:  香港基本法 本源性权力 授权性权力 自治权力 非自治权力


香港基本法中的权力结构包括纵向与横向两条脉络,纵向的即是中央与特别行政区之间的权力关系,横向的即为香港本地行政、立法和司法等宪制机关之间的权力关系,本文只探讨纵向的权力关系。香港基本法专设一章(即第二章)来规定中央与特别行政区的关系,当然涉及中央与特别行政区关系的条文不限于香港基本法第二章。虽然香港基本法对中央与特别行政区权力关系做出较明确的规定,但现实中关于两者之间在权力划分、权力行使和权力监督等方面仍然存在一些纷争。故此,有必要对这些问题进行深入探析。


一、权力划分


香港基本法虽然并非是联邦制国家宪法那样的分权法,但还是对中央与特别行政区之间权力划分做出比较明确的规定,即中央拥有本源性权力[1],而特别行政区拥有包括外事、发行货币、终审、解释基本法(以下简称“释法”)等权力在内的授权性权力[2]。“纵观基本法的规定,这种制度设计不仅已经完全突破了传统上单一制国家在中央和地方权力划分上的定说,甚至也突破了联邦制国家中联邦政府与州政府权力划分的界限。”[3]有人认为鉴于我国是单一制国家,中央与特别行政区之间是授权关系,不是分权关系。其实,即使在单一制国家,主权已不再是不可以分割或不可让渡的,主权已不构成分权的理论障碍。[4]环顾世界,随着民主思想的演变和世界环境的递嬗,越来越多的民主先进国家发现,如果要进一步深化民主就有必要落实地方自治,如果要进一步落实地方自治就得推动地方分权改革。[5]日本自“二战”结束以来已进行数次地方分权改革,颁布《地方分权推进法》,并依法成立地方分权推进委员会。“《欧洲地方自治宪政》公布后,诸多单一制民主国家开始逐步推动地方分权改革,传统的观点已无法应付地方复权时代的潮流”。[6]就是中国中央政府与内地地方政府之间也存在分权,邓小平曾就明确提出过“过去在中央和地方之间,分过几次权”[7]。改革开放以来,中央与地方的分权在立法、人事、财税等多方面展开。

主权问题是解决香港问题的核心,香港回归后,中国中央政府恢复行使对香港特别行政区的主权。1984年12月29日中英两国政府签署的《关于香港问题的联合声明》(以下简称《联合声明》)明定我国政府于1997年7月1日“恢复对香港行使主权”。1982年9月24日,邓小平在北京会见英国首相撒切尔夫人时明确指出:“我们对香港问题的基本立场是明确的,这里主要有三个问题。一个是主权问题……关于主权问题,中国在这个问题上没有回旋余地。坦率地讲,主权问题不是一个可以讨论的问题。”[8]依据国家主权原则及单一制的国家结构形式,中国中央政府拥有对香港的本源性权力,如“香港基本法中的权力划分(纵向)示意图”所示。在外交方面,香港基本法第13条规定,中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。在国防方面,香港基本法第14条规定,中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务。在立法方面,根据香港基本法第17条,全国人大常委会对香港特别行政区立法机关制定的法律予以备案审查。香港基本法附件三还规定了在特别行政区实施的全国性法律。在行政(人事)方面,中央人民政府拥有任命行政长官和主要官员的权力。在司法方面,虽然香港基本法规定特别行政区司法独立,但司法独立并非意味着特别行政区就享有完整的司法权。根据香港基本法第158条[9],基本法的解释权归全国人大常委会,全国人大常委会授权香港法院在审理案件时可以对基本法进行解释[10]。“基本法同时肯定了中央的司法主权以及经过授权而使香港法院拥有了相当程度的、但不是完整的司法主权。”[11]“基本法的解释是关系到基本法实施后中央政府主权能否得以保障的关键问题”[12],故全国人大常委会对释法非常重视,先后四次对香港基本法及其附件的有关条款作出解释。当然也有学者认为全国人大常委会是国家立法机关,其释法是在行使立法权。[13]我们不否认全国人大常委会释法的行为包含立法的元素,如2004年对香港基本法附件一的解释就确立了香港政改的新规则,但笔者认为全国人大常委会释法应理解为司法行为[14]。香港基本法正是通过确认全国人大常委会拥有解释基本法的权力,“而给中央保留事实上的最低限度的司法主权”[15]。也有人可能会提出把全国人大常委会解释基本法视为司法行为与香港特别行政区享有独立司法权相违背。其实,全国人大常委会对基本法的解释属于宪法解释,因为基本法规范特别行政区的制度,涉及中央人民政府与特别行政区之间的宪制关系。[16]全国人大常委会作为护宪机关,解释宪法文件是其天然的权力,即使在实行司法独立的国家,其宪法法院也拥有这样的权力,不能因此说这违背司法独立。

香港基本法第2条规定,全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权[17]和终审权。在行政管理方面,根据香港基本法第60条,香港特别行政区政府的首长是香港特别行政区行政长官。特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署,行使基本法规定的制定和执行政策、管理各项行政事务等职权。特别行政区享有的行政管理权极为广泛,涵盖经济、教育、科学、文化、体育、宗教、社会服务、社会治安、出入境管理等领域。此外,根据中央的授权,特别行政区还享有一定的外事权,如根据香港基本法第151条, 香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义,单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议。在立法方面,立法会是香港特别行政区的立法机关,经选举产生并根据基本法行使职权,包括根据香港基本法规定并依照法定程序制定、修改和废除民事、刑事、商事和诉讼程序等各方面适用于特别行政区的法律。在单一制国家,收税、刑罚分别涉及对公民财产权、人身权的限制等都属于法律保留事项,这些“法律保留事项必须保留给国家法律及国会作决定,故不属于国家立法之地方自治立法与不属于形式意义法律之自治条例,自不能规范法律保留事项”[18]。可见,香港立法会的立法权超越了一般自治地方的权力。香港立法机关虽然在行使本应由中央立法机关行使的涉及税收、刑罚等事项的立法权,但不得制定关于国防、外交等只能由中央立法机关制定的法律,这表明香港立法会的立法权并非完全不受法律保留原则的限制。全国性法律很少在香港特别行政区实施,而“在联邦制国家,无论是州还是其下属地方政府都必须适用联邦法律, 除非有关法律因被联邦法院宣判违宪而无效……在这个意义上,特别行政区的立法自治程度比美国等联邦制国家更高”[19]。在司法方面,香港终审法院行使在回归前由英国上议院行使的终审权。中央之所以赋予特别行政区终审权,是考虑到“香港的现有法律制度与内地的法律制度根本不同,香港实行以判例法为主的普通法,内地实行社会主义的制定法,而不实行判例法,在诉讼程序上内地与香港的情况也不相同,在司法体制上有很大差别。因此,将上诉案件的最终审判权交给香港特别行政区终审法院行使,对保障特别行政区的高度自治是有利的”[20]。特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权[21],除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外,对特别行政区所有的案件均有审判权。此外,根据香港基本法第158条的规定,香港法院还可以解释基本法。

中央的本源性权力与特别行政区的授权性权力存在密切的联系和明显的区别:第一,本源性权力是人民作为立宪者通过宪法赋予全国人大、全国人大常委会、国务院等中央宪制机关的权力。全国人大常委会等中央宪制机关行使对香港的管治权的法律依据自然离不开宪法,但鉴于香港基本法的有些内容与宪法不一致,一旦两者适用发生冲突时,就必须选择适用香港基本法的规范。授权性权力主要是中央通过香港基本法授予特别行政区的权力,特别行政区从中央获得的权力基本是通过此种方式。当然来自中央的授权性权力在量上不是固定的,因为中央可以向香港特别行政区作出补充授权,如全国人大常委会在2006年授权香港特别行政区政府依香港法律对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖。当然这种授权也是有法律上的依据,即香港基本法第20条[22]。第二,来自中央的授权性权力构成比较复杂,既包括立法、行政和司法等方面的自治权力,也包括外事、释法等已被香港基本法确认由中央行使、只是为了便于特别行政区管辖(管理)某些事务才授予其也行使的本源性权力,还包括回归后中央依香港基本法第20条作出的新授权。一般说来,自治权就是对自治事项管理权。根据我国的宪政体制,终审、发行货币等都不属于一般地方行政区域的自治事项,管理这些事务的权力本应由中央行使。香港基本法把这些权力授予特别行政区行使,超越一般自治地方行政区域的自治权,某些方面甚至超过联邦制国家的州、共和国等联邦成员享有的权力,从而体现了香港的自治确实是“高度”的。故笔者在此所说的自治权力就不是指一般意义上的自治权力,而是指那些经香港基本法授给特别行政区、中央不再行使或仅在特殊情况下才行使的权力。即使按这种最宽泛意义上的自治权力标准,香港所享有的来自中央的授权性权力也不完全是自治权力,因为其中有些属于中央也在行使的本源性权力。此外,根据香港基本法第20条获得的新授权,也不是自治权力。就授权香港管辖深圳湾口岸港方口岸区而言,对口岸所在行政区域实施管辖本应是深圳市的权力,香港特别行政区的自治应是在本土的管治,而不能到别的行政区域实行管治。总之,来自中央的授权并非都是自治权力,其中存在由中央也行使的本源性权力,还有本应由内地某地方政府行使的权力,以上两者构成了香港的非自治权力。第三,香港特别行政区行使的立法、行政和司法等授权性权力都不是完整的,必须与中央行使的本源性权力相结合,才构成某种完整的权力。就立法权而言,如前所述,香港特别行政区的立法虽然具有广泛的立法权,但不能制定有关国防、外交和其他按基本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律,这些法律由中央制定,香港基本法附件三列举的法律就属于此种法律,香港特别行政区据此在当地公布或立法实施即可。香港特别行政区所拥有的授权性权力都不是完整的,再次说明“高度自治”不是“完全自治”——特别行政区是中国主权国管辖下的地方行政区域,其享有的授权性权力必定是有限度的。邓小平就台湾和平统一问题曾指出:“我们不赞成‘完全自治’的提法,自治不能没有限度,既有限度就不能是‘完全’。‘完全自治’就是两个中国,而不是一个中国”[23]。邓小平关于“高度自治”不是“完全自治”的观点,无疑同样适合于香港。


二、权力行使

如前文所述,在香港基本法架构内存在本源性权力和授权性权力两种有联系又有区别的权力,前者主要由中央行使,后者通常由香港特别行政区行使。两者本应是“井水不犯河水,河水不犯井水”[24],但实践中还是出现了争议,即中央能否再行使已授出的权力。笔者认为,对此问题需要一分为二地对待。鉴于特别行政区享有的授权性权力包括自治权力和非自治权力,在中央是否再行使已经授给特别行政区的权力问题上,香港基本法对自治权力和非自治权力也作了明显不同的规定。

香港特别行政区在行政、立法方面享有很多自治权力,中央对于这些权力一般不再行使,除非遇到香港基本法已明确的特殊情况。在行政方面,香港特别行政区就经济、教育、科学、文化、体育、宗教、社会服务、社会治安、出入境管理等领域实行自我管理。虽然中央在香港有驻军,但根据香港基本法第14条的要求,驻军不干预香港特别行政区的地方事务。只有在香港特别行政区政府认为有必要时,并由其向中央人民政府请求,驻军才协助其维持社会治安和救助灾害。特别行政区的立法权,与联邦制国家邦、州或共和国的立法权有相同之处,即其“所制定之法律皆属于形式意义之法律,从而可以规范法律保留事项”[25]。香港本地立法会的就民事、刑事、商事和诉讼等事务进行立法。除了列入香港基本法附件三的关系国防、外交等事项的法律,内地的刑事、民事、商事和诉讼程序等法律均不在香港实施。这表明中央不就香港特别行政区自治事项制定法律,这是“一国两制”的原则性要求,除非出现了香港基本法第18条规定的情况,即全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港境内发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港进入紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港实施。与行政、立法相比,香港特别行政区在司法方面的自治程度是最高的,中央只保留释法权,对包括终审权在内的审判权都不再行使。总之,中央对在行政、立法等方面授给特别行政区的自治权通常不再行使,对司法方面的自治权完全不再行使。

中央授予特别行政区的非自治权力集中在行政和司法方面,如外事、释法等。对于这些权力,中央是否可以再行使呢?

在行政方面,中央在香港设立外交部驻港特派员公署处理外交事务,但也授权特别行政区依法自行处理有关的对外事务。如香港基本法第151条规定,香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义,单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议;第152条第2款规定,香港特别行政区可以“中国香港”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议;第154条规定,香港特别行政区政府依照法律给持有香港特别行政区永久性居民身份证的中国公民签发中华人民共和国香港特别行政区护照,给在香港的其他合法居留者签发中华人民共和国香港特别行政区的其他旅行证件。对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境,香港特别行政区政府可实行出入境管制。对于这些由特别行政区自行管理的对外事务,中央不再行使管辖权。

在司法方面,香港享有最高程度的自治权,但中央还是有所保留,因为根据香港基本法第158条,全国人大常委会还在行使释法权。对于香港法院就香港自治范围内条款进行的解释,如果行政长官或中央有关部门不满意,能否再由全国人大常委会进行解释?现实中对此出现了争议。王磊教授认为,“授权主体一旦作出授权,授权事项应当属于被授权主体,也即对授权主体产生限制作用,除非全国人大修改基本法以收回授权事项归全国人大常委会”。[26]强世功教授认为,“既然人大常委会将其对特区自治范围内条款的解释权授予了特区法院,那么只要没有修改基本法,这种权力就不应当收回,人大常委会自然要尊重特区法院的权力,而不应当解释‘自治范围内条款’,否则授权就丧失了应有的意义”。[27]但也有学者持不同看法,主张“授权不是分权,全国人大常委会不因授权而丧失其依法获得的权力”[28],言外之意是全国人大常委会仍然可以行使对自治范围内条款的解释权。但从香港基本法文本中找不出全国人大常委会就自治范围内条款进行解释的法律依据。有人可能会说国务院新闻办在2014年6月发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书(以下简称《白皮书》)提出全国人大常委会行使对香港的管治权除了依据香港基本法还依据宪法,故其可依据宪法第67条第4项赋予全国人大常委会解释法律的权力来解释香港基本法,当然香港基本法中自治范围内条款也不例外。这种观点似乎有道理,但如果按这种逻辑,就会得出全国人大常委会也可以依照宪法第67条第3项修改香港基本法的结论,而根据香港基本法第159条,只有全国人大才有权修改香港基本法。总之,香港基本法作为宪法的特别规范限制了全国人大常委会依据宪法拥有的权力,全国人大常委会对香港行使权力应依据香港基本法。全国人大常委会不对自治范围内条款进行解释也符合立法原意。在起草基本法时,就曾讨论过此问题。有建议认为,全国人大常委会应自我约束,尽量不去解释基本法内与特别行政区内部事务有关的条款。有意见主张把这种“自律”的指导原则在基本法里予以明文规定。[29]在基本法起草委员会第八次全体会议上,中央与香港特别行政区的关系专题小组对条文修改情况的报告中就此指出:“由于此项授权,全国人大常委会对香港特别行政区法院在审理案件时涉及的基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款不作解释”。[30]

香港基本法对中央行使权力设定了条件,但这种宪制性限制靠中央自律。[31]为了保证香港依法享有的高度自治权,全国人大及其常委会必须自我克制。[32]为什么在中央处理与特别行政区权力关系问题上得靠中央自律?有人认为是因为中央拥有释法权——这可能是最重要最方便的权力,通过对那些为中央行使权力设定条件的法律文本的解释,中央几乎可做任何事情。[33]Benny教授的观点有些夸张,但也有一定道理,在实践中全国人大常委会确实通过释法获得更多的权力,如全国人大常委会在2004年通过对香港基本法附件一“香港特别行政区行政长官的产生办法”和附件二“香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序”的解释,把香港政制发展的程序由原来的“三部曲”改为“五部曲”[34],从而获得决定香港是否进行政改的权力。保证香港依法享有的高度自治权依靠全国人大常委会等中央宪制机关自我克制的主要原因,是中央与香港在权力关系上体现为单向控制模式——“政府间关系的调节主动权完全在中央政府一边”[35]。虽然香港作为地方行政区域总体说来享有比美国的州更多的权力,但中央与香港之间并没有建立起类如美国联邦与州之间良性的“双向控制模式”[36]。当然单一制国家、尤其是强调中央集权的国家,很难建立双向控制模式。再者,目前我国还没有建立处理中央与地方争议的法治化机制,现行宪制框架内也无法建构以司法(特别是宪法诉讼)方式来调节中央与地方关系的理想模式。中央宪制机关既是争议的当事方,往往也是争议的裁决者。这些都决定了保证香港依法享有的高度自治权,得依靠全国人大常委会等中央宪制机关自我克制。


三、权力监督


《白皮书》指出:“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权,既包括中央直接行使的权力,也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权,中央具有监督权力。”这是官方文件第一次提出中央对特别行政区自治权具有监督权,但内容比较笼统,缺乏详细的阐释。故此,有必要结合香港基本法文本,对中央监督权所涉及的监督内容、效力和监督方式等问题进行探讨。

《白皮书》所说的“香港特别行政区的高度自治权”,就是本文中所说的授权性权力,其包括特别行政区自治权力和非自治权两部分内容。《白皮书》提出,对于香港特别行政区的高度自治权,中央具有监督权力。是不是中央对于授权性权力实行全面监督?董立坤教授等学者认为“中央对香港的高度自治权享有监督权,包括对授予香港行使的原属于中央管理事务的治权进行监督,也包括对香港特区高度自治权的行使进行监督”。[37]笔者对此有不同看法。首先就立法权而言,香港基本法第17条规定,香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后,如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款,可将有关法律发回,但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。这说明,中央对特别行政区立法权确有监督的权力,但这种监督是受限的,仅限于关涉“中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系”的内容。其次就行政权而言,香港基本法关于中央的监督权规定得不是很明确,但有些条文可作为中央监督特首及行政机关的依据。香港基本法第43条第2款规定,行政长官向中央政府负责;第48条第9款规定,行政长官执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令。这些条文内涵很丰富,为中央监督特别行政区提供了充足的法律依据。再次就司法权而言,如前文所述,香港特别行政区在司法方面享有的自治水平最高,受到中央监督也最少。香港基本法赋予香港司法机构几乎全部的司法管辖权,唯一的限制是香港法院不独享有宪制性管辖权(constitutional jurisdiction),即全国人大常委会和香港法院都有权解释基本法,但香港法院在对涉及非自治事项的案件作出不可上诉的终局判决前,应由全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。[38]根据香港基本法第158条,中央对特别行政区法院的释法权限于涉及“中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”,同时这种监督权不具有追溯力。可见,虽然中央可以对香港法院的释法进行监督,但香港基本法对监督权的范围、效力等作了严格限制。综合以上,就立法、行政和司法等各种授权的名目而言,中央有权对它们进行监督。但就以上权力所涉及的事项而言,不能概括地说中央都有监督权。如果以上权力所涉及到非自治事项,中央就监督;否则,中央不监督。关于此问题,吴建璠教授在起草基本时就有阐述,他认为香港自我管理内部事务,一部分事务的管理受中央监督,其他内部事务中央不再干预。[39]王叔文教授也曾就此撰文指出,特别行政区的地方性事务由其自己管理,但有些事务要接受中央监督。其他地方性事务由特别行政区自己管理,中央不再干预。[40]

以上探讨了中央监督权的范围和效力,下面接着探讨中央监督权的方式,即中央如何进行监督。香港基本法对中央如何在立法、司法方面事务进行监督已有明确的规定,但在行政方面因有关条款内涵不明确,还难以确定监督方式。在行政方面,如果中央对特别行政区政府的施政行为不满,可否依据基本法第43条第2款、第48条第9款责令特别行政区政府加以改正呢?对此问题,从吴建璠教授的有关论述可以找到答案。他曾指出,中央的监督主要是监督特别行政区是否依照香港基本法行使自治权,而且监督必须按照香港基本法的规定进行,中央不会干预香港内部特定的事务。[41]由此可见,中央对香港特别行政区权力的监督仅是适法性(是否合乎法律)监督,与日本的中央与地方关系不同。日本中央宪制机关对自治地方的自治事项具有适法性监督权,而对委托给自治地方的事项不仅具有适法性监督权,还有适当性监督权。[42]通过以上比较可知,虽然香港作为中国的特别行政区享有的来自中央的授权大大多于一般的自治地方,但是这种授权所受到的监督却远远小于一般的自治地方。吴建璠教授关于中央不干预香港内部特定事务的观点绝不是他个人的臆测,而是有重要依据的,因为邓小平曾就指出:“中央确实是不干预特别行政区的具体事务的,也不需要干预”[43]。但中央不干预香港的具体事务,并不是意味着什么都不管。邓小平还说:“香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢?过去香港遇到问题总还有个英国出头嘛!总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的。”[44] 邓小平主张的中央不干预香港具体事务、只管香港管不了的事情的思想在香港基本法得到落实。从中央与香港特别行政区的权力监督关系也可看出,香港基本法在很大程度上体现了欧盟法中的“辅助性原则”(Subsidiarity principle),顺应了地方自治的时代潮流。

关于权力监督还有个疑问,即如果特别行政区被认为未按照香港基本法行使权力, 中央能否收回授权?对此问题学界有不同的认识,有人认为授权者对于被授权者行使所授权的权力拥有依法收回权力[45],也有学者认为香港特别行政区的高度自治权是不可剥夺的[46]。此问题在起草基本法时就有争论,当时起草组有意见认为,全国人大常委会应正式下放权力,这种权力的下放是没有还回性,一经下放,全国人大常委会便不能再收回此权力。但亦有意见提出主权问题的考虑,认为下放的权力应该可以随时被主权者收回。[47]笔者认为,一般说来授权者可以收回授出的权力,但具体结合香港的实际来分析此问题时会发现中央行使收回权会受到很多限制。首先,中央收回授出的权力须要修改基本法,而修改基本法又受到基本法的制约。《香港基本法》第159条第1款规定全国人大可以修改基本法,但第4款同时规定,“本法的任何修改,均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触”。也就是说全国人大修改香港基本法的行为受到香港基本法本身的限制,不得违反“一国两制”原则,而特别行政区享有高度自治权是“一国两制”的重要内容。其次, 香港回归后享有高度自治权不是香港固有的,而是因宪法赋予其特殊地位而获得的。[48]我国是单一制国家,香港特别行政区作为地方行政区域,其行政权、立法权和司法权都是来自中央政府的授予。[49]但这些权力大多是香港在港英时期就拥有的(外事权、终审权等除外)。在英国殖民管治时期,英国君主极少干预香港政府依据《英皇制诰》等宪制性法律施政的活动。[50] 关于香港内部事务,英国政府给予香港高度的自治权。[51]中国政府坚持以和平的方式处理历史遗留问题,“一国两制”方针就是以维持香港现状为前提实现国家统一。中国政府在《联合声明》中明确的“除外交和国防事务属中央人民政府管理外,香港特别行政区享有高度的自治权”、“香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”等对港的方针政策,基本上是以国际条约的形式确认当时香港已有的自治权(当然香港在回归前不具有外事、终审等权力),并把这些权力延伸到回归以后。当然,我们可以认为香港旧政府享有的权力在1997年6月30日24时全部归零,从1997年7月1日0时起,香港新政府开始拥有中央政府授予的权力。[52]香港基本法在1990年颁布,正式将香港拥有的以上权力法律化。中央要收回这些权力、特别是收回其在回归前就有的权力,得考虑香港社会的承受能力。再次,若中央收回立法权、行政权或司法权,就会造成香港本地某项权力或某些权力的空缺,由此会带来管治的混乱。如果中央亲自填补香港本地权力的空白,就很可能违反高度自治原则。

虽然中央收回授权受到较多限制,但中央并非无可作为,有的权力是可以收回的、甚至是有必要收回的。例如,香港基本法第158条授权法院在审理案件时可以对基本法中关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释,此项权力就可以收回,也有必要收回。肖蔚云教授在起草基本法时就曾提醒,“在1997 年后香港特别行政区终审法院有终审权,它的判决即最终判决,不能再上诉到北京,如果涉及国防外交及中央直接管辖的事务的案件,香港特别行政区法院又审判得不正确,这种错判的案件将无法得到纠正” [53]。收回特别行政区法院对关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款解释权,这能有效避免香港特别行政区法院出现对中央利益不利但事后无法纠正的有效判决。此项权力本来就是应由全国人大常委会行使的本源性权力,因全国人大常委会也可以行使此权力,其属于非自治权力,中央通过修改基本法收回此项权力不违背既定的对港方针。诚然,如果香港借鉴欧盟确立“先行裁决”制度,能够避免香港出现不利于中央而又不可纠正的判决,就可不用收回特别行政区法院对香港基本法中关于中央人民政府管理的事务或中央与香港特别行政区关系条款的解释权。


结语


香港基本法不仅是一部授权法,也是一部分权法,还是一部限权法。香港作为中国主权国管治下的特别行政区,对其管治权一部分由中央直接行使,而大部分通过基本法授予特别行政区行使。中央的本源性权力与特别行政区的授权性权力共同作用于香港特别行政区,既维护着国家主权,又保证了特别行政区自治。香港基本法对中央和特别行政区两大主体的权力分配作了比较明确的规定,中央一般不再行使已经授给特别行政区政府在行政、立法和司法方面的自治权力。中央对授权性权力具有监督权,但香港基本法对中央监督权有比较严格的规制。事实表明,作为一部限权法,香港基本法不仅规制香港特别行政区的权力,还规制全国人大常委会等中央宪制机关的权力。法治国家的基本标志就是国家机关权力的行使应当受到法律的规制,中央中央宪制机关行使本源性权力也不例外。香港基本法对中央宪制机关行使权力设定了条件,但这种宪制性限制目前还是依靠全国人大常委会等中央宪制机关的自律。虽然中央有时可能会对特别行政区权力的行使不够满意,但我们不宜因此就妄谈收回授权。无论是《联合声明》,还是香港基本法都明确规定中国对香港的基本方针政策50年不变,即使收回授权也得至少在2047年以后。其实,就是2047年以后,也不宜收回授权。

注释:

*本文得到国家社科基金项目“香港特别行政区基本法与行政长官选举制度研究”(批准号:14ZZB075)资助。

[1] 本源性权力,意指基于国家的宪政体制而由中央宪制机关行使的权力,当然其来自人民(通过宪法)的授予。

[2] 香港特别行政区行使的立法、行政和司法等所有权力都是来自中央的授予,故称其行使的权力为授权性权力。

[3] 高汉成:《要特别小心地呵护特别行政区制度》,中国社科网:www.cssn.cn,2015年10月12日登陆。

[4] 参见张千帆:《国家主权与地方自治——中央与地方关系的法治化》,中国民主法制出版社,2012年版,第55页。

[5] 参见陈建仁:《从中央支配到地方自主——日本地方分权改革的轨迹与省思》,(台湾)Airiti Press Inc.2011年版,第2页。

[6] 参见陈建仁:《从中央支配到地方自主——日本地方分权改革的轨迹与省思》,(台湾)Airiti Press Inc.2011年版,第9页。

[7] 《邓小平文选》(第二卷),人民出版社1993年版,第329页。

[8] 《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第12页。

[9] 香港基本法第158条内容:本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释,香港特别行政区法院在引用该条款时,应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。

[10] 根据香港基本法第158条,《香港基本法》的立法原意是把基本法解释权归属全国人大常委会,全国人大常委会再授权香港法院在审理案件时解释基本法。但因全国人大常委会从未作出此授权决定,香港法院对基本法的解释权实际上不是来自全国人大常委会的授予,而是直接依据《香港基本法》第158条的规定而获得。因授权程序缺乏,全国人大常委会授权香港法院在审理案件时解释基本法的立法原意没有得到体现。

[11] 强世功:《司法主权之争——从吴嘉玲案看“人大释法”的宪政意涵》,《清华法学》2009年第5期,第18页。

[12] 陈端洪:《宪治与主权》,法律出版社2007年版,第177页。

[13] 参见王磊:《论人大释法与香港司法释法的关系——纪念香港基本法实施十周年》,《法学家》2007年第 3期,第20页。

[14] 胡锦光 朱世海:《香港行政长官与基本法解释》,《江汉大学学报》2012年第3期,第36-37页。

[15] 强世功:《司法主权之争——从吴嘉玲案看“人大释法”的宪政意涵》,《清华法学》2009年第5期,第18页。

[16] 参见郑贤君:《我国宪法解释技术的发展——评全国人大常委会'99<香港特别行政区基本法>释法例》,《中国法学》2000年第4期,第133页。

[17] 在单一制国家,司法权通常是中央的权力,即本源性权力,不归属地方。在我国民族自治地方,自治机关只有本地人民代表大会及人民政府,法院和检察院作为司法机关并不是自治机关。在地方自治非常发达的日本,司法权也没有地方化,仍为国家所有。葡萄牙的亚速尔群岛和马德拉群岛两个海外自治区享有高度自治权,但也仅限于立法和行政。

[18] 陈淑芳:《权力划分与权限归属》,(台湾)元照出版公司2011年版,第376页。

[19] 张千帆:《论国家统一与地方自治——从港澳基本法看两岸统一的宪法机制》,《华东政法大学学报》2 0 07 年第4 期,第5页。

[20] 肖蔚云:《香港基本法与一国两制的伟大实践》,海天出版社1993年版,第116页。

[21] 根据香港基本法第19条,香港特别行政区享有独立的司法权和终审权。香港特别行政区法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外,对香港特别行政区所有的案件均有审判权。香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题,应取得行政长官就该等问题发出的证明文件,上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前,须取得中央人民政府的证明书。

[22] 香港基本法第20条规定,香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。

[23] 《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第28页。

[24] 钱其琛:《坚持“一国两制”方针长期不变》,《人民日报》(海外版),1997年6月19日。

[25] 陈淑芳:《权力划分与权限归属》,(台湾)元照出版公司2011年版,第374页。

[26] 王磊:《论人大释法与香港司法释法的关系——纪念香港基本法实施十周年》,《法学家》2007年第 3期,第19页。

[27]强世功:《司法主权之争——从吴嘉玲案看“人大释法”的宪政意涵》,《清华法学》2009年第5期,第24页。

[28] 李昌道:《香港基本法解释机制探析》,《复旦学报》 (社会科学版) 2008年第3期,第65页。

[29] 参见朱国斌:《香港基本法第158条与立法解释》,《法学研究》2008年第2期,第6页。

[30] 《中央与香港特别行政区的关系专题小组对条文修改情况的报告》(1989年1月9日),《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第八次全体会议文件汇编》,第9页。

[31] See Benny Y.T. Tai, Basic Law, Basic Polics: The Constitutional Game of Hong Kong, HONG KONG  LAW JOURNAL, 2007,Vol 37 Part 2,P549.

[32] See Ge Yongping, On the Constitutional Foundations of Hong Kong, Front.,Law China, 2011, 6(1),P116.

[33] See Benny Y.T. Tai, Basic Law, Basic Polics: The Constitutional Game of Hong Kong, HONG KONG LAW JOURNAL, 2007,Vol 37 Part 2,P549.

[34] 香港基本法附件一规定,2007年以后各任行政长官的产生办法如需修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会批准。全国人大常委会在2004年释法,把以上的“三部曲”的前面增加了“两部”,即第一部,由香港特别行政区行政长官向全国人大常委会提出报告,提请全国人大常委会决定产生办法是否需要进行修改。第二部,是全国人大常委会决定,是否可就产生办法进行修改。

[35] 刘海波:《中央与地方政府间关系的司法调节》,《法学研究》2004年第5期,第38页。

[36] 双向控制模式,或相互依赖模式,即在政府组成和行动的过程中,设置一些协调机制或体制保障因素,来使得两个层级的政府相互协商保证它们不相互侵扰。这些机制可以是中央政府的组成、立法的通过、立法的执行在一定程度上依赖于地方政府,也可以是地方政府的组成、立法的通过、立法的执行在一定程度上依赖于中央政府。以上内容参见前注35。

[37] 董立坤:《中央管理权与香港特区自治权的关系》,法律出版社2014年版,第36页。

[38] See  Anton Cooray. Book Review, ASIA PACIFIC LAW REVIEW, Vol 22 No 1, P158.

[39] See  Wu JianFan,Several Issues Concerning the Relationship between the Central Government of the People's Republic of China and the Hong Kong Special Administrative Region,JOURNAL OF CHINESE LAW, 1988(2),P65.

[40] 王叔文:《香港特别行政区基本法导论》,中共中央党校出版社1990年版,第81页。

[41] See Wu JianFan. Several Issues Concerning the Relationship between the Central Government of the People's Republic of China and the Hong Kong Special Administrative Region,JOURNAL OF CHINESE LAW, 1988(2),P65.

[42]参见陈建仁:《从中央支配到地方自主——日本地方分权改革的轨迹与省思》,(台湾)Airiti Press Inc.2011年版,第186页。

[43] 《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第221页。

[44] 《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第221页。

[45] 《法学专家:香港不存在所谓“剩余权力”》,中国新闻网:www.chinanews.com,2015年10月14日登陆。

[46] 高汉成:《要特别小心地呵护特别行政区制度》,中国社科网:www.cssn.cn,2015年10月12日登陆。

[47] 参见朱国斌:《香港基本法第158条与立法解释》,《法学研究》2008年第2期,第6页。

[48] See Zhang Youyu, The Reasons for and Basic Principles in Formulating the Hong Kong Special Administrative Region Basic Law, and Its Essential Contents and Mode of Expression, JOURNAL OF CHINESE LAW, 1988(2),P7.

[49] 在单一制国家,地方政府的权力通常是由中央授予,这是一般原则,但也有例外。英国的苏格兰就有自己的立法体系和司法体系,其权力也不是基于中央的授予,而是基于传统。参见胡锦光:《宪法学原理与案例教程》,中国人民大学出版社2006年版,第161页。

[50] See Norman Miners, Hong Kong under Imperial Rule,, Londen: Oxford University Press ,1987, P70–78.

[51] See Benny Y.T. Tai, Basic Law, Basic Polics: The Constitutional Game of Hong Kong, HONG KONG LAW JOURNAL, 2007,Vol 37 Part 2,P549.

[52] 参见朱世海:《香港行政长官人选与中央政府意志》,国务院发展研究中心港澳研究所:《港澳研究》,2014年冬季号,第20页。

[53] 朱国斌:《香港基本法第158条与立法解释》,《法学研究》2008年第2期,第9页。

作者简介:朱世海,澳门科技大学法学院副教授,法学博士。

文章来源:《浙江社会科学》2016年第6期,发表时有个别修正。



    进入专题: 香港基本法   权力结构  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 港澳研究专题
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/100472.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统