马岭:我国宪法解释的范围

——兼与《宪法解释程序法(专家建议稿)》第6条商榷#
选择字号:   本文共阅读 230 次 更新时间:2016-06-08 13:21:13

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   摘 要:我国目前采用的是立法机关解释宪法的体制,当宪法条文在具体化为法律后,如果出现了空白或有争议,全国人大常委会可以选择制定新法律、修改旧法律、解释法律、解释宪法等多种途径弥补,其中宪法解释的空间相对较小。目前我们所能做的宪法解释大致有修宪前作为铺垫的宪法解释、制定规范性法律文件时作出的宪法解释以及作为填补立法空白的宪法解释。

  

   关键词:宪法解释  法律解释 立法 规范性文件审查 全国人大常委会

  

   党的十八届四中全会《决定》提出要“健全宪法解释程序机制”,这是推动我国宪法解释体制的启动、进而推动我国宪政建设的重要一步,作为宪法学者我们应该对宪法解释的一系列具体问题做深入细致的研究。如我国目前采用的是立法机关解释宪法的体制,在这种体制下,宪法解释的空间有多大?由于其他国家基本采用司法机关解释或专门机关解释制,而苏联等采用立法机关解释体制的国家并没有多少解释实践,因此我们没有什么经验可以参考和借鉴。如果我们确实想用宪法解释解决实际问题,而不是仅仅为了标榜自己宪法实施的成就,那么,我们就首先要弄明白宪法解释应当解决、能够解决什么问题,在立法机关解释的体制内宪法解释在什么情况下是必要的和可能的。

   在韩大元教授等起草的《中华人民共和国宪法解释程序法(专家建议稿)》中(以下简称《专家建议稿》),其第6条〔解释的事由〕规定:“有下列情况之一的,全国人民代表大会常务委员会可以解释宪法:(一)宪法的规定需要进一步明确具体含义的;(二)宪法实施中出现新的情况,需要明确适用宪法依据的;(三)法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的。”[1]1笔者认为该条款的方向大体上是正确的,但还是不够细致,其中第(一)款和第(二)款试图构建出一种脱离违宪审查的独立的宪法解释机制(与我国目前的法律解释类似),其必要性和可能性需要进一步说明;而第(三)款主要涉及的可能是合法性审查而不是合宪性审查,其中更多的可能涉及法律解释而不是宪法解释。因此,在这样的体制下宪法解释是否还有空间,空间有多大,尤其是空间在哪里,都需要我们仔细分析。

  

   一、宪法解释在我国宪法实施“主”渠道中的作用

  

   宪法需要实施,实施宪法的“主”渠道是立法机关的立法,即把原则的宪法条文具体化、把实体的宪法条文程序化;除此之外,实施宪法还有“次”渠道,即对立法机关的立法是否符合宪法进行监督、审查,以保障立法的合宪性(其中可能涉及宪法解释)。许多国家认为,既然立法机关已经占据了实施宪法的“主”渠道,那么实施宪法的“次”渠道就应该是立法机关以外的其它国家机关(如普通法院或宪法法院),而我们的体制是把实施宪法的“主”渠道和“次”渠道都交给了立法机关,这样就产生了自己监督自己的问题。

   虽然宪法解释与监督宪法实施密切相关,2但宪法解释毕竟不能完全等同于宪法实施,因此,在享有立法权的全国人大常委会同时享有监督宪法实施权的体制下,是否完全没有解释宪法的空间呢?如果在法律实践中发现宪法的规定需要进一步明确具体含义,或者法律实施中出现新的情况、需要明确适用宪法依据时,立法机关一般会采取制定新的法律、修改原有法律、对法律进行解释等等方式,其中宪法解释的空间是比较小的。法律很难对常委会采取何种方式(制定还是修改法律、法律解释还是宪法解释)作出严格的规定,这一方面是因为常委会自己就是立法机关,即使是全国人大为常委会立法,它们在体制上的一体性也很难产生真正的制衡;另一方面也因为立法机关行使其权力时应该有较大的自由裁量权,它毕竟不是执行机关或司法机关,如果对立法机关的约束过于刻板恐怕有违其权力属性。

   1、 立法机关实施宪法的主要途径是制定或修改法律,而不是解释宪法

   宪法的原则性规定要得到实施通常须先将其具体化,即使宪法作出了具体规定,也还需要将其程序化,这通常由议会通过立法来实现。如我国宪法第53条规定公民必须“保守国家秘密”,什么是“国家秘密”?这需要立法机关明确其含义。立法机关通常会通过立法而非宪法解释的方式对此加以规定,如1988年全国人大常委会通过的《保守国家秘密法》第9条规定了“国家秘密”的范围(列举了七个方面),第10条规定了“国家秘密”的密级(绝密、机密、秘密三级)等等。

   2、有关国家机关在“制定规范性文件”时可能有解释宪法的需求

   与大多数国家是在立法后、在法律实践中发挥司法机关或专门机关解释宪法的作用不同,我们这种立法机关解释体制可能导致我们的宪法解释主要在“立法中”(而不是在立法后)发挥其作用。《专家建议稿》的第8条规定了〔预防性解释的请求主体〕:“国家机关在制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时,认为需要对宪法进行解释的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出解释宪法的要求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。”这种国家机关在“制定”规范性法律文件时提出的宪法解释,反映了其在确定规则的过程中对宪法规范含义的解释需求,基本属于国家机关内部的沟通,社会意义并不十分突出,但对于统一国家机关内部对宪法和法律的理解,还是有一定价值的。然而这里有两个层次需要加以区别。

   首先,立法机关在制定“法律”时不太可能提出宪法解释。《专家建议稿》中第8条有值得商榷的地方,即应当排除国家机关在制定“法律”时提出解释宪法的可能性,因为在我国,制定法律的国家机关是全国人大及其常委会,全国人大制定法律时,如果需要解释宪法,它自己就可以在法律条文中进行解释,无须向地位在自己之下的常委会提出解释请求;全国人大常委会制定法律时,如果需要解释宪法,它自己也可以在法律条文中进行解释,无须向自己提出解释请求。[2]全国人大及其常委会的立法本身在很大程度上就是在解释宪法,是通过立法对宪法进行解释(具体化),它们无须在此过程中再提出什么宪法解释。

   其次,有关机关在制定法规、规章及条例时可能提出宪法解释。当有关国家机关“在制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时”,也就是说,国务院在制定行政法规、国务院各部委在制定行政规章时,各省、自治区、直辖市的人大及其常委会在制定地方性法规时,较大市的人大及其常务会在制定地方性法规时,[3]各省、自治区、直辖市的政府在制定地方规章时,较大市的政府在制定地方规章时,民族自治地方的人大在制定自治条例和单行条例时,[4]“认为需要对宪法进行解释的”,它们向全国人大常委会提出宪法解释请求才具有合理性,在这些情况下全国人大常委会解释宪法也才有必要性和可能性。这些立法尤其是地方立法在数量上是很庞大的,如“自1979年12月至2004年3月,广东省人大及其常委会共制定和批准了425项地方性法规(现行有效的330项),其中先行性、试验性、自主性的法规占法规总数的52%。”[5]有的法规可能会涉及宪法解释的问题。但这些国家机关在制定这些规范性法律文件时,更需要的可能是常委会做法律解释而非宪法解释,如1988年浙江省人大常委会制定村民委员会选举实施细则时,其办公厅请示全国人大常委会法制工作委员会关于村民委员会的差额直接选举问题:“村委会主任、副主任和委员都分别由村民直接选举产生,还是可以由村民直接选出村委会组成人员,然后再由村委会组成人员推举出村委会主任、副主任?”对此,全国人大常委会法制工作委员会对《村民委员会组织法(试行)》规定的“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生”做了解释:“依照这一规定,村民委员会的主任、副主任和委员都要分别由村民直接选举产生。不能先选举村民委员会组成人员,再由村民委员会组成人员推选出主任、副主任。”[6]同年,福建省人大常委会在制定《义务教育法实施办法》时,其办公厅就《义务教育法》规定的适龄儿童“应当入学接受规定年限的义务教育”当如何理解,请示全国人大常委会法制工作委员会,全国人大常委会法制工作委员会做了如下解释:“义务教育法关于适龄儿童‘应当入学接受规定年限的义务教育’的规定,是指适龄儿童应当入学,按照省、自治区、直辖市根据义务教育法的规定为有步骤地推行九年义务教育所规定的年限,接受义务教育。”[7]从我国的实践中可以看出,有关机关在制定法规、规章及条例时,对法律解释的需求远多于宪法解释,1983年至1988年全国人大常委会法制工作委员会批复了229件来自各省、自治区、直辖市人大常委会及最高法院、最高检察院、司法部等有关部门在实际工作中提出的法律询问,这些回复基本上都是法律解释或工作指导,[8]其中提出的宪法解释需求不是没有,但凤毛麟角。[9]

  

   二、宪法解释在我国宪法实施“次”渠道中的作用

  

   当宪法条文在具体化为法律后出现了空白或有争议,即“宪法的规定需要进一步明确具体含义”(《专家建议稿》)第6条第一项),或宪法跟不上形势变化的需要、不能完全适应复杂多变的现实生活,即“宪法实施中出现新的情况、需要明确适用宪法依据”(《专家建议稿》)第6条第二项)时,大多数国家是由司法机关或专门机关来处理这一问题的(即合宪性审查及宪法解释)。如果由立法机关来处理,它一般会采取制定新法律或修改旧法律的方式,而一般不会采取宪法解释的方式。

   1、在立法机关解释的体制下,当立法出现空白或不当时,立法机关一般会修改补充法律,而不会解释宪法

细化宪法原本是立法的任务,如果立法有疏漏或失误,立法机关一般会采取修改法律或解释法律的方式来对社会发展需要作出回应,一般不会采取宪法解释的方式。在我国改革开放30多年来的实践中,立法机关经常对法律进行废立改,以贯彻实施宪法。如2004年修正《选举法》时,在候选人介绍环节,增加规定了“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题。”此前《选举法》只规定选举委员会或者人大主席团“应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况”,推荐者“可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。”即2004年以前,选民与代表候选人通常是不见面的,选民对代表候选人的了解仅限于选举委员会在选民小组会议上的介绍(往往是简单的文字介绍),这显然不能满足选民了解候选人的正当需求。(点击此处阅读下一页)

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