严泉:关键时刻:1913年政治转型的透视

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民初中国(1912-1913)的政治发展可视为现代中国史上的首次民主转型。而袁世凯在1913年底开始的威权统治,则意味着民主转型的失败。1913年作为政治转型的关键年份,到底发生了哪些决定政局走向的大事?北洋派、国民党人、进步党人等政治精英们在1913年的政治抉择是什么?如何客观评价1913年的政治转型,包括关键性的政治人物袁世凯?1913年政治转型的中断对20世纪中国政治的影响又是什么?所有这些疑问,都是张华腾教授新作《中国1913:民初的政治纷争与政治转型》(陕西人民出版社2014年版)一书关注的主题。


首次民主转型的启动

1912年中华民国的建立,不仅标志着近代中国国家体制革命性的变革,更重要的是加快了从晚清新政开始的传统政治社会变迁进程。在民国早期政治发展(1912-1925年)中,政治权力、政治合法性、政治参与、政治文化等结构性因素的变化速度,事实上超过了过去人们的判断与认知。正如美国著名学者列文森所说:“君主制的种种象征已被如此彻底地消除了。这一事实的本身就提醒我们,新的共和国不仅是形式,而且也是内容。”

在众多政治变化中,最为瞩目的变化是国家权力体系的巨变。在中央层面,过去以行政权力为核心的一元权力结构开始瓦解,出现立法、司法与行政三权初步分立的权力结构。民国初年南京、北京临时参议院与国会的相继成立,标志着完全意义上的立法机构开始在中国正式出现。1913年4月8日,第一届国会在北京成立。国会采用两院制,分为参议院与众议院。参议院由各省议会、蒙、藏、青海、华侨学会,按照《国会组织法》规定的名额,实际选出266名参议员。众议院按照每人口满80万选出议员1名的原则,共选出596名议员。两院议员合计862人。

根据《临时约法》、《国会组织法》规定,国会主要有立法与行政监督两大权力。第一届国会在短暂存在的半年多时间里,不少议员问政积极,宋教仁案、大借款案、俄蒙协约案、预算案等争执激烈,弹劾、质询案层出不穷,仅众议院就提出9件弹劾案,19件建议案与查办案,173件质问书,涉及政府工作的各个方面,此外,还制定出民国宪法草案,通过各类议案42件,展现出一定的立法活力。国会初开的两个月,被后人称为“国会神圣时代”。

地方政治结构同样如此,各省议会政治在民国初年非常活跃。1912年独立各省的谘议局纷纷改为临时省议会。1913年初,各省第一届省议会宣告成立。一些省份的县还成立县议会,不少乡镇也有议事会。许多地方的省议会积极参与本省的政治活动,认真履行立法职权,立法活动有声有色。四川省议会在审议政府预算案活动中非常认真,一度曾经否决政府预算法案。安徽省议会积极监督政府行政活动,并当场质问都督柏文蔚行事违法。湖北省临时议会与第一届议会,先后提出财政、教育、民生、弹劾等法案200多件,颇有成效。江西省议会通过实行“减政”,裁并都督府交涉司,取消南萍铁路筹备处。广东省还发生了引人瞩目的议会弹劾都督胡汉民事件。浙江1912年建立的县议会则积极介入教育、税收、公共工程等公共事务的管理,并与地方政府发生了冲突。

司法机构的革新活动也在积极运作,《临时约法》规定“法官独立审判,不受上级官厅之干涉”。还在南京临时政府时期,司法总长伍廷芳就坚持法治原则,对沪军都督陈其美以军政干涉司法的行为积极抵制,在很大程度上阻止了陈的逾权行为。1913年在宋教仁案审理过程中,上海地方检察厅公开传讯在位的国务总理赵秉均。虽然赵以健康为由拒绝到上海应讯,但正如袁伟时教授所指出:“一个地方法院传讯总理和地方官员公布政府最高官员与杀人犯密切往来的证据,实乃20世纪中国司法史上空前绝后的大事。”

   对新生的民国来说,统治权合法产生的方式是选举制,而不再是传统的世袭制。《临时约法》要求参议院由各地选派之参议员组织之。而总统、副总统则是由参议院选举产生。《国会组织法》进一步规定国会两院议员分别由地方议会与选民选举产生。在民初众多政治精英的眼里,国家行政元首与立法机构的合法性来自于现代民主选举制度。因此,第一届国会选举筹备工作于1912年下半年开始启动。9月5日,北京政府公布众议员选举日期令,规定在同年12月10日举行初选,1913年1月10日举行复选。12月8日北京政府公布参议院议员第一届选举日期令,规定各省议会、中央学会、华侨选举会的参议员选举于1913年2月10日举行,蒙、藏、青海选举会的参议员选举在1913年1月20日举行。国会议员选举开始于1912年12月,直到翌年3月中旬结束。1913年10月,袁世凯在镇压国民党人反抗之后,虽然持有绝对优势的军政实力,但为了获得当选正式大总统的合法性,也不得不通过国会正式选举的法定程序。

而国会选举中最突出的表现是政治参与程度的加深。民初选民人数急剧增长。由于选举条件放宽,平均每省150多万人,总数达到3400多万,比例超过当时中国总人口的10%。虽然实际投票人数仅有半数,但仍然远远超过清末谘议局的选民人数,那时全国选民不过170万,仅占总人口的0.4%。民初国会选举丝毫不逊于欧美发达国家在早期民主化阶段的政治参与程度。英国在1831年选举制度改革前选民仅有50万,占全国人口(2400万)的2.1%,一直到1869年第二次改革之后,选民人数才接近8%。美国在1840年选民人数才达到总人口的16%。此外,还超过当时的印度,印度在1921年选举中央议会时仅有100万选民,1935年才达到中国1912年的水平。一些地区的选民政治投票非常踊跃。奉天省奉天府与江苏省江宁县两地的投票率分别达到百分之六十及七十。

总而言之,民国初年的民主转型,从《临时约法》的颁行、竞争性议会选举的开展、言论出版的自由,到国会政治的运作与宪法草案制定,经历了一个完整的过程。不仅无可置辩地成为政治民主化的重要内容,而且表明当时的中国实际上正处于从专制政体向民主政体的转型时期,标志着中国宪政史上一次罕见的民主化机遇的来临。从现代化的角度来看,民初国家政治权威属于衰败阶段。但是这种看法显然掩盖了制度试验时期的改革活力。虽然政治权力在分权体系、中央与地方关系方面呈现出混乱状况,但这同时也是制度重建的机会。一权独大还是三权分立、中央集权制还是联邦分权制、强势国家还是强势社会,所有这些都表明一个决定性的制度选择挑战的来临。


制度性妥协缺位与转型中断

当代民主化研究表明,“建立民主的过程就是一个将所有导致不确定性的各种集团的利益制度化的过程。”促进这一过程平衡推进的重要途径就是政治妥协。制宪政治中的政治妥协是一种制度性妥协,它是指各种政治、社会力量经由协商式的讨论而对“要如何做”获得共识。制度性妥协的建立,意味着权力的分散或分享,得到一个大家都共同接受的制度性的安排。在民主转型过程中,体现制度性妥协功能的最重要的政治活动就是制宪。只有通过制宪活动,才能将各主要政治力量的利益目标在宪法条文中体现出来。最后制定的宪法可能在理论上并不完美,但是却能够基本上体现各主要政治势力的利益与要求。只有这样的宪法才有可能被多数政治精英们接受、执行,并存在下去。那种有宪法无宪政的局面才能够尽力避免。

纵观各国民主化进程,制宪政治中制度性妥协方式是普遍存在的。1787年美国制宪会议、英国1688年“光荣革命”以及20世纪后期世界第三波民主化,都是制度性妥协成功运作的典范。而与中国政治传统相似的法国、西班牙制度性妥协经验更富有启示。与大革命时期激烈抗争的制宪方式正好相反,1875年第三共和国宪法的制定成功正是保王派与共和派制度性妥协的结果。作为对共和派的妥协,保王派无可奈何地接受共和制度,把“共和国”一词写入宪法;作为对保王派的妥协,共和派不得不赋予总统一定的权力。如果各派不能以妥协的方法开展制宪工作,法国宪法的持久性效力只能是一个神话,难以摆脱过去多部宪法的厄运。因此,在法国史学家瑟诺博斯看来,“这个七拼八凑的宪法不符合任何政党的理想,但是它是唯一经久的宪法;法国有了一个稳定的政治制度,这还是第一次。”

20世纪的西班牙在经历30年代民主转型失败之后,70年代末又重新开始了民主转型。这一次制宪主体是包括执政党与在野党在内的各主要政治势力。执政党在1977年7月的国会选举中成为第一大党。国王、军队、天主教会都在制宪过程中发挥了积极的影响。尽管在制宪开始时,西班牙各党派制宪立场上差异很大。如政体方面,就有君主立宪制与共和制之争。国家结构上,则有主张保障地方自治的单一制、联邦制度、排斥地方自治的单一制三种看法。但是最后还是完成了制度性妥协。有学者认为:“1978年西班宪法中包含的政治方案可以简要地归纳为君主立宪政体与地方分权式的单一制国家结构。方案中的政府功能与领土内容,很大程度是一致同意联合协商的结果。在制宪最后阶段,大多数制宪者都愿意接受这个方案中的大部分内容。”

在1913年的制宪环境中,妥协的空间并不是没有。从袁世凯当时的政治要求来看,双方在权力分配上互相妥协的空间是相当大的。当在讨论制宪模式时,袁与地方都督提议的宪法起草委员会也包括国会代表,而且同意宪法最后还是由国会批准。在政府体制设计方面,袁要求的是通常内阁制度中元首拥有的总理同意权与解散议会权,反对的是完全剥夺总统权力的“超议会制”。袁曾对杨度说:“假如他们不坚持责任内阁制,我也可以做革命党,你也可以做革命党。”在此前提下,袁甚至对内阁制度也表示让步,只要能够保证总统的实权。此时袁世凯认为如果能够通过制宪方式改变现行的政体制度,达到加强总统权力的目的,他可以作出一定的让步。而与袁关系密切的国会制宪议员王揖唐、陆宗舆、曹汝霖等人,在宪法会议中也不曾反对内阁制度。毕竟对于袁来说,和平的制宪手段是在1913年实现个人政治目标的一种捷径。制宪环境的相对稳定,即使在二次革命发生时,制宪会议也没有停顿下来,正是宪法草案完成之前袁温和的政治选择的结果。

然而民国国会排斥袁世凯北洋派的制宪参与,采用封闭性的国会制宪模式,选择抗争性方式单独制宪,实际上是拒绝任何妥协的政治行为。最后的天坛宪法草案中“立法至上”的“超议会制”出现,更是说明当时各主要政治力量没有进行宪政体制层面上的制度性妥协,北洋派的总统权力目标在新的宪政制度中完全没有实现。对此,1923年时任众议院议长的原国民党议员吴景濂的认识相当深刻。吴景濂在反思十年制宪失败原因时,特别指出:“民二(1913年)议宪破坏,内因乃争总统制与内阁制也……也使当时国会多数容纳总统制之主张,则无第一次解散事。”

当代政治学家达尔认为民主依赖于妥协,这已成为人们公认的常识。亨廷顿也强调妥协是在20世纪70年代以来第三波民主化的共同特征之一,因为“民主国家是通过谈判、妥协和协议而产生的”。在政治精英中进行谈判和妥协是民主化进程的核心。“一般来说,政治的艺术就在于如何在斗争和妥协之间,既避免大规模的冲突,又能实现既定的战略目标”。民国早期宪政史上不多的成功经验也表明,即使是1912年革命党人与北洋派的策略性妥协,也为现代中国留下了共和制度的历史遗产。


袁世凯的实用主义政治抉择

在1913年制宪过程中,制宪目标是当时各政治派别在制宪问题上最初的分歧。国民党人主张民权主义,在政体选择上,坚决反对总统制,希望通过削弱总统与政府的行政权力,扩大代表民权的国会立法权力,制宪“要以极端伸张民权,防专制之复兴,制总统之叛逆为第一要义。”在第一届国会中国民党人占优势的情况下,国会的制宪目标与国民党是基本一致的,企图建立一种立法权力至上的“超议会制”政体。

北洋派与一些拥袁的地方都督均主张国权主义,目的在于扩大总统权力,建立一个强有力政府,实现国家富强。其中最具代表性的是云南都督蔡锷的意见。蔡认为根据民国的现状,不建立一个强有力的政府,就不能统一内政,而内政不统一,“即国防外交必因之废弛失败”。所以“民国宪法应宜以巩固国权为主义。国权巩固,国力自张,然后有发达民权之可言。”蔡锷的国权主义也是袁世凯等北洋派的制宪目的。

必须指出的是,袁世凯当时虽然主张国权主义,希望建立强有力的中央政府来渡过政治社会危机,但是袁在维护自己政治利益的同时,对民权主义主张也作出了一定的妥协与让步。为了换取朝野政治势力对自己的支持,曾公开表示只要宪法对于总统权力“无牵制过甚之弊”,那么无论是总统制,还是内阁制,他“均无所容心于其间。”袁要求的自由任命国务总理权与不受限制解散国会权,正好是符合英国式内阁制度的相关规定。政府方面的宪法研究会也一致认为:“总统制不合中国国情”,“赞成内阁制”。近年来有学者认为制宪开始时袁与国会其实是内阁制与总统制之争,而且“袁世凯蓄意实行总统制,也没有逸出民主共和的范围”。

正如书中所指出来的,在政治制度转型时期的民国初年,蒙藏独立、财政窘迫、社会动荡、行政混乱等严重的内忧外患,一直困扰着新生的民国临时政府。特别是财政极端困难已经到了使中央政府难以维持的地步。这种内忧外患的境况与1787年美国制宪会议时期的社会状况颇为相似。“战争的结束使促成各州联合的紧迫感减退了,而各州之间的冲突频频发生。各州内部,债权人与债务人之间的经济争执日趋紧张。外国的威胁也存在。英国人、法国人和西班牙人包围着这个新国家;它内部四分五裂,没有强有力的中央政府,于是新国家成了一个诱人的争夺目标。”

因此,1913年的制宪目标原本应该与当年美国制宪会议召开的目的一致,都是需要创建强有力的共和制中央政府,因应严峻的政治经济危机,维持转型时期社会的稳定与团结,在实践中确保宪政民主体制能够顽强地存在下去,最终实现宪法条文规定的自由民主政治目标。制宪目标必须兼具民权主义与国权主义的双重性,而不是纸上谈兵,仅仅在理论上为未来中国设计一种完美的民主制度。从当时的政治实际出发,建设强有力的政府与共和民主制度并不矛盾。宪政制度选择的目标应该是既防止任何威权主义政治的抬头,同时又要避免立法权独大的权力失衡体制的出现,如国会强力主导下的“超议会制”的推行。

检视当时的政治现实,国会与国民党人的制宪目标是不切实际的,从一开始就严重偏离这一制宪目的。极端的民权主义目标即使实现,最终也只能与《临时约法》设计的有缺陷的内阁制度一样,造成政治冲突不断,政局动荡不安,无法使新生的共和国摆脱内忧外患的困境,也不能确保民主化进程的持续稳定发展。国会与国民党表面上是倡导民权主义,实际上是希望借助未来宪政制度中立法权力超过行政权的制度设计,以达到制约袁的权力,独揽国家大权的目的,完成1912年辛亥革命南方党人没有实现的权力目标。这种目标当然是不可能被北洋派和其他拥袁政治势力所接受。

辛亥革命前后的政治发展表明,袁世凯是典型的实用主义政治人物,而不是特定的强硬派或改革派。袁习惯于根据形势的变化,采取包括妥协等一切政治手段,灵活的追求自己的政治目标。正如《剑桥中华民国史》所指出,辛亥革命爆发后,“当革命势力表明它们掌握了国家的时候,他承认了民国的必然性。在共和制的最初几年,他为避免同革命领导人完全决裂而讨好他们,面临对抗就作策略上的退却。”


1913年政治转型的再认识

虽然民国初年(1912-1913年)的政治民主化程度,超过以后各个历史时期,但是与当时世界各主要民主国家相比较,其民主化形态仍然是一种有限的与初级的。

以第一届国会选举为例。虽然合法选民人数急剧增长,总数达到3400多万,比例超过当时中国总人口的10%。但是在选举资格方面,却与20世纪初的普选潮流相抵触,设定了种种选举资格的限制。其中在财产资格方面,《众议院议员选举法》要求选举人必须纳直接税两元以上,或有价值五百元以上的不动产。教育资格则是规定小学以上毕业,或有与小学以上毕业的相当资格。“不识文字者”不得有选举权及被选举权,女性也完全被剥夺了选举权和被选举权。而在一战前后,除法国外,当时各主要民主国家均开始实行普选制度,取消在选举资格方面的限制。在选举方式上,民国国会众议员是间接选举制,分为初选举、复选举两步。初选举以县为选区,选出初选当选人复选举合若干初选区为复选区,由初选当选人选举复选当选人,即该复选区众议员,这与当时世界各国下院多有采用直接选举制不同。

由此可见,民国初年中国虽然经历了短暂的民主转型,但是其进程即使不会被袁世凯非法中断,以中国当时的综合条件,至多建立的还是一种威权政治形态。只不过政治民主化的程度要超过袁世凯政府(1914-1916年)与南京国民政府时期的威权统治。

民国早期威权政体特征最为显著的当属袁世凯统治时期。与传统的专制统治不同的是,袁世凯建立了一种类似二战后南美国家阿根廷的“超总统制”威权政体。1914年颁布的《中华民国约法》规定大总统总揽统治权,国务卿、各部总长对总统负责。总统拥有独立任免权、紧急命令权、绝对否决权等超级权力。不过在形式上,还是构建了一种行政监督体制,如规定立法院有弹劾总统权力,立法院议员五分之四以上出席,四分之三以上可决,即可会弹劾总统。而参政院应总统之咨询,审议重要政务。此外,参政院还拥有解散立法院同意权、公布立法院通过的法律、发紧急教令代替法律、财政紧急处分权,以及推举民国宪法起草委员、审定民国宪法案,以及在立法院未成立前代行立法院职权。虽然这些制度设计只是徒具形式,但已经不同于传统皇权专制模式。

但是随后袁世凯的君主立宪制度选择却犯了致命性错误。这一政治选择,不仅引发中央与地方的护国战争与北洋集团内部的分裂,致使北京中央政府失去权威,而且让一代政治强人在忧愤之中过早的离世,毕竟袁死时才57岁,正当盛年,而政治强人的权威是威权政体存续的关键。袁世凯死后,再也不存在一位全国性的政治强人,一个稳定的威权统治也就无法建立起来。但即使如此,威权政体的重要特征,即有限民主的政治生态在虚弱的北京政府时期,依然是持续存在的,否则无法解释五四运动、新文化运动成功的制度条件。从这个意义上,1913年的政治转型,确实是民国时期,乃至整个20世纪中国政治发展的关键时刻。

   (《东方早报上海书评》2015年10月11日)



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本文责编:陈冬冬
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