翟金懿:“转型失范”:台湾地区第七次“修宪”研究(2004-2005)

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进入专题: 陈水扁   “修宪”   政治转型   两岸关系  

翟金懿  

内容提要:陈水扁主政时期,台湾地区开启第七次“修宪”活动,主要包括推动“公投入宪”和废除“国民大会”两方面内容。从“修宪”的过程来看,体现出台湾政党政治下党派利益和政治利益交织、妥协的复杂面向。从“修宪”的结果来看,至少造成三方面影响:一是“国民大会”被废后“中华民国宪法”的实质内容大部分被掏空,破坏了“一个中国”的原则;二是“立法院”成为“单一国会”,权力扩充;三是“修宪”门槛提高,再次“修宪”难度加大。本次“修宪”既形成当代台湾政治体制的主体框架,也造成政党对立、社会撕裂、民主失范,成为台湾政坛乱象迭出、政治无序的根源之一。

关 键 词:陈水扁  “修宪”  政治转型  两岸关系  Chen Shui-bian  "constitutional amendment"  political transformation  cross-strait relations



20世纪90年代以来,台湾地区进行了七次“修宪”活动。其中,李登辉主政时期的六次“修宪”,基本实现了“中华民国在台湾”的“法统”建构。陈水扁主政时期,为纾解施政困境,台湾地区开启第七次“修宪”活动,对台湾政治结构及两岸关系产生破坏性影响。目前,学界关于1990年代以来台湾地区“修宪”研究的学术成果较多,主要集中在李登辉主政时期的六次“修宪”及其对台湾政治、社会及两岸关系的影响①,为本文研究提供了丰富的视角和研究基础。但有关台湾地区第七次“修宪”的专文论述较少,缺乏系统的梳理、介绍与研究。②本文拟从陈水扁施政困局出发,在简述台湾第七次“修宪”过程及动因的基础上,揭示台湾当局第七次“修宪”的本质特征,分析该次“修宪”对台湾政治结构及两岸关系的破坏性影响。


一、陈水扁当局推动“公投入宪”原因及各方态度


李登辉主政时期曾进行六次“修宪”,抛弃了两蒋主政台湾时期的“反独”精神,将“两国论”及“一边一国”论调贯穿“修宪”活动,通过重新选举“国代”“总统公民直选”和“取消行政院长副署权”“冻省”,最终完成“国大虚级化”,基本完成“中华民国在台湾”的“法统”建构。陈水扁接任后面临的首要问题是“朝小野大”,即国民党在“立法院”占据多数席位,“行政权与‘国会多数决’机制可能经常出现脱钩的情况”,导致“政治僵局不断出现”。③鉴于此,陈水扁提出成立“跨党派联合政府”的对策,包含4个方面内容:“1.共同推动‘国会’改革,‘立法委员’席次减半,单一选区两票制;2.在‘国家’安全上,坚持‘中华民国’是‘主权独立国家’;3.在社会福利上,统一发放敬老津贴;4.落实‘经发会’322项共同意见。”④该建议并未获得国民党、亲民党、李登辉等支持,加之民进党素有“派系政治”传统,“无强有力的‘中央党部’作为政策协商的机制”,也无法“发挥以党领政的功能”⑤,“跨党派联合政府”设想流于空谈。


面对施政困境,陈水扁及民进党当局决定进行第七次“修宪”予以纾解。陈水扁指出,李登辉时代台湾地区经过六次“修宪”,所谓的“民主制度与形式”已经“初具规模”,但民众仍“不习惯完整深入、具有包容性与多元尊重地讨论公共政策,在民主形式中尚未发展出成熟的民主内涵”。⑥所以“修宪”是“越修越乱”,“整部‘宪法’变得支离破碎”。⑦鉴于此,陈水扁极力鼓吹“制宪”而非“修宪”,但又囿于对两岸关系“四不一没有”的承诺,更改为在“‘不改国号’、不宣布‘台独’、不将‘两国论入宪’等前提之下,维持‘中华民国’的‘国号’,将‘领土’‘主权’‘国民主权’等内涵,一体更新”。⑧2004年5月,陈水扁、吕秀莲搭档竞选,以50.11%的微弱优势当选台湾地区正、副领导人。陈水扁在“就职演说”中再次表达推行“宪改”的决心,设想建立一部“合时、合身、合用的新宪法”⑨,实现“公投入宪”“废除国大”,最终完成“台独”的根本目标。


台湾当局推动“公投入宪”的第一步是由“立法院”审议通过“公民投票法”。⑩2003年11月27日,“立法院”经“三读”程序宣布通过“公民投票法”,包括四个方面理由:(1)“立法院”得就重大政策提案交付“公投”;(2)“全国性公投审议委员会”之组成,依“立法院”各党团席次比例推荐产生;(3)过高的提案、连署及通过门槛,严重悖离“直接民主”的精神,妨碍“人民意志”的表达;(4)“公投提案”及审核之程序部分条文彼此矛盾,以致窒碍难行。12月12日,“行政院”正式向“立法院”提出复议案。29日,“立法院”以118票对95票,维持原决议,复议案没有获得支持。31日,陈水扁签署“公民投票法”,标志着该法案正式生效。


“公民投票法”通过后,接下来即通过“修宪”推动“公投入宪”。在这个问题上,国、亲两党与民进党有不同诉求。国民党和亲民党提“公民投票”是以实现“直接民主”为口号,希图解决“国大”被废除后的有关“领土”和“修宪”等议题的“复决”问题,但排除通过“公投”实现“台独”的目标。民进党所提的“公投”,根本目的是通过“公投”实现“制宪”和“法理台独”。2003年9月,陈水扁在民进党的党庆上就公开提出要采用“公投”方式来“制宪”,宣布“不再重蹈‘修宪’的覆辙,而是要毕其功于一役,希望在2006年民进党20年时,经由‘公投’共同催生台湾新宪法”。(11)他还制定了具体的时间表,即“2003年完成‘公投立法’、2004年实施‘公投’、2006年‘制宪’、2008年实施‘新宪’”。(12)在“公民投票法”通过后,陈水扁立即宣布根据第17条规定将于“总统”大选同日举行“防御性公投”,实际上是想借“公投”炒作两岸关系和“统独”话题,为2004年大选拉选票,伺机谋求“连任”。(13)


陈水扁的提议也为岛内“台独”势力所利用。以李登辉为首的“群策会”在岛内四处活动,成员既有李鸿禧、萧新煌、施正锋等学者,也有苏南成等社会公职人员。李登辉宣称“公投已经成为民意主流”,以此“号召”台湾人民发挥“头家”意志,制定“一套自己的宪法”,同时还要透过“公投”来“表达自己的看法与主见,而不是再任人摆布”。(14)在“群策会”举办的论坛上,李登辉的每一次发言都极具煽动性,还借机挑衅大陆,“台独”野心昭然若现。


时任国民党主席连战明确表示:“摒弃任何有关台独的主张,坚决反对‘两国论’‘一边一国’‘制宪正名’”等。(15)国民党有再次执政的考虑,所以并不反对“公投入宪”,但反对“制宪正名”,反对“台独”。


针对“台独”势力企图借“公投”分裂国家主权和领土的阴谋活动,大陆方面迅速回应。2005年3月14日,第十届全国人大第三次会议通过《反分裂国家法》,其中明确规定:“台湾是中国的一部分。国家绝不允许‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去。”对进行“台独”活动的台湾当局和岛内顽固“台独”分裂势力严正警告,并对台湾地区以后上台执政的领导人在执政方向和执政原则上划出底线。从《反分裂国家法》的内容可以看出,大陆方面仍然释放出最大善意和诚意,希望争取和平统一的前景。尽管民进党一度坐立不安,但“台独”分子仍采取一些手段进行“回击”。如民进党“立委”蔡同荣等人提出“反中国侵略法”,对《反分裂国家法》提出“反制”;“立委”黄昭辉起草“台湾前途决议法草案”,该“草案”主要内容依据“民进党台湾前途决议文的精神”,强调台湾是所谓“‘主权独立’的‘国家’,台湾与中国互不隶属”。(16)“台湾团结联盟”(以下简称“台联党”)则策划公布“反中国并吞及两岸和平法草案”,主要内容除“主张依联合国宪章和平解决台海问题”外,“不排除‘公投修宪’确保台湾的‘主权独立’”。(17)


国际社会对陈水扁操纵“公投”的危害性有清晰认识,重申坚持一个中国的立场,反对“台独”分裂活动。以美国为首的大国对陈水扁提议的“公投”持反对态度。时任美国总统布什重申美方坚持一个中国政策,遵守美中三个联合公报,反对“台独”,反对台湾当局旨在单方面改变台湾现状的言行。(18)时任法国总统希拉克也公开、明确地反对“台独”和“公投”,赞成中国以“一国两制”解决台湾问题。(19)


迫于各方压力,2005年2月24日,陈水扁与宋楚瑜举行会谈,重申“四不一没有”的政治立场,并承诺不通过“宪政改革”实现台湾地区“法理台独”,即“宪改”不涉及“‘国家主权’、领土、台海现状的改变”。(20)


二、“修宪提案”在“立法院”表决中的政治论争


陈水扁的“四不一没有”意在向外界宣告“修宪”不会涉及“统独”议题,但实质上本次“修宪”民进党关注的“公投入宪”和“废除国大”两个方面都隐含“去中国化”的重要内容。根据台湾第六次“宪法增修条文”,本次“修宪案”的表决将改由“两机关”进行。其中,“立法院”是“修宪”的提案机关,先审理、表决、公告“修宪提案”,再根据政党比例推选出“任务型国民大会代表”,召开“国民大会”对“修宪案”进行复决。


仅在“立法院”表决阶段就包括委员提案、委员会审查、院会审议、党团协商、公听会、记名表决到公告等程序,耗时近两年半。台湾地区第五届“立委”选举结束后,陆续有“修宪提案”上交,最终统计结果为19件,其中与“国会改革”(包括“立委”任期、席次、选制变更及妇女保障名额)有关的提案共13件,主张废除“国民大会”的有2件。(21)2004年1月2日,“立法院”成立“修宪委员会”,主要审理9个议题。其中,引起争议较多、涉及政治体制变更的议题集中在三个方面:


1.“立委”任期、席次和选制改革议题


这项议题由陈水扁和民进党较早提出。陈水扁在2000年地区领导人竞选时提出“宪改政策白皮书”。同年12月12日民进党籍“立委”林丰喜、叶宜津在“宪法增修条文第四条修正案”中提出“自第五届起‘立法委员’由原来的225人减少为125人”。2001年3月3日,张学舜、卓荣泰、张清芳等人提“‘立委’任期由三年延长为四年”和“‘立委’席次应该减少为113人”。2001年12月15日,民进党籍“立委”王幸男、陈其迈再度提出“宪法增修条文第四条修正案”,包含三项主张:“第一,‘立委’席次减少为120席;第二,‘立委’任期自第六届起改为四年;第三,复数选区单记名非让渡投票制是一种助长派系斗争、黑金横行、分赃政治和候选人个人主义的不良制度。”提案“立委”认为“区域立委”选举应该采取“单席次选区设计”,即“每位选民拥有两票,一票投给人,一票投给党”。(22)这也是较早公开提出“单一选区两票制”的主张。


2004年3月10日,“立法院修宪委员会”开会讨论与“立委任期、席次、选区的调整”相关的“修宪案”12项。其中多项“修宪提案”涉及“立委席次减半”问题,如“台联党”籍“立委”许登宫、民进党籍“立委”张学舜、柯建铭以及国民党籍“立委”曾永权等人都在提案中建议将“立委”席次改为113席。


亲民党坚决反对“席次减半”,提出席次应减少至150—175席。“澄社”成员蔡宗珍明确反对“立委”席次减半,认为骤然减半会带来“相对更少的‘立委’却在‘党团协商’、法案提案权等‘国会权力’行使的过程中,实质上更加扩大其权力,更可能破坏委员会的专业分工与实质功能”。(23)新党主席郁慕明指出,“国会改革”应该是“功能改革”,而非“数量减半”,而且“席次减半”应该先“考量‘立法院委员会’的情形,十二个委员会或十五个委员会所产生的‘立委’人数就不一样,应该先确定委员会,才确定‘立委’人数”。无党籍“立委”陈文茜也指出,“应该将席次定为150席左右,让区域与不分区‘立委’席次相当,‘国会’问政品质才会提升”。(24)


国、民两党虽然在“立委”席次、任期等问题上有较高一致性,但在具体问题上也有不同诉求,例如民进党认为“‘立委’席次减少后,‘立法院’各委员会应该由12个减到9个”;国民党则希望“妇女保障名额能够提高到三成以上”。(25)经过“立法院”各“党团”协商,“修宪委员会”主席陈其迈宣布:“立委”席次“从第七届起,由225席改为113席;选区改采单一选区两票制;不分区与侨选‘立委’为34席;妇女当选席次不低于34席;‘立委’任期改为4年;平地与山地‘原住民’‘立委’各有3席,其中妇女保障名额各1人。”(26)


2.废除“国大”和“公民投票”议题


这项议题实际上由国民党、亲民党较早提出。2003年12月3日,国民党籍“立委”廖风德和亲民党籍“立委”周锡玮等在“立法院”提出“宪法增修条文修正草案”,提出“废除‘任务型国民大会’的主张,并且将原来‘国民大会代表’的职权,包括‘领土变更’‘宪法修正’的复决权,交由‘公民投票’复决。‘总统’‘副总统’的弹劾案则交由‘司法院大法官’,组成‘宪法法庭’审理”。(27)


2004年4月14日,“立法院修宪委员会”在“无异议”的“高度共识下”通过国民党籍“立委”曾永权等人所提出的“宪法增修条文”第一条修正内容,“废止‘任务型国大’,并明定‘立法院’提出的‘宪法修正案’‘领土变更案’,经公告半年后,应于3个月内由‘公民投票复决’”。(28)


3.“总统、副总统”弹劾案议题


“立法院”提出“交付‘任务型国大’议决的‘总统、副总统’弹劾案”,由于国、民两党存在分歧,没有达成共识。民进党“立院党团”坚持改由“公民投票决定”,但国民党“立院党团”则主张“应声请大法官审理,经宪法法庭判决后决定”。(29)“立法院修宪委员会”讨论达成的“国会改革”共识,引起社会关注。有评论对此指出,这个结果“其实算不上完美”,但“如果错失此一时机,则整个‘国会改革’至少要因而延宕三至四年”。(30)因该讨论结果还需经过“立法院三读会”程序才能定案,国、民两党积极促成“立法院”于8月召开临时会,讨论表决各政党“修宪提案”,但亲民党坚决反对。


8月3日,民进党召开“中执会”,决议全力促成“立法院临时会”拟定“国会改革宪法修正案”,包括“国会席次减半”“单一选区两票制”“公投入宪”“废除国民大会”等四项议题。4日,国民党“中常会”通过六项临时会法案,其中就有“国会减半”“单一选区两票制”“废止任务型国大”等“修宪提案”,待亲民党参与连署后送交“立法院”议事排入议程。(31)同日,亲民党“立院党团”召开临时座谈会,达成“两个坚持,一个改变”共识,主张下会期开议日由9月17日提前至9月2日,包括“修宪案”等议案皆留待下会期院会处理。亲民党“立院党团”总召集人刘文雄明确表示,如果国民党、民进党坚持在临时会处理“修宪”及处理其他议案,亲民党将不参加临时会。民进党“立院党团”总召集人柯建铭对此指出:“亲民党若反对处理甚至退出临时会,就必须承担‘修宪案’破局的责任。”(32)亲民党的举动还招致社会批评:“成熟中道的政党不会边缘化,激进偏锋的政党才会自我泡沫化,站在‘国会改革’关键时点,亲民党人真的要深刻思考,此时挡下‘国会改革’的进程,对亲民党形象的得与失,更重要的是,未来议论台湾‘国会与民主’发展成败之际,亲民党今天的作为,将背上永远的历史审判。”(33)除亲民党外,“台联党”“无党籍联盟”也因实行“国会改革”方案后对小党不利,皆反对“单一选区两票制”改革方案。


经政党间协商沟通,决定于8月11—24日举行“立法院”临时会,亲民党因争取到6场“修宪公听会”的机会,最终同意将“修宪议程”列入“临时会”。其中,由“修宪委员会”举行的“公听会”排在16—18日举行,上、下午各一场,邀请相关学者专家参与,而“修宪院会”定在23日举行,处理“修宪提案”。


在“修宪公听会”上,与会学者专家大多认为本届“立委”早已错失“修宪”时机,建议应该先检讨“修宪程序”,再进入实质内容“修宪”,以完成两阶段“修宪”。李念祖、彭怀恩均表示:“如果采取‘总统制’,‘国会’应有‘阁揆同意权’,以制衡‘总统’的权力,而‘总统选制’应采‘绝对多数’,才能与‘国会’有相抗衡的民意,同时赋予‘总统倒阁权’。”蔡宗珍则认为“本届‘国会’贸然通过修改部分‘宪法条文’,将会带来更大的‘宪政灾难’”。她主张两阶段“修宪”,先修程序、再修“宪法条文”。具体做法是先修改现行“修宪”的程序,终结“国民大会修宪”,废除“任务型国代”,同时“增列人民参与‘修宪’权利,包括人民联署提案权与强制复决权”。(34)


尽管社会各界有不同的看法,并未阻挡“立法院”临时会“修宪提案”的表决步伐。为确保“修宪提案”过关,各政党均下达“甲级动员令”。217位“立委”中,只有6人缺席,民进党和亲民党的“立院党团”全员到齐,全部出席人数远超“修宪”门槛的162人。8月23日,经“立法院”的“三读”程序表决,通过以国民党版“修宪案”为主要内容的“宪法增修条文”,包含“立委”席次减半、废除“国大”“单一选区两票制”的“立委”选举方式、“公民投票决定‘修宪案’”等内容,这与国民党在本阶段“修宪”开启前的主张基本一致。


三、“任务型国民大会”象征性表决“修宪案”


2005年3月13日,民进党召开所谓“坚持改革,捍卫台湾”临时代表大会,陈水扁认为这次会议“最重要的任务”是审议通过“第一届、也是最后一届的‘任务型国代’提名办法,以利五月底以前顺利选出‘任务型国代’,并于七月上旬复决由‘立法院’所通过的‘修宪草案’”。他还提出:“‘立法院’去年八月通过的‘修宪草案’,包括‘立委’席次减半、单一选区两票制的‘立委’选制改革、‘废除国大’以及‘公投入宪’等四项‘国会改革’的重大‘宪改议题’,这不仅是近年来最重要,也是最具有突破性的一次‘宪政改造’工程,其中每一项议题都是民进党长期追求的目标。”(35)


亲民党、“台联党”虽在2004年“立法院”临时会支持“国会改革修宪案”,但在“任务型国大”集会前再提反对意见。亲民党坚决反对“公民复决”和“单一选区两票制”,认为“公民复决”破坏了“五权宪法”架构,而实行“单一选区两票制”损害了小党的利益。“台联党”则坚持“制宪正名”主张,暴露其“台独”本质。


“任务型国代”选举前夕,各政党的政治立场也颇与为选举造势、拉票等考量因素有关。2004年5月14日,“国代”选举开票,民进党和国民党在300名代表中占有244席,分列为“国大”第一、二位,亲民党得票率下滑,从第三大党降为第四大党(“台联党”排第三位)。6月6日,“任务型国大”召开第一次正式会议,决定6月7日邀请“立法院”代表赴会说明“宪法修正案”的要旨并且“复决”修正案。国民党方面表示,“‘任务型国代’只是政党代表而非选民代表,必须按照政党立场投票,若有人意图跑票,可以‘马上撤换,马上递补’”。民进党也强调,“‘国大’开会时,若在表决时有跑票、废票情形出现,立即开除党籍,递补人员”。(36)可以看出,国、民两党对此次“修宪”均较为谨慎,本次“修宪”目标也较为一致,两党都决心力保“修宪案”顺利过关。亲民党、“台联党”、新党和“无党籍联盟”等均有反对意见提出。“台联党”的钱林慧君认为“修宪案”的部分条文“有许多不公平之处”,例如第12条的“公投入宪”,“本应该属于人民的‘创制权’却没有了,还能叫‘公投入宪’吗?”(37)她也反对将投票门槛设得太高,重申其“制宪”的“台独”主张。亲民党代表胡祖庆重申反对“修宪案”的立场,还写了“宪政民主与改革”一书,提出改革方案和意见,交给大会记录组。他指出当前台湾的政治困境:“首先,主政者作为大幅背离现行‘双首长制’。‘全民总统’‘全民政府’与‘不释出组阁权’等主张或流于空谈,或自相矛盾,因而使得‘政府’寸步难行。其次,‘立院’运作长期存在诸多问题。推动‘国会改革’有其必要性。然而在现状得到改善之前,主政者理应遵守‘宪政体制’,避免问题失控。将政治责任推给‘国会’多数扯后腿在任何民主国家都很难讲得通。”新党代表卢瑞钟指出,本次“修宪”充分反映出“国、民两大党,都只看到打压、消灭小党的利益,民进党又看到‘公投入宪,台独在望’的利益,却没有看到立法院如此草率的修宪案一旦通过,将带来多大的灾难”。他反对“单一选区两票制”,认为一旦实施,“小党被逐出国会之外,有些会加入国、民两党,但极左和极右的人,由于没有‘立法委员’可以发声,将容易改走体制外抗争、街头路线,到时候政局混乱、社会不安、经济衰退、街头流血”。而在“公投入宪”方面,“国民党以为高门槛制止得了‘台独公投’,其实,这又是提供一个法律漏洞,供泛绿阵营推动‘台独’”。(38)“无党团结联盟”代表颜宽恒也认为这次“修宪”仅代表大党利益,目的是“消灭小党”。“民主行动联盟”在“国代”宣誓时站在议场前拉起白布条抗议,散会后,张亚中、李日煌、黄光国等人还当场撕毁“国代”证书。前“立委”李桐豪指责国、民两党提出的“重复表决说”,强调“除非程序上有争议,没有一部法上有如此做法”。(39)


因民进党、国民党在本届“任务型国大”中占据绝对优势,最终投票结果没有悬念。6月7日,在出席代表298人、投赞成票的249人、反对48人、废票1张、超过法定人数3/4的情况下,“国大”二次会议通过“宪法增修条文”第1、2、4、5、8及新增加的第12条,于6月10日由陈水扁公布颁行。


四、“增修条文”相关内容解析


第七阶段“宪法增修条文”中与“国民大会”相关的部分被全部删掉,最大变化是“废除国大”后实行“单一国会两票制”。具体来看,有几个方面的特点:


1.“国民大会”被废,“中华民国宪法”的实质内容大部分被掏空。“增修条文”中有关“国民大会”部分全部删除,以后“立法院”提出“宪法修正案”和“领土变更案”公告半年后进行“投票复决”,“国民大会”不复存在。亲民党代表李慧馨在开会期间发言质问:“‘五权宪法’是国民党总理所提出的孙文学说、三民主义理论所建构而成,在过去6次‘修宪’中,已经修的支离破碎了;而今天国民党却有117位代表当选,而且全部赞成此次‘修宪’,而‘修宪内容’就是废除‘国民大会’。我们实在搞不清楚,此次‘修宪’究竟要把我们带到哪里去?”她还呼吁媒体“不要把‘国民大会’妖魔化、扭曲化”。(40)有学者指出,本次“修宪”出现“单一国会”从政党到“国代”都应负责。“国、民两党皆对‘党籍国代’威之以党纪、诱之以利,在高压与怀柔并济的状况下,使‘国代’依政党或党团的意志投票,自废武功而确立了‘单一国会’的架构”。政党方面,国民党和民进党因“利益结合而呈现出高度合作的样态,而各党派的‘修宪’行为者,亦在时空与制度的脉络下,考虑自身利益与目标,不惜多次转变立场,以做出对自身最有利的理性化选择,造就了‘国会’单一化的定位”。(41)


“国大”原有权力大部分转移至“立法院”,其中“修宪与变更国土的创制权”违背“直接民权”的原理,是“立法院”借着“修宪”的行为“侵夺国民大会之权限”,从“程序正义、民主正当性与法治的角度”来看,均有“不当之至”,也违背了“宪政主义与自由民主的基本原理”。(42)此外,“国大”被废除后,“中华民国宪法”得以维系的“法统”自然也就不存在了,“中华民国宪法”原有的大部分内容被替换,仅保留外壳,原有精神已经变质。


2.“立法院”职能扩充,成为“单一国会”。“立法委员”人数从225人减为113人(自第七届开始),任期定为四年,可以连选连任,其中“立委”席次分配与2000年相比,变化如下:



根据本阶段“增修条文”规定,“不分区”及“侨居岛外居民”的名额是按照政党名单投票选举,实行“单一选区两票制”。时任“行政院研考会”主任委员的叶俊荣认为,实行“单一选区”有助于“让温和稳健的候选人当选,减缓‘劣币驱逐良币’的反淘汰现象”,且“两票制”采用“一票选人、一票选党”的设想,将会“强化民主政治下的政党政治”。在这样的体制下,“政党政策辩论成为选战的主轴,而不是以少数具有光环或者是哗众取众的候选人”,还可以“强化‘国会运作’的效能及正当性”,重塑“国会”形象并“大幅降低金权政治运作的可能性”。他还指出,“立委席次减半”对“单一选区两票制”有积极作用,将“避免因为席次过多使得单一选区划分过小,而造成‘国会’以及‘中央政党’地方化的危机,协助发挥单一选区的制度量能”。(43)盛治仁提出,从“单一国会”的角度来看,“在目前的复数选区制度下,‘立委’对于连任并无太高把握,表现不好的委员可能依赖政党配票而当选,表现优异的委员也可能因为被认定一定高票当选而流失选票,以落选收场”。而实行新选制后,“第一次改选能够获胜的‘立委’,将成为该区中唯一的现任者。连任者本来就享有知名度、募款能力、选民熟悉度以及行政资源的优势,在单一选区的制度下,又除去了配票和弃保所引发的不确定性,将使得选区中唯一的现任者优势更加被放大”,其结果将出现“高连任比例及长期连任的议员”。(44)有反对意见指出,“在单一选区的设计下,每个选区只能选出一席立委,加上‘立委席次’减半,僧多粥少的情况下,‘立委’选举过程的党内竞争和党际竞争之激烈可想而知,同一选区的同党‘立委们’,为了争取唯一的提名,将面临相残的局面,相互攻讦、违纪脱党参选的情形,也会较以往更为严重”。(45)


3.“司法院”的职能弱化,“司法院大法官”审理“弹劾案”受影响。2000年的“宪法增修条文”中,“立法院”提出“总统、副总统”弹劾案的提交对象是“国民大会”,并且需要“国大代表”总额三分之二同意,方能有效。本阶段“宪法增修条文”中规定“立法院”的弹劾权则应请“司法院大法官”审理,一旦“宪法法庭”判决生效,被弹劾人就应卸任。“修宪案”列出的理由是:“‘总统、副总统’之罢免,对人不对事,宜由全民投票复决之。而‘总统、副总统’之弹劾,系对事不对人,宜由司法机关审理之。”


有学者认为,“不论是对‘总统、副总统’罢免或弹劾事件,既是‘对人’也是‘对事’,只是‘案件本质’不同而已”。因为“弹劾”属于“法律责任的追究”,是“法律问题”,而“法律问题本质上系属是非对错的判断,须依证据认定,非凭好恶决定,故必须遵守一定法律程序,包括起诉事由、对辩过程、证据法则、审理程序、判决”等,因此“立法院”应提出“‘总统、副总统’具体违法失职之证据”,并且“弹劾的事由应限于对‘总统、副总统’职务有关之行为,因‘总统、副总统’各种行为动见观瞻,为避免产生政治上的动荡,应限于与职务有关的违法行为,包括滥用权力所作成的行政决定,始有必要予以弹劾。但因政策失误,则不宜以弹劾追究之”。(46)最佳处理方式是另设专法,规定弹劾的具体事由,以求明确。也有学者对大法官在审理“弹劾案”时是否能持公平立场表示怀疑,“‘大法官’之中超过一半(8位),俱由现任‘总统’所提名。尽管‘大法官’有其资格要件限制,但‘总统’在提名时必然会考虑‘大法官’本身的政治立场、意识形态,乃至人际关系与人事背景,这些因素均会影响到‘大法官’在审理‘总统弹劾案’时的政治立场与专业判断”。(47)


4.“修宪”门槛提高,再次“修宪”难度增大。以后“宪法修正案”和“领土变更案”的提出需要全体“立法委员”1/4的提议,以及全体委员总数四分之三出席并达到出席数的3/4的决议,才能进行公告,等公告期满半年后,由“中华民国自由地区”符合条件的选举人进行“投票复决”,且只有在有效同意票达到选举人数的总额半数,方才通过,正式生效。这意味着凡是“修宪”或者“变更领土”都需要经过两个阶段。其中,“立法院”表决阶段难度不大,但投票复决使得这两案最终能否通过存在很大的困难。有评论提醒台湾当局,这条规定“对于台湾如何智慧地处理两岸关系的未来,可能构成不容小觑的考验,需要共同正视加以面对”。(48)


台湾地区第七次“修宪”的完成,既体现出政党政治下党派利益和政治利益交织、妥协的复杂面向,也形成台湾地区政治体制新格局。其结果并没有带来台湾政治稳定的局面,反而造成政党对立、社会撕裂、民主失范等负面效应,且至今仍然存在。


首先,这是民进党当局操纵的第一次“修宪”,也是陈水扁8年执政期间的唯一一次“修宪”,基本达成民进党当局所谓“二阶段宪改”的第一阶段目标,离“台独”目标再进一步。


2000年大选,台湾政坛出现第一次政党轮替,陈水扁代表民进党上台执政。他执政之初,曾承诺“不会宣布台湾独立,不会推动‘两国论’入宪,不会更改‘国号’,不会推动改变现状的‘统独公投’,也没有废除‘国统纲领’或‘国统会’问题”。事实证明,陈水扁就职演说中的“四不一没有”就是骗局,“国统会”“国统纲领”“国民大会”都在他任期内“终止”。不仅如此,他还在“去中国化”的路上越走越远,下令撤除公众场合带有“统一中国”及“反对台独”等字样的标语口号,还企图去掉带有“中国”“中华”象征的名称、图案、徽章、标志、符号。2004年,陈水扁获得连任后,更是抛出所谓“一边一国”论、“公投入宪”,彻底抛弃一个中国原则。有舆论评价陈水扁两次当选,认为“第一次可以说是在连宋相争、国民党分裂下渔翁得利”,第二次则以“一边一国、推动正名制宪”为号召。因此,陈水扁政权的正当性基础是“建立在本土意识以及‘正名’‘制宪’等信念之上”,部分选民是在其“达成使台湾成为一个‘正常国家’的目标”(49),即“台独”理念催化下,才选择支持他。正如该评论所言,虽然“两颗子弹事件”在最后关头助推了陈水扁,但“支持本土化理念的民众已逾台湾社会半数”才是其连任的根本原因。


陈水扁自诩此次“修宪”有四方面“成就”:第一,这次“修宪”是“开始不是结束”。他在第一阶段完成复决“修宪案”后,已正式启动第二阶段“宪改”工程,委任“总统府秘书长”游锡堃加速推动筹组“宪政改造委员会”,广邀社会各阶层人士,针对“宪改”范围与程序研议共识,于2008年起适用。第二,他认为这次“宪改”是把“权力更完整还给人民”;他认为“宪法”就是“人民与‘政府’之间的契约书”,这部“宪法”从当初“制定”到后来的“修正”,并没有经过“人民”的同意,而“随着这次‘宪改’的完成,‘国民大会’将永远走人历史,‘宪改’最后的决定将完整属于‘人民’所有”。第三,这次“宪改”已经打破过去“守旧与僵化”的“宪政法统迷思”;他认为“宪法”存在“不是要维持任何虚幻的政治法统”,“既然‘国民大会’都可以走入历史,那未来是否要维持‘五权宪法’、省府的存废等,都能有所定论;过去受制于意识形态,‘宪改’都只能做枝节的修正,一旦这样的迷思与心理障碍都能突破,表示我们已经做好‘全面宪改’的工作”。这一点可以发现“废省”、抛弃“五权宪法”的架构会成为民进党研究的重点。第四点反映出民进党“修宪”的野心和方向。陈水扁指出:“‘宪改工程’是民主深化重要历程,也是进行公民教育最好机会”,因此要“强化民众对‘宪法’认知与认同”,未来“宪改”内容除“相关制度更张”外,还要加强民众教育与宣导并通过“一系列公民会议、专题座谈,与媒体报导”,使“全民都对现代民主宪政思潮有正确认知,落实至生活每一层面,让台湾成为真正‘民主国家’,并为其他国家所借镜”。(50)陈水扁讲话中的第三、第四方面体现出民进党企图再次通过“修宪”实现“台独”的分裂图谋。


其次,这次“修宪”过程中,国民党与民进党意见趋同,国民党不再坚持维护“法统”本色,而是以再度执政和“本土化”为目标,体现出政党政治下,政党利益和政治利益至上的倾向。如在“公民投票”和废除“国民大会”问题上,国民党并不反对。若林正丈指出:在“‘台湾式半总统制’之下,只要使用这些权限中的一部分,政权交替后在野国民党占多数的‘立法院’,就足以让人意识到有如新‘宪政怪兽’一般的演出。这也成为2005年第七次‘修宪’得以实现的原因之一”。(51)


第三,这次“修宪”建立起新的政治秩序,并对“立委”选制进行改革,但存在明显缺陷。游盈隆指出,新选制取代了旧有的“多席次单一不可转移选票制”,既“革除了旧制的弊端”“形塑稳定的两党制和政治体系的温和化”,也导致“选举结果明显的‘不成比例性’,而造成民意的严重扭曲”。(52)尤其是在台湾地区现有选制下,明显对大党有利,国、民两党成为政坛主要竞争对手,其他党派在“立法院”席次分配上并无优势,对台湾地区政治影响力日趋减弱。


台湾第七次“修宪”结束后,有台湾学者在调查分析基础上指出:“从2001到2008年台湾民众对于民主的满意度从58.98%下滑到38.2%,修宪并没有让民主满意度止跌”,并且用了“不知道、不参与、不满意”来概括台湾精英和普通民众对这次“修宪”的态度。(53)2006年9月,陈水扁抛出“宪改”涉及“领土变更”议题,遭到各方谴责抵制后又鼓吹制定所谓“第二共和宪法”,大陆方面发出严厉警告:“坚决反对陈水扁通过‘宪改’谋求‘台湾法理独立’的立场是坚定的、不可动摇的。不管其玩弄什么花招,其‘台独制宪’的图谋都必然遭致彻底的失败。”(54)当前,蔡英文及民进党当局仍频繁炒作“修宪”话题,大陆应保持高度警惕和关注。


①主要代表著作有孙代尧《台湾威权体制及其转型研究》,中国社会科学出版社2003年版;刘国深等《台湾政治概论》,九州出版社2006年版;王英津《台湾地区政治体制分析》,九州出版社2010年版。代表论文有杨立宪《台湾“宪政改革”再透视》,《台湾研究》1994年第3期;李鹏《“修宪”“制宪”“行宪”之争与台湾“宪政秩序”塑造中的“国家认同”》,《台湾研究集刊》2006年第3期;杜力夫《台湾“宪政改革”的政治功能和对两岸关系的影响》,《太平洋学报》2007年第11期;彭兴智、张文生《民进党当局“修宪”新动向研究》,《台湾研究》2021年第1期。学位论文有雷洪峰《从台湾“宪政改革”看渐进式“台独”的推动轨迹》,硕士学位论文,首都师范大学马克思主义理论与思想政治教育专业,2004年。


②主要有刘佳雁《“修宪”抑或“制宪”:撩开陈水扁“宪政改造”的面纱》,《台湾研究》2004年第5期;刘文宗《“公投法”:没有修宪的修宪——评陈水扁的“3·20公投”》,《两岸关系》2004年第3期;张文生《陈水扁当局推动“法理台独”的政治动向分析》,《重庆社会主义学院学报》2007年第2期;亓萌《20世纪90年代以来台湾七次“修宪”研究》,硕士学位论文,首都师范大学马克思主义理论与思想政治教育专业,2008年。


③朱云汉:《台湾民主发展的困境与挑战》,台北《台湾民主季刊》2004年第1期,第157页。


④史卫民:《解读台湾选举》,九州出版社2007年版,第220页。


⑤彭怀恩编:《台湾政治变迁史》,台北县,风云论坛有限公司2008年版,第49页。


⑥陈水扁:《世纪首航:政党轮替五百天的沉思》,台北,圆神出版社有限公司2001年版,第302页。


⑦陈水扁:《1.86坪的“总统府”》,台北,“财团法人”凯达格兰基金会2010年版,第79页。


⑧周阳山:《“四不一没有”前提下的“宪政革命”》,台北《中国时报》,2003年10月6日,第15版。


⑨全国台湾研究会编:《台湾二○○四》,九州出版社2005年版,第482页。


⑩关于“公投修法”的历史演进及其对两岸关系的影响,参见翟金懿《台湾“公投修法”的主要特征及其对两岸关系的影响》,《台海研究》2020年第4期。


(11)陈水扁:《1.86坪的“总统府”》,第79页。


(12)刘国深等:《台湾政治概论》,九州出版社2006年版,第220页。


(13)参见翟金懿《台湾“公投修法”的主要特征及其对两岸关系的影响》,《台海研究》2020年第4期。


(14)李登辉等:《“公投制宪”:群策会论坛纪实(2004.2.8-4.7)》,台北,“群策会”2004年版,第22-23页。


(15)纪欣编:《〈反分裂国家法〉立法大震撼》,台北,海峡学术出版社2005年版,第50-51页。


(16)李欣芳:《与彼岸斗法泛绿纷提案》,台北《自由时报》,2005年3月12日,“焦点”版。


(17)李欣芳:《台联促“公投修宪”保台湾“主权独立”》,台北《自由时报》,2005年3月10日,“焦点”版。


(18)外交部政策研究室编:《中国外交》(2004年版),世界知识出版社2004年版,第38页。


(19)外交部政策研究室编:《中国外交》(2004年版),第115页。


(20)全国台湾研究会编:《台湾二○○五》,九州出版社2006年版,第476页。


(21)“国民大会秘书处”编:《“国民大会”会议实录》,台北,“国民大会秘书处”2005年版,第113页。


(22)“立法院议案关系文书”,“院总字”第1607号,委员提案第3365号,2000年12月9日;“立法院议案关系文书”,“院总字”第1627号,委员提案第3445号,2001年3月3日;“立法院议案关系文书”,“院总字”第1627号,委员提案第3763号,2001年12月15日,李福钟撰文,“档案管理局”编:《时代轮廓——崭新与蜕变的历程:“国民大会修宪档案”专题选辑》,台北,“档案管理局”2008年版,第166-167页。


(23)瞿海源等:《透视“立法院”:2003年澄社监督“国会”报告》,台北,允晨文化实业股份有限公司2004年版,第185-187。


(24)萧旭岑:《郁慕明:改革功能非数量减半 陈文茜:减为150席提升不分区》,台北《中国时报》,2004年8月23日,第8版。


(25)杨清雄:《“立院修宪委员会”朝野达成共识第七届“立委”减为113席》,台北《民生报》,2004年3月11日,第1版。


(26)林弘展:《2008年“立委”减为113席》,台北《民众日报》,2004年3月11日,第2版。


(27)“立法院议案关系文书”,“院总字”第1607号,委员提案第5295号,2002年12月3日,《时代轮廓——崭新与蜕变的历程:“国民大会修宪档案”专题选辑》,第167页。


(28)杨清雄:《“立院修宪委员会”通过“任务型国大”将废除》,台北《民生报》,2004年4月15日,第1版。


(29)杨清雄:《“立院修宪委员会”通过“任务型国大”将废除》,台北《民生报》,2004年4月15日,第1版。


(30)社论:《“国会改革”机不可失》,台北《中国时报》,2004年5月14日,第1版。


(31)罗如兰:《国民党通过六项临会法案》,台北《中国时报》,2004年8月5日,第4版。


(32)何荣幸:《“修宪案”破局亲民党须负责》,台北《中国时报》,2004年8月5日,第6版。


(33)社论:《亲民党担得起“国会改革”破局的罪人?》,台北《中国时报》,2004年8月6日,第1版。


(34)高有智:《朝野施压学者主张先修程序两阶段完成“修宪”》,台北《中国时报》,2004年8月19日,第4版。


(35)王贝林、邱燕玲:《民进党临全会扁推动“宪改”开创安定新局》,台北《自由时报》,2005年3月13日,“政治”版。


(36)《贯彻党纪“修宪案”仍可过关》,台北《民众日报》,2005年5月26日,第3版。


(37)《“国民大会”第一次会议速记录》(2005年6月6日),《“国民大会”会议实录》,第227页。


(38)《“国民大会”第一次会议速记录》(2005年6月6日),《“国民大会”会议实录》,第230、245-246页。


(39)郑孝莉:《“修宪圣地”变成作秀舞台》,台北《新新闻周刊》,2005年6月2-8日,第952期,第52页。


(40)《“国民大会”第一次会议速记录》(2005年6月6日),《“国民大会”会议实录》,第188页。


(41)李炳南等:《2005台湾“宪改”》,台北,海峡学术出版社2008年版,第158页。


(42)周阳山:《七次“修宪条文”逐条分析》,周世辅、周阳山:《“国父”思想》,台北,三民书局股份有限公司2007年版,第512页。


(43)叶俊荣:《专题演讲:2005年“宪改”所造成“宪法”变迁的典范转移》,林文程主编:《“宪政改革”与“国家发展”——2005年台湾“宪改”经验》,台北,台湾“民主基金会”2006年版,前言部分第2—3页。


(44)盛治仁:《“单一选区两票制”对未来台湾政党政治发展之可能影响探讨》,《“宪政改革”与“国家发展”——2005年台湾“宪改”经验》,第124页。


(45)蔡学仪:《“单一选区两票制”之政治影响分析》,梁世武编著:《“单一选区两票制”》,台北,商务印书馆股份有限公司2008年版,第99页。


(46)杨颖超、赵中麟编著:《七次“修宪”后的“中华民国宪法”Q&A》,台北,风云论坛有限公司2006年版,第372-373页。


(47)周阳山:《七次“修宪条文”逐条分析》,周世辅、周阳山:《“国父”思想》,台北,三民书局股份有限公司2007年版,第516页。


(48)社论:《欣见“国会改革修宪案”踏出实践的第一步》,台北《中国时报》,2004年8月24日,第2版。


(49)社论:《期待陈“总统”发挥政治智慧与道德勇气迷途知返》,台北《自由时报》,2005年3月2日,“言论”版。


(50)苏永耀:《扁吁朝野合作完成二次“宪改”》,台北《自由时报》,2005年6月8日,“焦点版”。


(51)若林正丈:《战后台湾政治史——“中华民国台湾化”的历程》,台北,台湾大学出版中心2014年版,第286页。


(52)游盈隆:《苦涩的果实:论民进党八年执政的“民主宪政”表现》,林万亿总编辑:《民进党八年执政论文集:2000-2008年》,台北,新境界文教基金会2014年版,第605页。


(53)刘从苇:《台湾一般民众与政治精英对于2005年第七次“修宪”的认知、参与和评估》,台北《法政学报》2013年第25期,第168-169页。


(54)《国台办新闻发言人说陈水扁“台独制宪”的图谋必然遭致彻底失败》,《人民日报》,2006年11月4日,第2版。


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文章来源:本文转自台湾历史研究2022年第01期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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