严泉:民进党党政关系的制度化演进探析

选择字号:   本文共阅读 451 次 更新时间:2019-12-22 21:29:34

进入专题: 党政关系   民进党  

严泉 (进入专栏)  

  

   摘要:民进党成立至今,党政关系的演变主要表现在两个层面,一方面是政党与行政机构的权力关系,陈水扁时期完成从“以党辅政”到“以政领党”的转变,蔡英文执政后基本沿袭这一权力格局。另一方面是政党与立法机构的权力关系,从“党院分立”走向“以党领院”,立法机构的自主性开始下降,而党主席的能动作用则进一步加强。在当前蔡英文执政状况下,民进党“以政领党”的党政关系虽然趋于稳定,但是由于派系斗争、密室政治、个人威权领导等结构性因素的存在,未来民进党一旦在重大选举中失利,极有可能像日本自民党一样出现分裂化,其政治发展前景并不值得乐观。

  

   关键词:党政关系  制度化  演进  民进党

  

   中图分类号:D618  文献标识码:A

  

   在台湾地区,党政关系主要表现为政党与行政、立法机构的双重权力关系。过去关于台湾地区党政关系的专题研究,多数集中在长期执政的国民党,有关民进党的研究并不多见。其实对于两度执政的民进党来说,经过30多年的发展,其党政关系亦发生了相当大的变化。

  

   本文通过梳理30年来民进党在党政关系方面的机制变化,重点探讨民进党在政治决策方面的作用与表现,分析其党政关系制度化演进特点,并进一步评估蔡英文执政后民进党党政关系的未来发展趋势。

  

一、民进党党政关系的历史演变


   从1986年9月民进党成立至今,由于其两度执政,党政关系的演变大致经过三个阶段。

  

   第一阶段,从民进党成立至陈水扁执政(1986-2000年)。这一时期民进党长期在野,其党政关系主要是指党中央与“立法院”党团的关系,基本特征是“党院分立”。

  

   一方面,民进党中央作为权力分配与协调中心的地位是比较明确的。民进党中央党部主要是由中央执行委员会、中央常务执行委员会以及中央常务工作单位组成。中执会是民进党最高执行机关,在休会期间,其大部分职权交由它的常务执行委员会代行。事实上,中常会是民进党真正的最高权力核心,对修正党章、党纲和其他重大事项有决定性作用。中常委由中执委互相推选产生,中执委由全体党员代表大会成员选举产生。与国民党长期以来党主席位高权重不同的是,民进党中执会、中常会决策时采用合议制的形式,即组织决议以多数议决为原则,重大事项经出席人数三分之二多数通过,“党主席除了任命中央党部秘书长和一级党务主管外,与中常会其他成员的权力并无太大的区别。中常会的成员大多为各派系的主要成员,合议制的实质结果是派系利益左右重大决策,党主席不但没有绝对权力,相反还要积极扮演协调和沟通的角色,以寻求各方的共识。”[1]

  

   另一方面,执政前民进党“立法院”党团与党中央长期处于平行的地位,“立法院”党团具有高度的自主性。从组织架构上来说,“民进党的‘立法院’党团与民进党中央相互平行,互不隶属,其在民进党的党务决策中具有重要地位,因而成为民进党的另一个权力中心。”[2]在民进党成立后的10多年里,民进党党团形成自己的组织体系和权力架构,“立法院”党团、地方县市议会党团,两者均是互不隶属,党团具有独立运作和单独决策的权力,党主席无权要求党团服从党务系统的所有决策,还要担任党团争议的协调工作以及党内初选提名的沟通任务。

  

   第二阶段,陈水扁执政时期(2000-2008年)。陈水扁在2000年“总统”大选中获胜,民进党第一次成为执政党,其党政关系增加党中央与行政机构之间的权力互动,并且成为执政时期党政关系的核心内容。此时的民进党形成4个权力机构:“总统”、“行政院”、党中央与“立法院”党团,如何处理党政关系成为民进党的执政难题。这一时期党政关系的基本特征是从“以党辅政”到“以政领党”。

  

   在民进党执政初期,党政关系主要表现为“以党辅政”。2000年5月-2002年7月,陈水扁尚未兼任党主席,民进党作为执政党,在当时当局人事的参与决定权上角色相当薄弱。例如在“行政院长”人选上,是由陈水扁与李远哲所领导的“国政顾问团”所主导,民进党中央并无参预的空间。2000年底的“核四案”造成政治危机,重创陈水扁当局与民进党的执政基础,于是民进党被迫决定进行党政同步的改革,企图将原有执政党和当局之间决策“步调不一”的现象,扭转为一体的决策单位。2002年4月全代会,民进党通过党章第15条修正案决议,即党主席产生的方式采取双轨制,执政时由总统担任,非执政时由全体党员直接选举产生。这样让党主席通过政党领导民进党“立法院”党团,让党团总召集人以指定中常委的身份成为党主席的部属,然后透过控制“立法院”党团,以隔绝执政党和“立法院”党团对政府的干预。

  

   2002年7月陈水扁在兼任党主席后,作为台湾地区领导人掌握大量的行政资源,新的机制很快演变成“以政领党”。过去陈水扁透过不断任命新的“行政院长”,一直控制着行政部门,但未必掌握立法机构,兼任党主席后就可以较有效掌控民进党及其党团。而长期担任民进党党团总召集人的柯建铭,一直以来都是最能贯彻陈水扁意向的党鞭。在这个阶段,民进党党政关系运作较为顺畅,“总统”兼任党主席,减少“总统”、“行政院”、“立法院”党团以及党中央的政策沟通和协调的成本,“就民进党与陈水扁的互动模式而言,形成了陈水扁以手中所掌握的政治资源分配为轴心掌控党内政治生态平衡,民进党通过向陈水扁输诚来换取政治资源的利益交换模式。在这种情况下,民进党中央的决策功能根本不可能有大幅提升。”[3]2004年底陈水扁因“立委”选举失败而辞去党主席职务,但是仍然对党务系统保持强大的影响力,其突出表现为民进党中央即使在2006年反贪倒扁运动高潮时,依旧选择继续支持陈水扁。

  

   第三阶段,民进党下台后至当前蔡英文执政时期。2008-2016年,民进党虽然下台在野,但是在政党与立法机构关系层面的党政关系,并未回到过去的“党院分立”,而是民进党中央对立法机构党团的主控能力持续加强,出现“以党领院”的发展趋势,并且一直持续到2016年5月民进党再次执政,重新转变为“以政领党”。

  

   蔡英文于2008年5月担任党主席后,选择以“派系平衡”和“世代平衡”为原则布建中央权力结构,大力吸收和培养中生代势力,妥善照顾党内派系利益的多元化需求,其包容性的领导风格获得主要派系势力的认可与支持。2012年大选虽然失利,但是蔡英文很快东山再起,再次出任党主席,并带领民进党取得2014年“九合一”地方选举的胜利。蔡英文在两届党主席任内,民进党虽在“立法院”只占据27席与40席,席次数量上较国民党处于劣势,但却发挥出了超过其席次的不对称优势。以国民党推动的“两岸服贸协议”、“两岸协议监督条例”为例,皆因民进党在“立法院”杯葛而无法通过。

  

   2016年1月,蔡英文以民进党主席身份当选台湾地区领导人,党政关系迅速重归“以政领党”格局。在2016年7月17日民进党十六届第一次“全代会”上,“(蔡)英(文)派”分别获得6席中执委与2席中常委,仅次于新潮流系。“英派”在“立法院”内筹组“台湾世代协会”次级团体,容许其他派系参加,构建跨派系的同盟。如今,“英派”占领了“总统府”、“行政院”、党中央的主要职位,决策完全由“英派”承担,“行政院”、“立法院”等由“英派”控制,“新潮流系”、“谢(长廷)系”、“苏(贞昌)系”、“(陈水)扁系”等分享权力,地方县市则由各派系共治。2018年11月台湾地区“九合一”地方选举,民进党惨败,蔡英九被迫辞去党主席职务,后来卓荣泰当选党主席,但是蔡在党内的影响犹存。

  

二、政党与行政决策:民进党中央与执政当局


   民进党中央与执政当局的权力关系,主要体现在陈水扁执政八年期间,最终形成“以政领党”的权力格局。2016年5月蔡英文上台以来,基本沿袭这一权力机制。

  

   陈水扁在2000年5月刚就任时表示“不参与党务活动,作全民总统”。在陈水扁执政初期两年内,由于未身兼党主席,民进党的党政关系一开始出现“以党辅政”的局面。2000年7月,民进党与行政机构达成5点共识:“一是现行之党政协商会报已经成为党政领导人的良好例行沟通机制,未来将继续维持会报功能,并加强党政间的资讯交流;二是遇有重大政策或争议事项,民进党将遵循党章规定,邀请政务官以不定期的方式列席中常会,达成党政充分沟通的功能;三是需全党同志共同支持之重大政策或争议事项,将请中常会做出决议,并由党员同志全力执行;四是建议行政院及所属各部会,应加强与立法院党团之沟通协调,并一致于立法院以政策辩论方式,推广民进党施政理念;五是民进党派系为内部不同政策理论之结合,惟对内的不同意见,乐见各派系领袖以非正式方式加强沟通协调。”[4]

  

   在机制运作上,时任党主席的谢长廷在每周四“党政协商会报”之前,与陈水扁还要在每周三举行会议,建立民进党中央与“总统府”直通管道。协商会报结束后,谢长廷当天又要向民进党中常委及时进行简报,力求各派系与决策核心之间的信息沟通没有时差。但即使这样,这种每周一次的协商机制运转并不理想,难以应付形势的变化发展。如2000年10月发生的停建核四电厂案,引发在野党派的极大不满,数日之内,“核四案”迅即演变为“罢免案”,事态的快速发展使民进党的协调机制根本跟不上步调,“党政协商会报”开过12次会议就寿终正寝了。

  

   有鉴于此,经过党政协商,2000年11月又建立“九人决策小组会议”制度,企图转向“以党强政”的模式。“九人决策小组会议”由陈水扁主持,成员包括“副总统”、“总统府秘书长”、“行政院院长”、“行政院秘书长”、民进党党主席、民进党秘书长、民进党立法机构党团总召集人和干事长。“九人决策小组会议”一般安排在每周二晚间举行,以配合每周三召开的民进党中常会。“在九人决策小组制度中,民进党中央的目的相当清晰:一是明确分工,加强政党的决策地位。在九人决策小组中,张俊雄、邱义仁针对特定议题,提出行政部门的简报及政策规划方案,例如人权问题、失业问题等,谢长廷和吴乃仁则会提报党务重要计划,例如选情分析、民调结论、选举对策等;二是决策整合,加强陈水扁在决策中的地位和作用,统合不同的声音。九人决策小组的决议一经陈水扁裁示后,星期三早上的‘行政院院会’通常就会无异议通过。”[5]

  

从表面上看,“九人决策小组会议”不仅讨论政务,(点击此处阅读下一页)

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