陈霞:转变、困境与出路:中国经济发展与国家自主性

选择字号:   本文共阅读 960 次 更新时间:2015-11-27 16:53

进入专题: 国家自主性   地方政府   经济发展  

陈霞  

中国改革开放30多年的经济增长创造了史无前例的“中国发展奇迹”,中国依靠自主性的国家形态创造了这一奇迹。本文以国家自主性理论为视角,对改革开放前后的国家自主性进行比较,分析经济发展和国家自主性面临的困境,并探求应对之道。

一、国家自主性:中国经济发展的一个基本命题

(一)理论来源:回归国家学派与国家自主性

回归国家学派①及其国家自主性理论自20世纪80年代以来成为研究国家与社会关系的新范式。其主要代表人物斯考切波(Theda Skocpol)提出了关于国家的相对自主性概念。她认为:“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织,国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标,这就是通常所说的‘国家自主性’(state autonomy)。”[1](P.10)回归国家学派使用“国家自主性”这一国家属性概念作为考察国家发展的核心要素,并形成了以“国家为中心”的理论体系和研究范式。

回归国家学派突出强调,“不能把国家简单看作利益竞争的公共舞台、竞争力量的裁判或支配阶级的工具,国家具有追求自己的偏好和利益的性质,它能够在一定程度上依照自己的偏好,按照自己的行为方式来贯彻自己的意志。”[2](P.IX)国家自主性理论把“国家”作为核心变量,以国家能力为核心概念,通过比较研究方法,重新定位了国家与社会的关系,实现了从“社会为中心”到“国家为中心”的研究范式转换。回归国家学派提出的“镶嵌自主性”(embedded autonomy)概念主张,经济的发展不能只依赖于国家干预,也不能只依赖于市场机制,国家以官僚体制为特征实现与社会的镶嵌才能真正促进经济的持续发展。国家自主性理论为东亚经济发展提供了一种解释框架和分析视角。借鉴国家自主性理论和其相关概念分析中国国家自主性行为动力和逻辑,有望对中国国家自主性的发展、困境与出路提供有益启示。

(二)国家自主性:中国经济发展的核心特征

国家自主性是国家有效干预经济的重要条件和基本保证,“国家必须具有一定程度的‘相对于’主导阶级的‘自主性’才能有效地推动经济转型”[1](P.66)。中国过去30多年的经济增长正是得益于自主性国家的推动。中国改革开放以来的经济增长属于内生型而非外生型,主要得益于基于国家能力的有效干预和国家自主性形态的转变。市场化是理解中国经济增长的核心关键词,但理解这一关键词的前提需要考察中国政府的作用,因为中国市场体系的发育不是一个自生自发的过程,而是在政府推动和引导下逐步完成的,中国的政治权力塑造了经济结构。

改革开放以来,中国的经济发展是一种“被引导的市场”(guided market)。随着经济的不断发展和市场机制的逐渐成熟,减少政府对经济过程的干预成为政府职能转变的内在要求,但强调市场的决定性作用并不意味着否定政府的作用,中国的经济发展需要市场和政府两只手形成合力。②中国成熟的市场经济体系必须配以有效的国家治理模式,中国经济发展离不开国家自主性能力的发挥。在过去30多年中国依靠自主性的国家形态创造了中国经济的发展奇迹,但同时也带来了我们必须面对的沉重代价和深刻的社会问题,能否解决经济发展与社会发展的失衡问题是国家能否为经济发展提供持续动力的关键所在。中国从计划经济向市场经济的转型依赖于国家的主导和策划,同样,解决经济发展和社会转型带来的深刻问题也是国家必须完成的任务。因此,无论是在市场经济引入时期、经济高速发展时期,还是在调速换挡的经济新常态时期,国家自主性都是中国经济发展的一个基本命题和核心要素。

二、绝对自主到有限自主:国家自主性形态的转变

在计划经济时代,中国高度集权的计划经济体制和国家对社会的绝对控制形成了“总体性社会”(Totalitarian Society),国家呈现的是一种绝对自主性形态。这种绝对自主形态非但没有促进经济的发展,反而成为了经济发展的障碍。在低效率、无竞争机制的计划经济体制下,控制所有经济资源的国家权力并不是真正意义上的强大,因为此种国家权力导致获得合法性和人民认同的困境。执政危机意识迫使国家形态从绝对自主转向有限自主,追寻基于经济绩效的执政合法性。“有限自主”③(bounded-autonomy)是一个国家成功发展的关键[3],就中国而言,有限自主可以作为改革开放前后国家自主性形态变化和经济发展的一个有力的解释概念。

(一)经济绩效与执政合法性:国家自主性形态转变的内在动力

中国革命催生的是一个中央高度集权的国家自主性形态,“中国革命缔造的国家无疑是高度集权、彻底官僚化的,但同时又能发动广泛而深入的群众动员”[2](P.202)。在计划经济体制下,国家的高效动员能力确实在新中国成立初期推动了中国的工业化发展,但仅仅依靠动员能力来调动资本发展经济并不能长久持续。自50年代末开始,高度集中的计划经济体制的动员力减弱,以计划经济为前提的两次放权都没有取得成功。与计划经济捆绑的高度集权的国家形态并没有促进经济和社会的有序发展,到1978年,有三分之二的农民收入低于50年代的水平,有三分之一甚至还不及30年代的水平,比日本侵华之前还低。[4](P.12)中国政府意识到极端意识形态和国家绝对自主形态的危害性,国家权力必须退却让步并思考如何为人民群众提供切实的利益,才能保证执政合法性的延续。这种认识和危机感使得务实精神在经济发展中占据了核心位置。

执政危机意识是中国推行改革开放,转变国家自主性形态的内在动力。新中国成立后中共经过近30年的努力未能兑现最初的政治承诺,一次次政治运动并没有把中国人民带向中央承诺的共同繁荣,反使人们建设激情消耗殆尽。社会动荡和普遍贫穷使人民产生对国家的失望情绪,失去人民群众的信任意味着执政的合法性遭遇危机。国家领导人认识到执政合法性必须基于经济绩效而非意识形态,如果继续沿着计划经济道路前行,新中国成立以来的平等主义变革所带来的良好愿望不但无法实现,还有可能成为一种风险。在这种执政危机意识背景下,中国放弃了高度集权的计划经济体制,引入了市场机制,实行经济改革。

(二)有限自主国家形态与经济发展的内在关联

在计划经济时期,国家的绝对自主性主要体现为一种全能主义政治。以权力高度集中为特征的国家绝对自主性导致了对社会的全面渗透和控制,禁锢了个人、企业、地方政府的活力,决策的集中、信息的封闭都成为经济发展的阻碍因素。经济发展的停滞实际是以计划经济为核心的中央集权制的失败,而改革这种体制自然就得从分权开始。分权从政治权力结构中释放出了流动资源,同时也释放了个人。中央对物质利益追求的认可以及由此形成的激励结构对中国经济的发展起到了极大的促进作用。伴随分权化改革而来的是国家自主性形态的转变,即有限国家自主性。

首先,有限国家自主形态形成了有效的经济发展激励机制。个体和企业有相应的经济动力才会活跃,马克思把剩余价值看作是资本主义社会发展的动力,在新制度经济学中,类似的概念是剩余索取权(residual claim)④。经济发展的核心就在于设计并塑造一个合适的激励结构。在改革开放前,国家垄断着绝大部分的资源,加之政权和产权的二合一,企业和个人没有剩余索取权,也就没有发展经济的动力。唯一的经济发展推动力来源于意识形态的激励和建设新中国的热情,这种激励能力是革命战争高度动员能力和体制的延续。虽然中国的动员方式不同于苏联的命令式动员,而是一种参与式动员,中央能利用严密高效的官僚体系将全国的人力物力调动起来努力完成既定目标,但基于国家全能主义理念的意识形态的激励并不能带来经济发展和人民生活水平的改善。《十一届三中全会公报》为以阶级斗争为纲的时代正式画上了句号,并对于物质激励给予了认可,利用非平均主义的分配制度激励更多的创造和发展。由意识形态激励到物质激励的转变对于激活个体和企业的活力至关重要。

其次,有限国家自主形态实现了国家与社会的分离。改革开放前,以“国家本位”为观念形成了国家社会同构的局面,国家垄断着绝大部分的资源,对物质资源的垄断决定着个体的生存,对信息资源的垄断决定着个体的发展,社会处于国家全面的控制之下而无自主性和活力。国家全能主义历史背景下的国家社会同构禁锢着社会的自主性和活力,阻碍中国经济的实质发展。改革开放之后,国家不仅释放了一部分流动资源,而且释放了个体活动的自由空间。市场经济体制的确立为社会自主性的提升提供了条件和基础,改变了传统国家与社会同构的局面,产生了一个相对独立的社会领域,社会成为与国家并列提供资源和机会的主体。

最后,有限国家自主形态重塑了中央地方关系。分权化改革使中国地方政府从政策执行者逐渐发展为一个拥有独立性权力、独立性利益的主体。改革开放之前,中央和地方的关系是命令—服从型,地方政府并无独立的利益追求。分权化改革在政治和经济两个层面调动着地方政府的发展积极性。“在政治的维度上,中央政府将相当部分的决策权力下放给各级地方政府,使地方政府享有一定的自主性,从而形成一个类似于联邦制的框架。该框架对经济的高速增长作出了巨大的贡献。”[5](P.139)一方面,地方政府发展经济有其经济动机。因为地方政府是经济利益分享者,分税制强化了中国地方政府发展经济的动力。另一方面,地方政府发展经济有其政治动机。地方政府是政治权力的竞争者,经济增长与官员晋升的直接关联性是刺激其发展经济的另一层动力。经济剩余分享者和政治权力竞争者的双重身份形成了中国地方政府发展经济的内在驱动。

三、分权驱动发展:改革开放前后国家自主性比较

理解中国国家自主性的演变,可以从整体性和解构性两个视角进行分析。整体性方面,可以从国家的观念层面分析,涉及国家如何通过持有的资源将其意志和观念贯穿到整个社会,而这种观念可以作为社会的引擎和规范。解构性方面,就是把国家的整体性进行分解,通过其组成部分间的关系互动及与其他非组成部分因素的关系变化来分析国家自主性,横向上可以从国家与社会的关系、纵向上可以从中央和地方的关系检视国家自主性,尤其重点关注其变化的环节,能更好地在比较的视角下理解中国国家自主性与经济发展的关系。

(一)国家社会关系视角下的国家自主性比较

改革开放之前以“国家本位”观念为中心,以平均主义为原则,实行高度集中的计划经济,形成了一种“总体性社会”,国家绝对自主性的表现主要是对资源和个人的绝对控制,在国家与社会同构的局面下国家垄断了所有社会资源并限制着个体的活动自由。改革开放前的计划经济表面上看是国家社会的高度同构,从根本权力配置上而言,是权力超然于市场和社会,以强制性国家力量为基础,确立了政治权力支配经济形式和社会发展的基本框架。改革开放打破了这一基本框架,各种社会力量不断在改革开放的过程中发展起来,这主要得益于国家社会分离后释放出的自由流动资源和自由活动空间。社会具有了相对自主提供资源、信息和机会的能力,政权和产权的分离催生了一个相对自主性的社会。

改革开放前国家以行政权力为中心实现了对社会的政治整合,通过控制结构和资源冻结了人口和资源的流动。国家与社会的同构是以牺牲社会的自主性为代价的,国家对社会的控制主要依托于国家单位(在农村依托于人民公社,在城市依托于单位体制)。国家单位成为控制社会的主要工具,这些单位既承担着政治职能,也承担着经济职能。在计划经济体制下,农民和工人对国家权力呈现的是一种全面依赖状态。在城市,国家通过单位体制实现对社会的控制,单位体制中的个人只有通过单位获取超越家庭的社会意义,工人在经济上和政治上都依附于单位管理层,单位对个人进行着无所不包的支配与控制。国家一方面几乎垄断了所有的社会资源,又以单位组织为纽带实现对这些资源的配置,实行统配统分。个人的生存、发展都不取决于个人而取决于国家,个体不论是基于物质层面利益的满足,还是基于精神层面的自我发展,都会对国家形成依赖关系,单位组织是个体接近并获取资源的唯一渠道。在农村,由于户籍制度的存在,公有产权下的农民被束缚于人民公社之中,没有退出体制的权利。改革开放以后,国家不仅释放了资源,也释放了人,个人、企业对国家的依附性减弱。

首先,个体自主性的提升。改革开放打破了区域封闭性和职业封闭性,农民作为边缘群体最先受益。家庭联产承包责任制实现了从以集体为核心向以家庭/个人为核心的转换,农民身份不再依附于集体,获得了两项自主权,一是对土地的经营自主权,二是对自身劳动力的自主使用权。自主经营的产权制度和劳动力自由支配权刺激了个体的发展积极性。中国的改革先锋不是发生在社会主义经济体制的中心而是在中国经济最为薄弱的农业环节爆发,“边缘革命”⑤带动中国进入现代市场经济。在城市,职业封闭性被打破,工人对单位制的依附性减弱。改革开放前单位制阻碍着城市里的职业流动,户籍制度阻碍着地域流动。改革开放后私营企业、合资企业、外资企业为个体择业提供了平台。随着市场化进程的不断深入,个人经济收入的多元化渠道使得个体摆脱了对国家的收入依赖,同时也改变了之前的国家社会关系模式。

其次,企业自主性的提升。在中央集权的计划经济体制下,行政命令控制着产品的数量和销售方向,国家规定产品价格,控制生产资源,决定产品去向,企业没有自主权。由于产权和政权的二合一及国家对决策制定权的垄断,企业的身份是权力制度的一个组成部分而不是以利润为目标的经济组织,从而扭曲了企业的角色,迫使企业承担着非生产性任务。政治诉求高于经济诉求的现实决定了企业不可能有创新。随着放权让利改革的推进,企业获得了更多的自主权和自主支配的资源。企业不再是行政力量的一个环节和行政命令的消极执行者,而演变为积极的经济活动主体,不仅促进了经济的发展,也为社会带来了活力。从上世纪80年代开始,中国政府对第三产业的鼓励和倡导更是增加了职业流动的选择性。

中国的改革开放不仅仅是推进经济发展的革命,也是重塑国家社会关系的革命。基于动员能力的计划经济体制的弊端在于中央权力的绝对自主性,国家从绝对自主向相对自主转变过程中释放的资源和自由刺激着中国的经济发展,而在转变过程中中央一直拥有的以集权为特征的宏观控制能力又成为经济发展的保障。如果国家不能抵制和分解利益受损群体的社会不满,市场化改革就无法推进。而中国政府暂时搁置部分群体的利益要求,而以经济发展为核心进行市场化改革,这体现了国家的自主性。

(二)央地关系视角下国家自主性比较

“在中国经验的语境下,地方政府发展经济的积极性被认为是经济成功的关键。”[6](P.23)计划经济无效的症结在于高度集权和无效激励,经济改革的出发点必然是从放权开始,在分权让利的过程中,重塑了中央和地方的关系。在改革开放之前,伴随财政分权⑥进行的两次分权均没有成功,其原因在于计划经济体制禁锢下的分权带来的地方政府的封闭性自主特征。改革开放前后分权的差异性在于市场机制的引入打破了地方政府的封闭性自主状态,受市场引导和中央控制的地方政府成为促进中国经济增长的主力军。

改革开放之前,中国的两次分权改革分别发生在20世纪50年代末和70年代初,两次分权除了向地方下放财政权,国家还相应的下放了决策权和事权,但两次分权改革并没有促进经济的发展,结果是形成了以“块块”为主的地方政府自给型体制。原因在于计划经济体制下的分权强化了纵向联系,而切断了横向交往,造成一个蜂窝状体制,在这种体制中,地方政府各成体系,具有离心倾向。伴随分权而来的是地方政府自求经济体系平衡和小而全的短缺经济。经济的发展需要建立在市场信息和资源要素自由流通的基础之上,而在计划经济体制下的分权改革割断了地方之间的联系。全国的经济被隔离成很多分块,竞争失去了对企业的规范和刺激作用,不同地域和企业无法在共同的市场规则制约下竞争,导致资源错误配置中的静态低效率。资源的封闭性、信息的不对称以及地方保护主义倾向使地方政府各自为政,取代之前中央集中决策的是次一级的集中决策,结果只能是形成以资源配置率低下和重复性建设为特征的“诸侯经济”。地方政府的经济不是作为国家经济的一部分,而是“小而全”的单独经济主体,这种封闭性的地方自主性不仅导致地方政府形成了“蜂窝状”⑦(honeycomb-structure)封闭体系,导致中国经济发展的碎块化,而且也削弱了中央综合控制和平衡能力。

改革开放后市场机制的引入打破了地方政府的封闭性,分权驱动的地方竞争在中国原有官僚体制结构中引入了市场竞争机制。“中国特色社会主义市场经济体制是一个包含了战略性中央政府、竞争性地方政府和竞争性企业系统的三维市场体制”[7](P.2),这是解释中国经济持续发展的关键因素。“行政管理的分权化和地方官员激励的市场化,这是中国行政体制的灵活性、动员能力的重要来源。”[8](P.23)伴随分权化改革,财权和事权的下放提升了地方自主性,增强了地方政府调动资源和发展经济的动力。人事制度的改革⑧则赋予地方政府控制下级官员的政治权威,这对于引导地方政府行为至关重要。中国官员对晋升的追求是解释中国经济发展的一个核心概念。“改革开放之前,中国形成了一种政策企业家精神的传统,改革后,地方的快速发展把当地官员推到了等待被认可、提升和奖励的队伍之首。”[9](P.14)经济分权不足以构成中国地方政府发展经济的全部内在动力,政治晋升是地方政府的另一个内在激励。

中央向地方政府的放权和市场化改革使得地方政府与市场的依存关系成为对中央政府集权倾向的一种制约。中央政府是把市场机制引入中国经济改革的主导者,但中国经济发展的事实是微观主体、地方政府经济制度创新的过程,是地方发展模式获得中央认同并普遍化的过程,是央地博弈权力配置的过程,这自然是对国家绝对自主性的一种制约。在改革开放前的计划经济体制下,没有力量能够制约中央政府,因为资源配置和权力配置都在中央一层,地方政府仅仅是执行环节,没有动力与中央博弈。而分权过程中,地方政府具有独立的利益目标和不断增强的能力。“国家的基层越来越多的掌握了主动权,在很多情况下限制了高层渗透地方,以及从地方官员获得支持和资源的能力。”[10](P.315)央地之间不是一种合谋关系,而是一种合作中带有博弈的制约关系。

国家自主性形态从绝对向有限的转换是中国经济发展的关键。伴随经济改革和分权让利,国家实现了从革命逻辑到发展逻辑的转换。社会层面提升了社会自主性,国家权力释放的自由流动资源和自由活动空间为经济发展提供了活力和创新力;政治体制层面提升了地方自主性,受市场引导和双重激励的地方政府成为促进中国经济增长的主力军。

四、失衡与重塑:中国国家自主性的困境与目标

改革开放以来的中国经济发展伴随着一系列的问题与挑战,中国经济呈现出发展与断裂并存的景象,中国国家自主性呈现出过度与不足的失衡局面。

(一)发展与断裂:中国经济发展的两个景象

改革开放以来,中国经济取得了让世界惊讶的经济成就,但社会的发展并没有同步,中国的经济发展呈现出发展与断裂并存的局面。改革开放始于“放权让利”和“让一部分人先富起来,先富带动后富”的理念,“先富”的另一层含义就是容忍贫富差距和社会不公。中国以经济发展为核心的指导方针和“效率优先”原则确实实现了让一部分人先富的目标,但先富并没有带动后富,先富的阶层和地区作为增量改革的受益者并没有带动他富的动力和意愿,为了维护自身的既得利益,反而千方百计强化自己的优势,占有更多的优势资源。经济的非均衡发展、阶层分化和利益分配引发种种社会问题,中国社会治理面临失衡与断裂的困境。[11](P.537)失衡与断裂⑨的背后是社会不公和民众对执政当局的认同问题。

社会不公已经成为困扰中国社会发展和社会稳定的关键点。与发展失衡和社会不公相关的社会抗争日益增多。我们或许可以用经济成就换取社会安定,但这肯定不是长久之计。经济增长本身不能解决这一困境。一方面,没有一个国家可以保证经济的永续增长;另一方面,经济高增长与社会稳定并没有必然的内在联系,公平的经济增长才与社会稳定相关联。公平正义的缺失不仅与社会矛盾和冲突有关,也会导致经济活力不断下降。如果国家没有能力化解利益受损群体的社会不满,市场体制改革的深化就无法推进,中国能否解决经济发展带来的社会发展失衡问题,关键在于国家发展理念的转向和国家自主性的重塑。

(二)过度与不足:中国国家自主性失衡困境

国家自主性权力可以划分为两种。“一是国家专断性权力(despotic power),即国家可以不与公民社会进行制度化协商而开展活动的范围;二是国家基础性权力(infrastructural power),即国家在其统治领域内渗透公民社会并有效实施其政治决策的能力。”[12](PP.5~8)关于目前中国的政府能力,有两种态度,一种是认为政府太强,管得太多太宽,社会和市场不能充分发挥作用;一种是认为政府太弱,对很多问题力不从心,比如政治腐败问题、房地产市场问题。王绍光教授将其称之为“中国政治怪象”(the paradox of Chinese politics)。两种态度的差异性体现了中国国家自主性的困境,即国家专制性权力的过度与国家基础性权力的不足。

国家自主性的过度主要是国家专制性权力过度,主要体现在社会自主性不足和政府职能权力行使限制不足两个方面。一是社会自主性不足。改革开放之后,市场经济体制的确立和发展改变了国家的“全权性”,权力、资源的释放激活了社会和个人,社会真正意义上实现了独立于国家之外的发展。但中国社会自主性仍然不足,处于强国家弱社会的状态。二是政府职能权力行使限制不足。中国市场经济体制已经基本走向成熟,政府减少对经济发展过程的干预、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用是21世纪政府改革的行为取向。但目前仍然存在政府错位、越位的现象,不利于有序竞争市场机制的发展。

国家自主性的不足主要体现为国家基础性权力的不足,主要体现为公共服务供给的薄弱和国家对公共利益偏离的危险。一是公共服务供给的不足。国家渗透力的强弱是判断国家基础性权力的标准。中国国家渗透力弱主要体现在分配领域。国家在涉及住房、医疗、教育公共服务供给方面体现出国家自主性的“不足”。市场化改革对住房、医疗等民生领域的冲击导致弱势群体的基本社会保障利益受损,在社会阶层分化加剧,贫富差距拉大的背景下,国家力量显得比较薄弱。二是国家对于公共利益偏离的危险。多年的市场化改革和经济发展导致利益集团的出现,利益集团利用自身优势影响国家政策制定会增加损害弱势群体利益的几率。若国家政策被绑架就意味着国家自主性异化为利益集团的自主性而偏离社会公平的轨道。

(三)有限性与有效性:未来中国国家自主性的均衡目标

西方民主国家呈现出“强社会、弱国家”状态,这就意味着国家自主性是一个需要强化的一方,但在中国则不能回避国家自主性限度问题,因为中国与西方相反,呈现出“弱社会,强国家”状态,中国两千多年的君主专制制度历史本身就塑造了权力至上和官本位的文化背景,加之中国公民对政治的冷漠又反向强化了国家权力的强度。但另一方面,在中国同样不能回避国家自主性的有效性问题,中国的经济发展和社会变革离不开国家在场,我们不能抽象的谈论增强政府权力还是弱化政府权力,而是要弄清楚政府权力的边界,分清楚政府能力应该强化的方向和领域有哪些?应该弱化的方向和领域有哪些?核心问题的解决不是在于最大限度的限制政府权力、弱化政府行为,无限度的抨击“大政府”,而是思考如何塑造一个有效性和有限性相结合的良治政府。

首先,镶嵌性的有效国家能力。强政府不一定是坏政府,弱政府一定不是好政府。我们不能忽略最直观的事实。同样是民主的国家,挪威和印度的社会状况让人深思;同样是不民主的国家,新加坡和埃及的国家形象同样让人深思。我们可以从中提取一个基本结论,即秩序良好的社会需要一个“强政府”,这里强的首要含义是政府有充分的控制力。福山在抛出“历史终结论”多年后开始怀疑民主与市场的价值,西方世界提供给我们的这个富有诱惑力的组合(市场经济的繁荣与自由民主的政治)是否是普适的?后发国家现实的回答是弱国家是贫困、疾病等众多问题的根源。“市场机制自身依赖于一套从属性的社会制度网络体系,其运行方式则通常需要由国家来建构并维系。”[13](P.297)福山认为,保持秩序良好的社会需要三个构成要素,即强政府、法治和民主问责,而且三者缺一不可。政府和国家建设要先于民主化进程,非洲和拉丁美洲已经用事实告诉我们脆弱的政府不能促进国家的民主发展,反而会使社会陷入混乱和无序。

后发国家向现代转型的重要条件是国家建构(state-building)问题,“在任何可以量化的指标上,东亚国家的制度质量都高于拉丁美洲的国家,这是一个可以诠释这些国家卓越经济成效的重要因素”[14](P.29)。而这种制度质量正是基于国家自主性的权力和能力之上。中国成熟市场经济秩序的保障和自主性社会的塑造必须配以有效的国家管理模式。“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度。”[15](P.1)中国良治政府的塑造首先需要国家的一种自主性形象和能力。回归国家学派强调基于国家能力的镶嵌性自主(embedded autonomy),即国家与社会的镶嵌才能促进经济和社会的发展。对于中国的社会治理结构而言,国家要放权社会,“寻求社会通过民主参与、社会运动、自治结社以及舆论影响而对国家政治决策进行参与和影响”[16](P.277)。强国家强社会才是中国未来的国家自主性状态,国家自主性的均衡意味着国家控制范围的不断缩小,个体和社会活动空间的不断扩大和自治能力的不断提升,但国家必须拥有有效的国家能力,否则就会出现“强社会,弱国家”(strong societies and weak states)[17](PP.36~37)的另一种国家自主性失衡状态。

其次,隔离性的有限国家权力。中国经济发展到今天,市场体制逐步成熟,国家的形象正从建设型向服务型转变。自主性均衡的特征是有效政府与有限政府,前者体现国家自主性的嵌入性特征,后者体现国家自主性的隔离性特征。隔离性意指“主要的经济决策机关能远远‘超越’政治以避免被有组织的利益支配”[18](P.268)。就中国国家自主性均衡的实现而言,隔离性的实现至少朝着三个方向努力。一是,制度隔离权力的无界性,实现国家权力的制约和监督。政治体制改革是中国的第二次革命,以“刚性”制度为基础的权力制约是把权力关进制度的笼子的关键,制约依托于法治,“建立一个保护基本权利、限制政府对其公民劫掠的法律体系是全球公认的对一个合理的人权社会制度的要求”[10](P.317)。监督依托于民主。二是,决策制定隔离利益集团。国家决策以公平正义为价值指向而不受利益集团的影响和绑架。三是,市场发展隔离国家过度干预,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,国家与市场能各司其职,界限分明的国家权力清单有利于现代市场体系的发展。只有当一个国家能行使更多的社会管理职能而能成功防止被少数权贵俘获时,才能实现经济的公正增长和社会的有效治理,民主国家建设的普适性经验是增强国家的自主性而减少国家的依附性。[19](PP.31~44)有限性与有效性是中国政府实现良治的基本特征。

注释:

①1982年,斯考切波的论文“使国家回归”及其国家自主性概念引起非常大的反响,之后,1985年,她与其他学者编辑出版了论文集。这些重新重视国家问题研究的学者被称为“回归国家”学派。回归国家学派的主要代表人物有斯考切波、迪特里希•鲁施迈耶、埃里克•诺德林格、乔尔•S.米格代尔、埃文斯维斯和霍布森等学者。

②2014年5月26日,习近平总书记在中共中央政治局第十五次集体学习时指出:在政府和市场的关系上,要遵循两点论,两只手都要用好,努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局,推动经济社会持续健康发展。

③这里的有限自主(受约束性自主)基于国家的绩效合法性。赵鼎新教授把国家的合法性类型界定为法律选举型、绩效型和意识形态型,详见The Zhao Dingxin, Power of Tiananmen: State-Society Relations and the 1989 Beijing Student Movement, University of Chicago Press, 2001。

④剩余索取权是产权经济学的说法。

⑤有学者将家庭联产承包和乡镇企业及个体经济、经济特区称为来自民间的“边缘革命”。具体参见罗纳德•哈里•科斯,王宁《变革中国:市场经济的中国之路》,中信出版社,2014年,第213、219页。

⑥从中央和地方政府的关系来看,伴随分权实验,新中国成立以来中国经历了四次财政分权,其中改革开放前有两次,改革开放后有两次。分别是1958~1961年、1970~1976年、1978~1993年和1994的分税制改革,改革开放前后财政分权的最大区别是市场机制的引入。

⑦“蜂窝状”由许文慧提出,主要解释了改革开放前,在计划经济体制和中央集权背景下,地方政府的相对独立性带来的是中国社会的分割状态。具体参见Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic, Stanford University Press, 1988。

⑧1984年,下管一级的人事制度开始执行,中国的人事制度从下管两级变为下管一级。

⑨失衡社会是指在一个社会中,一个利益集团或阶层拥有的各类社会资源占社会总资源的比例远高于他们占总人口的比例,另一个利益集团或阶层拥有的各类社会资源占社会总资源的比例远低于他们占人口的比例。所谓断裂社会是指在一个社会中,几大板块(利益集团和阶层)并存,彼此之间不仅缺乏有机联系,又不能互换、交易、妥协。参见王绍光《安邦之道:国家转型的目标与途径》,生活•读书•新知三联书店,2007年,第537页。


【参考文献】 

[1]彼得•埃文斯,等.找回国家[M].北京:生活•读书•新知三联书店,2009.

[2]斯考切波.国家与社会革命——对法国、俄国和中国的比较分析[M].上海:上海人民出版社,2007.

[3]Zhao Dingxin, etc.. State Power and Patterns of Late Development: Resolving the Crisis of the Sociology of Development[J]. Sociology, 1994,(1).

[4]罗纳德•哈里•科斯,王宁.变革中国:市场经济的中国之路[M].北京:中信出版社,2014.

[5]郑永年.中国模式——经验与困局[M].杭州:浙江人民出版社,2010.

[6]World Bank. The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy[M]. New York: Oxford University Press, 1993.

[7]史正富.超常增长:1979~2049年的中国经济[M].上海:上海人民出版社,2013.

[8]周黎安.转型中的地方政府:官员激励与治理[M].上海:上海格致出版社,2008.

[9]劳伦•勃兰特,托马斯•罗斯基.伟大的中国经济转型[M].上海:上海格致出版社,2009.

[10]李侃如.治理中国:从革命到改革[M].北京:中国社会科学出版社,2010.

[11]王绍光.安邦之道:国家转型的目标与途径[M].北京:生活•读书•新知三联书店,2007.

[12]Mann M.. States: War and Capitalism[M]. Oxford, Cambridge: Blackwell, 1988.

[13]P. Hall. Governing Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France[M]. New York: Oxford University Press, 1986.

[14]福山.国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序[M].北京:中国社会科学出版社,2007.

[15]赛缪尔•P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:上海人民出版社,2008.

[16]张静.国家与社会[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

[17]乔尔•S.米格代尔.强社会与弱国家:第三世界的国家关系及国家能力[M].南京:江苏人民出版社,2012.

[18]琳达•维斯,约翰•M.霍布森.国家与经济发展:一个比较及历史性的分析[M].长春:吉林出版集团有限责任公司,2009.

[19]杨光斌.国家形态与国家治理:苏联—俄罗斯转型经验研究[J].中国社会科学,2007,(4).

    进入专题: 国家自主性   地方政府   经济发展  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 经济学 > 宏观经济学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/94380.html
文章来源:本文转自《内蒙古社会科学》(呼和浩特)2015年3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统