王彩波 陈霞:中国经济发展道路中的国家自主性

选择字号:   本文共阅读 1115 次 更新时间:2015-09-18 10:24

进入专题: 国家自主性   经济发展道路   国家能力  

王彩波   陈霞  

摘要:中国改革开放以来的30多年经济保持持续快速增长,从政治学视角探讨中国经济发展的动力和原因是一个富有挑战性的问题,而国家自主性理论作为理解国家与社会发展的新范式使得这一问题的解决有望取得突破。中国革命的历史遗产和官僚体制的发展、执政党的危机意识与高层精英的战略领导以及平均主义带来的平等社会结构等,使中国在改革之初的发展就具有自主性特征。中国的经济增长得益于基于国家权力和国家能力的有效干预,这种国家干预主要体现在国家自主性的政策和制度供给、政策和制度执行两个层面。但近些年的经济和社会发展失衡带来的社会不公和利益集团,成为国家能否为经济发展持续提供动力而必须应对的难题和挑战。中国需要从政府体制改革和社会自主性提升两方面入手实现国家自主性的平衡,以隔离性和嵌入性为特征的治理式互赖,是未来中国经济发展中国家自主性的目标和状态。

关键词:国家自主性/中国经济发展/国家权力/国家能力


改革开放以来的30多年,中国人均国内生产总值不断提高,年均经济增长速度达9.8%[1],在世界经济格局中一枝独秀,给世人呈现了一个中国奇迹。而奇迹背后的成因探讨成为一个富有挑战性的问题。是什么推动着中国的经济增长?国家在经济发展中扮演怎样的角色?为什么经济的持续发展并没有缓解国家的执政压力?国家自主性理论作为理解国家与社会发展的新范式,在解释东亚和拉美国家转型方面声誉卓著。本文首先对国家自主性理论做一梳理和总结,然后力求以国家自主性理论为分析视角,对1978年以来中国经济增长的原因及问题进行探讨,试图从理论和实践两方面探寻中国经济发展的持续动力以及破解发展过程中出现的社会问题的途径。

一、国家自主性:理论梳理和概念诠释

(一)国家自主性是理解国家与社会关系的新范式

20世纪50年代,西方政治学的主流研究视角是多元主义和结构功能主义。多元主义和结构功能主义其实质都是社会中心主义的范式,它们以社会为中心,把国家视为社会的从属变量,关注的是国家的限度问题。然而二战后的种种现实使得社会中心理论陷入困境,主张国家干预的凯恩斯主义得到提倡,国家宏观调控受到推崇;战后西方民主模式在数十个民族国家的复制未能取得成功;社会中心论并不能很好地解释东亚和拉美国家的转型,因此,西方学者开始重新关注国家在政治和经济领域所扮演的角色。“宏观社会科学领域正在进行一场范式转移,该转移蕴涵着对国家与经济和社会之间的关系的一种根本性的重新思考。”[2]7启动这一范式转换的是西方新马克思主义学者,而“回归国家学派”使该范式最终得以确立。

1.西方新马克思主义与国家自主性概念的发展

20世纪60年代以来,喜欢批判思维的西方马克思主义学者在马克思恩格斯“国家相对独立性”概念的基础上,最先提出和发展了“国家自主性”这一概念,其最主要的两个代表人物是尼科斯·波朗查斯(NicosPoulantzas)和拉尔夫·密里本德(RalphMiliband)。受到马克思恩格斯国家相对独立性概念的启发,波朗查斯和密里本德分别发展出结构主义国家理论和工具主义国家理论。波朗查斯以对生产方式的结构主义分析为其国家理论的起点,运用结构主义的观点研究资本主义国家自主性理论。密里本德是工具主义国家观的代表,他认为国家并不是一个具有中立性角色的裁判者,而是一个具有干预角色的偏袒者,“它对社会事务的干预是经常的、决定性的和无所不包的,这是由国家的最基本的特性决定的,即国家是阶级统治的工具,最终是所有这类工具中最重要的工具”[3]72,只有国家具有相对自主性才能调节资产阶级之间的利益冲突。

西方新马克思主义对国家自主性的兴趣点主要集中于资本主义国家,认为它是对资本主义国家功能的另一种理解途径。而且新马克思主义并没有拆解国家与社会,还是用一种社会—结构决定论的视角理解国家,其实质并没有超越社会中心主义原则。但我们从新马克思主义的理论中看到了试图重构马克思恩格斯国家理论的努力,而且为国家自主性概念的发展提供了理论资源。20世纪80年代以后出现的对国家问题研究的回归和复兴与西方马克思主义的影响是分不开的。

2.回归国家学派与国家自主性研究范式的确立

1982年2月美国学者在纽约举行的“当今国家理论研究之实质”的研讨会,围绕国家问题进行了多学科的讨论。西达·斯考克波(ThedaSkocpol)的论文“使国家回归”引起非常大的反响,她运用比较分析方法通过对中国、法国和俄国革命的对比研究提出了国家自主性问题。之后,回归国家学派在反思、借鉴西方马克思主义关于国家自主性观点的基础上,以国家自主性、国家能力为核心概念确立了“国家中心主义”的研究范式。回归国家学派从重新定义国家入手,突出强调“不能把国家简单地看成是利益竞争的公共舞台、竞争力量的裁判或支配阶级的工具,国家具有追求自己的偏好和利益的性质,它能够在一定程度上依照自己的偏好,按照自己的行为方式来贯彻自己的意志”[4]译序第9页。在强调国家作为独立行动者方面,回归国家学派具有内在的一致性,但在对待国家与社会的关系方面存在着分歧,国家潜在自主性理论侧重国家相对于社会的自主性,国家镶嵌自主性理论则侧重国家与社会的共生相联性。

(1)国家潜在自主性理论的发展

斯考克波通过分析国家与社会革命提出了国家自主性概念,认为国家具有潜在的自主性,不应该仅仅被看做是社会经济冲突的斗争场所,“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织,国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标,这就是通常所说的‘国家自主性’(stateautonomy)”[2]10。这种潜在自主性首先指的是在它管辖权内对于利益团体(甚至包括统治阶级)、生产关系、经济安排的自主性。国家自主性以强制力为基本特征,以国家能力为条件。斯考克波追溯韦伯的国家概念,建立了以强制力为特征的国家自主性概念并延展考察了实现国家自主性所需的国家能力因素。

埃里克·诺德林格(EricA.Nordlinger)更多关注国家自主性的动态性,公共政策是他解释国家与社会两者关系张力的关键概念。他认为具有自主性特征的国家将自身偏好转化为权威行动,国家自主性的程度取决于公共政策与公共官员之偏好合力相一致的程度。一个国家能够征服社会抵抗力的能力越大,那么这个国家的自主性就越强。在诺德林格看来,国家、权威行动和国家偏好是理解国家自主性概念的三个核心要素,而国家偏好与社会偏好的分歧与否是划分国家自主性类型的基础变量。[5]

(2)国家镶嵌自主性理论的发展

乔尔·S.米格代尔(JoelS.Migdal)认为国家理论者太过于强调国家与社会的冲突性,应该抛开国家和社会是最简单的竞争关系的观点,从而提出了“社会中的国家”的研究路径。他强调国家对社会的控制,但同时强调国家是受社会制约的行动者,“国家并不总是像有时被描述的那样,在宏观社会变革中是不受约束的原动力,国家的自主性、政策倾向以及国家凝聚力都极大地受到其管理的社会的影响”[6]58。“社会中的国家”模型强调两股力量对社会秩序和结构的影响:一方是追求社会控制权的国家,国家作为权力的场域,是观念和实践的综合体;另一方是社会对国家的反作用,国家与社会一直处在动态改变和互动的过程之中。

埃文斯(PeterEvans)提出了“镶嵌自主性”(embeddedautonomy)的概念,认为国家具有不受其他组织干预的特征与能力,但这并不意味着国家与社会的对立,相反,经济的发展不能只是依靠市场的力量,也不能只依靠国家的干预,而必须通过国家和市场的结合,官僚制度与社会的镶嵌才能保证经济的发展。埃文斯使用“镶嵌自主性”解释新兴工业化国家中国家在促进经济发展过程中所起的重要作用,认为发展型国家不应该与社会脱离,而是应该镶嵌在社会之中,只有这样,国家才能够获得经济发展所需要的信息和支持力,从而推动经济的发展。①[7]39-42而澳大利亚学者维斯和霍布森同样强调国家与市场的关联性,从国家和社会的角度区分了“镶嵌的自主性”和“孤立的自主性”两种国家自主性的概念。[8]100“镶嵌自主性”强调国家与社会的互动和渗透。

在20世纪五六十年代早期讨论国家与社会关系的理论中,国家更多的是一个假想的概念而不需要解释,因而国家是否真正自主并不是一个有意义的问题。国家自主性理论的意义在于纠正这一偏见,凸显国家的独立性和主体地位,把国家作为对政治行为进行分析的解释性变量,重新思考国家与社会的关系。这种重新思考体现在,“一方面,国家可以看作是某种组织,通过这样的组织,官员集体可以推行明确的目标,并在特定的有效国家资源与社会背景的关系中,高效或低效地去实现这些目标。另一个方面,国家可以被看作更加宏观的组织与行动的结构,这种结构影响到社会中所有群体与阶级的政治目的及其实现方式”[9]19。这两个方面是回归国家学派所重视的国家自主性和国家能力问题,也是理解回归国家学派国家自主性概念的核心点。

(二)国家自主性概念的内涵及延展

我们可以从解构的角度入手定义国家自主性的内涵。国家自主性的构成要素有哪些?国家何以具有自主性?这两个问题涉及国家自主性概念的内涵及延展。国家自主性的构成要素至少包含三个方面——自主性主体(国家)、自主性动力(利益)和自主性行为(政策、制度),而国家能力是国家自主性概念的延展,因为“将一个国家产生的大量自我偏好视为自主性是没有多大意义的,除非它能够实践这些偏好”[5]13,所以,我们有必要把国家能力纳入到国家自主性这一概念之中。

1.国家自主性概念的内涵

阐释国家概念是理解国家自主性的第一步。任何跟国家相关的政治学理论,其起点都是对国家概念的界定,因为“政治学与国家共始终”。国家虽然是一个不可否认的混乱概念②[10]53,但国家的概念一般都与相应的理论相匹配,所以我们先要追溯回归国家学派理论的国家概念来源。回归国家学派更多的是对马克斯·韦伯国家定义的继承和延展。“国家者,就是一个在某个固定疆域内肯定了自身对武力之正当使用的垄断权利的人类共同体。”[11]197韦伯关于国家的定义强调了国家的两个核心要素:一是领土主权;二是暴力垄断。具备以上两点的国家是其具有自主性的前提和基础。进一步看,“国家是一个连续性的行政、立法、官僚和强制系统”[12]12,它必然依托于一定的组织和机构,在这一点上,回归国家学派仍然是韦伯思想的延展者。基于韦伯的官僚制思想,回归国家学派认为官僚机构及其组成成员是国家自主性的组织基础,国家是由公职人员组成的,他们凭借职位的授权做出、执行对社会各部分都具有约束性的决策。

国家自主性的动力来源于符合其自身利益和偏好的独立利益。国家的首要利益是国内统治秩序的维持。同时,国家处于国内统治秩序的维持和国际竞争的交叉点上,国家总是处在地缘政治之中,所以在国际竞争中取得优势也是国家自主性的动力来源,只有把两个层面相结合才能理解国家自主性行为的发生和具体策略。国家从社会中汲取资源用于增强自己的权力和能力以保证国家利益的实现,当国家的利益偏好与支配阶级的利益偏好一致时是成本最小的时候,但国家的利益偏好不总是与支配阶级的利益偏好一致,“政权组织必然会在一定程度上与支配阶级进行某种竞争。一旦这些资源被提取出来,这些资源所投向的目标可能会偏离现存支配阶级的利益”[4]31,而这种冲突的存在更能凸显国家的自主性。

国家自主性的行为“囊括了被采纳和没有被采纳的公共政策,包括那些没有被纳入正式或非正式议程的政策考虑”[5]11。回归国家学派用公共政策和国家偏好来理解国家自主性行为。国家对内的自主性行为主要包含两个方面:一是国家内部关系的调整;二是国家与社会的关系。前者主要体现为权力的运行程序、权力的界定划分、权力的限度,后者主要体现为国家为社会提供的规则、渠道和机会,它们决定个体可以在什么范围内以什么方式产生影响以及与国家体系对话。本文所讨论的核心在于国家与社会的关系层面。国家基于国家偏好具有自主性,而这种自主性体现在公共政策的制定和执行上,那么,接下来的问题是,国家偏好如何形成?国家偏好与社会偏好的分歧如何调和?埃里克·诺德林格认为国家偏好是公共官员的诸多偏好加权平衡(合力)的结果,他用国家偏好和社会偏好③作为基本变量,以两者的分歧程度作为背景性变量,描述了国家自主性解释的三种类型:一是国家—社会偏好存在分歧,而且这种分歧没有得到调和,国家将自己的偏好转化为权威行动;二是国家—社会偏好存在分歧,但这种分歧通过国家有意规劝,达到国家—社会偏好一致的结果并转换为公共政策;三是国家—社会偏好不存在分歧,国家按照自身的偏好行事。国家和社会偏好的吻合程度构成了区分国家自主性类型的基本标准,国家自主性行为主要是国家偏好转换成公共政策的能力。

2.国家自主性概念的延展

回归国家学派对国家自主性的论述是与国家能力紧密相关的。回归国家学派强调国家在经济发展、政策制定、社会变迁等领域所发挥的积极作用,重视的是保持自主性的国家能力问题。斯考克波认为国家自主性的实现至少需要国家具备三个基本能力:一是主权完整及基于行政—军事的领土稳定;二是忠诚且专业化的官员;三是丰富的财政资源。而以强制力为基础的国家能力的实现依托于发达的行政组织和强制组织,只要这些行政组织和强制组织存在,国家就具有脱离支配阶级控制的潜在自主性趋势和倾向,唯一的区别只是自主性的程度不同。

回归国家学派中专门对国家能力进行研究的是米格代尔,他认为国家能力是“国家领导人通过国家的计划、政策和行动实现其改造社会的目标的能力”。他把国家的具体能力概括为四个方面:提取资源、调节社会关系、渗入社会的能力以及配置资源的能力[13]5,并以此为标准划分国家能力的强与弱,而国家的强或弱主要看国家在四个标准中具体做了什么。提取和规制能力主要考察的是国家的社会控制能力,即让公民做或者不做事情的能力,更多地强调国家的强制性。渗透和分配能力体现的是国家的社会渗透能力,更多地强调国家与社会的互动性。

综合回归国家学派关于国家能力的阐释,我们可以使用英国学者迈克尔·曼对国家自主性权力的分类进行总结。曼认为国家自主性权力主要分为两种:一是国家专断性权力(despoticpower),即国家精英可以不与公民社会进行制度化协商而开展活动的范围;二是国家基础性权力(infrastructuralpower),即国家在其统治领域内渗透公民社会并有效实施其政治决策的能力。[14]58专断性权力以国家强制力为支撑,基础性权力以社会渗透能力为支撑。以强制力为基础的专断性权力使得国家独立于社会阶级的直接控制成为可能,而基础性权力使得国家维持甚至增强国家自主性成为可能。

二、有效干预与国家能力:中国国家自主性与经济发展

国家自主性是国家有效干预经济的重要条件和基本保证,“国家必须具有一定程度的‘相对于’主导阶级的‘自主性’才能有效地推动经济转型”[2]66。中国过去30多年的经济增长正是得益于自主性国家的推动。那么,中国何以具有国家自主性?国家如何推动中国经济的发展及转型?

(一)中国何以具有国家自主性

国家自主性是一个长期制度积累、价值观念内化的过程,要理解国家具备或不具备某种权力或能力的原因,必须重视历史分析和结构分析。中国革命的历史遗产和官僚体制的发展、执政党的危机意识与高层精英的战略领导以及平均主义带来的平等社会结构,使中国国家在改革之初就具有自主性特征和能力。

1.革命的历史遗产与官僚体制的发展

国家自主性首先表现为一种集体凝聚力和动员能力的存在。“国家的生存能力取决于多种因素,但是在为国家积攒实力的过程中没有一种能力比动员公众的能力更为重要。”[6]53经过革命洗礼和革命考验的“军民鱼水关系”的群众基础以及官僚组织体系赋予国家强大的动员能力和凝聚能力,转换成为中国发展经济过程中的政策执行能力。这种执行能力一方面来源于革命时代的政治遗产,另一方面来源于不断的改革进程。邓小平继承了毛泽东时代强大的执政党资源和国家的行政力量资源,并将这些资源用以巩固市场经济秩序和实现社会稳定。

回归国家学派强调国家自主性的实现依托于强有力的官僚组织,分布广泛、内部团结的官僚组织是保证有效国家行动的第一要件。有效的国家必须拥有完善的官僚机器,“忠诚且有技能的官员与丰富的财政资源是国家有效追求各类目标的基础。国家建设的历史就是在集中构筑这些国家权力的普遍来源”[2]21。中国在革命之前的帝制政权中已经发展了官僚制的传统和文化,而革命之后是更有效官僚体制的发展,“中国革命经过阶级斗争和政治斗争,催生了一个更为庞大、更加强有力、更加官僚化的新型政权。负责行政管理的政府与负责决策、协调,以及监督的政党一起形成了一种有区别但是密不可分的组织层次体系”[4]314。这种官僚组织体系④使得中央的指令和公共政策可以快速有效地传达到社会基层。

2.执政党的危机意识与高层精英的战略领导

执政危机意识是中国推行改革开放的动力。“危机的确可以借由社会精英或行政管理者促成政府战略或政策的形成,这些精英或行政官员非借助危机不能动员出其采取自主性行动的潜力。”[2]18中国改革开放前的经济发展遵循的是以“平均主义”和“集体主义”为理念的计划经济,“大跃进”、“人民公社”等经济发展实践并没有带来人民生活水平的提高,反而是人民的普遍贫穷和社会的动荡,这加剧了人民的恐惧和失望情绪,执政合法性问题日益凸显。执政党的领导人意识到基于意识形态的合法性并不能带来现实利益,必须通过大力发展生产力的途径,普遍提高人民的生活水平,否则将会面临严重的执政危机。正是在这种执政危机意识背景下,中国放弃高度集中的计划经济的发展方式,实行市场经济和经济改革战略,这个过程实际是从意识形态合法性到经济绩效合法性的转变。

高层精英从战略上谋划和领导了中国的政治经济改革。回归国家学派内含两种层面的国家自主性:一是精英主义的;二是国家制度主义的。前者强调国家精英对国家权力的控制,后者强调国家权力的集体性和政治制度的制约性。中国高层领导是高层精英中的领头人,“中国经济改革战略一直是由政治体制最高层领导的战略观念来领导的”[15]252。从“实践是检验真理的唯一标准”、“改革开放方针”到“初级阶段理论”、“市场经济体制确立”再到“三个代表”、“和谐社会”、“中国梦”,中国高层领导引领了国家的前进方向。

3.平均主义与平等的社会结构

中国改革开放之前对平均主义的追求和平均主义政策的实施带来了相对平等的社会结构,“1949年的革命以及随之而来的土地改革和工业的国有化在中国创造了一个平等的社会”[16]。平等的社会中利益集团对国家掣肘较小,能够保证国家不受利益集团的控制。国家自主性就在于不受社会支配阶级和利益集团的左右而推行符合整个社会利益的公共政策,中国在改革之初平等的社会结构为国家自主性提供了结构支持。价格双轨制的实施和取消很好地证明了中国当时的平等社会结构和国家自主性的关系。但随着改革开放的推进,过分重视经济发展而忽视社会发展带来了社会的不平等,尤其是21世纪以来,中国不平等的社会结构成为国家自主性的障碍和阻力。

(二)有效干预与国家能力:中国国家自主性促进经济增长的原因

回归国家学派认为,国家对社会的渗透以及国家对社会经济的政策执行等,其决定因素是国家和国家制度[17],以制度为基础的国家干预是向市场转型的基本条件。因为“市场需要足够多的规范性基础才能正常运转。若这些规范性基础得不到制度化的有效保证,‘交易成本’就会高得使市场无法有效地配置资源”[18]。中国改革开放以来的经济发展是内生型而非外生型,中国的经济增长得益于基于国家能力的有效干预。这种国家干预主要体现在两个层面:一是政策和制度的供给能力;二是政策和制度的执行能力。

1.经济政策制定主导权与国家权力

中国经济改革是由国家自上而下发起的,它首先源于国家制定或支持经济政策的主导权,中国改革开放30多年的经济增长成绩也是基于自主性的国家制定或支持经济发展政策。这里之所以用“制定或支持”的提法,是由于有些有效促进经济增长的政策并不是来自上层的制定和推行,而是来自下层的创新和实验,这些自下而上的创新在得到国家的承认和推广下得以发展。比较典型的是曾被称为中国农民的两个伟大创造——家庭联产承包和乡镇企业,两者加上个体经济、经济特区,有学者称它们为来自民间的“边缘革命”,而以非公有制经济推动经济增长的策略被称为“增量改革”[19]213。20世纪80年代中国市场经济增长主要是由非国有制经济推动的,并在后来成为经济持续增长的强劲力量。那么非国有制经济的出现和发展何以成为可能?这还要回归到改革开放前后国家与社会基本关系的转变上寻找答案,这种转变的基本特征就是从国家社会同构到国家社会分离。

中华人民共和国建立初期,在“国家本位”观念支配下,实行高度集中的计划经济,国家全能主义导致的国家社会同构不仅禁锢和压制了社会的自主性和活力,阻碍了经济的发展,而且对国家的合法性提出了挑战。1978年改革开放以后,社会主义市场经济体制的确立使中国社会的利益单元由以集体为核心转换为以个人/家庭为核心,产权制度刺激了个体的积极性和活力,社会自主性有所提升。实行市场经济的现代化导向是邓小平模式与毛泽东模式的根本区别,这种体制一方面具有宏观调控的政治优势并强化这种能力,另一方面它又减少国家权力的职能范围,通过市场经济而非国家分配来激发个人活力。由意识形态激励到物质利益激励的市场经济导向有学者称之为“后全能主义型的新权威主义”[20]89。如图1所示,Y轴表示国家能力,X轴表示国家的职能范围,如果一个国家的职能沿着X轴向右移动,必然不利于经济发展,但若国家的职能接近原点,意味着国家不能提供最基本的制度保障,也不利于经济的发展。从经济学的角度看,最糟糕的是第4部分,最好的是第1部分,在该部分内国家职能范围小但国家能力强。中国改革开放以来是不断从第2部分向第1部分移动的过程。⑤

资料来源:福山:《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》,中国社会科学出版社,2007年版,第11页。  图1 国家活动范围与国家力量强度

国家自主性在经济政策制定方面的主体地位不仅体现在对新政策的制定和认可层面,也体现在对经济政策的破旧立新层面。中国改革开放以来经济的持续增长,关键不在于某项经济政策的推出,而在于国家通过自主性对经济政策的执行以及对旧有的经济政策破旧立新的能力。20世纪80年代为了激励国有企业,中国政府推出价格双轨制促进了国有企业的发展,同时为非国有企业提供了机遇和市场。但随着价格双轨制的发展,其弊端日益显露,价格双轨制制造了寻租空间,寻租的主体往往是有权势的官员,这必然不利于经济的发展和改革的推进。90年代初政府成功取消了价格双轨制,而没有受到利益集团的左右和阻碍。

2.经济政策执行有效性与国家能力

经济的发展首先需要好的经济政策,其次需要国家能力保证经济政策的推行,前者需要国家制定政策的自主性,后者需要国家执行政策的有效性。国家需拥有哪些特征才能促进经济的发展?答案不仅来自于国家自主性的意愿,关键还取决于国家在资源与权力上比非权力性行为主体具备哪些优势,而国家官僚体系以及中央与地方关系是我们理解经济政策执行力和国家能力的切入点。

国家自主性的何种特征会使国家干预经济变得更为有效?有效的官僚体系是判断国家干预能力的核心要素之一,涉及官僚组织内部的凝聚力问题、资源汲取及再分配问题、中央和地方的分权问题等。中国改革是以放权让利为起点的,在改革开放初期,重点通过放权促进经济发展,增强地方的自主性能力,大量经济决策权的下放调动了地方的积极性。“分权限制了中央政府对经济的控制,引入地方竞争,限制地方政府的行为并促使它们发展地方经济。”[21]142地方对经济绩效的追求刺激了经济的发展,在经济绩效背后的动力是政治绩效,因为“他们的事业前途与他们领导管辖下的经济状况密切相关,地方的快速发展把当地官员推到了等待被认可、提升和奖励的队伍之首”[22]14,中国官僚系统对经济指令能够有效执行的最大动力是政治绩效。那么,接下来的问题是,中央向地方的放权、地方自主权的发展是否会消解中央权威,稀释国家的整体自主性?地方权力有这种潜在的扩展性,现实中也存在地方挑战中央权威的现象,但是在中国,中央有能力保证政治上的集权结构和国家的整体自主性,中央对地方的控制力最主要的途径是人事权和财权。

财政是国家治理的经济基础,一个有效的国家必须具备很好的财政汲取能力和机制,汲取资源的能力是国家保证强制力和提供公共服务的前提,也是控制地方的主要手段。中国20世纪80年代的放权带来中央财力的下降⑥威胁中央权威,90年代中央政府在经济领域重新收权,最重要的就是分税制改革的推行,分税制改革提高了中央政权的财政汲取能力和宏观调控能力。中央控制地方的另一个途径是人事的选拔和任命,每一级的干部考核、任免和调动都由上一级决定,人事权是中央对地方进行制约的核心手段。所以,具有政治绩效激励和适度集权结构特征的官僚组织体系使公共政策可以得到有效推动和执行。

三、社会不公与利益集团:中国经济发展的后果与面临的挑战

改革开放以来,中国经济持续增长。但为什么经济的持续发展、人民生活水平的提高并没有缓解国家的执政压力?经济发展附带怎样的社会代价?国家自主性是应该强化还是弱化?

(一)社会不公——国家自主性与经济发展的失衡

改革开放以来,经济的发展首先是对平等主义理念的放弃,实际是从消灭有产者到保护有产者的一个转变,“让一部分人先富”意味着对社会阶层分化的承认,而1992年确立的社会主义市场经济体制开启了社会阶层分化的进程。计划经济向市场经济转型的剧烈体制变革过程中,随着中国所有制结构的调整、分配方式的变革、城乡二元结构的打破,瓦解了中国社会原有的“两个阶级一个阶层”高整合性、单一的社会结构。社会结构和阶层的变迁加剧了利益格局的调整和社会结构分化,追求经济利益的价值导向导致了贫富差距的扩大和发展不平衡的加剧。民众得不到公平公正的对待,无法共享改革发展的成果,民众的相对剥夺感和不公平感不断增强。

社会不公的原因一方面源于经济发展失衡,片面地追求经济效益而忽视了社会的公平,单一发展主义导致民众相对剥夺感和不公平感的增加。伴随经济增长出现的种种矛盾和社会问题逐渐显露,改革促进了经济增长并显著地消除了贫困,但是福利增长与贫困人口减少呈现不均衡特征,改革加大了不同利益群体和地区的收入差距。另一方面源于国家自主性失衡,国家专断性权力的强化而基础性权力的弱化。讨论国家在经济发展过程中所起到的作用时,如何保证国家权力不异化为个人谋取私利的工具?换言之,国家自主性权力的限度问题是我们必须考虑的。专断性国家权力的无限度增长至少会带来三个方面的影响:一是国家对于社会的淹没,导致社会无权;二是国家对于公共利益的偏离,国家自主性存在异化为强势集团自主性的风险和增加损害弱势群体利益的几率;三是国家体制中腐败现象的滋生。[9]135-141以上三点在中国改革开放以来的进程中成为加剧社会不公的重要原因。

中国的经济发展和改革开放附带了很多社会不公问题,与这些社会问题相关的是社会抗争事件的不断爆发,而在社会抗争事件的背后是国家合法性和认同性的式微问题,社会不公现象的加剧使经济绩效已经不能成为支撑国家合法性的核心要素,公平正义问题正在成为中国社会关注的焦点。公平正义的缺失不仅仅带来社会矛盾和冲突,也导致经济活力的不断下降,所以经济的持续增长并没有缓解执政者的执政压力。如果国家不能化解利益受损群体的社会不满,市场化改革就无法推进,而中国政府能否解决经济发展的失衡问题,关键在于国家执政理念的转变和国家自主性的重塑。

(二)利益集团——国家自主性与经济发展的障碍

奥尔森认为一个社会稳定的时间越长,就越可能发展出强大的特殊利益集团。这些利益集团操纵国家机器,影响公共政策以增进自身利益,国家自主性面临的最大障碍就是利益集团。国家必须防止利益集团的绑架而保持中性⑦,才能制定符合国家整体利益的决策。中国在稳定的政治环境中,经济经过30多年的持续发展,利益集团已经成为无法回避的事实。迈克尔·曼认为基础性国家权力弱化的主要表现包括但不限于两个方面:一是公共政策失败或利益集团俘获政府以左右公共政策;二是国家汲取能力和再分配能力的失衡。国家通过各种途径实现了汲取资源的目标,但并没有用于提升公共福祉和实现分配正义,导致国家基础性权力的弱化,而这两个层面都与利益集团有关。中国利益集团的存在是削弱国家基础性权力的重大障碍,最突出的一个论据就是房地产市场,每次国家试图控制房价的努力都以失败告终,这与利益集团的策略和权力寻租有必然关系。

中国的利益集团可以分为四类:“机构型利益集团、公司型利益集团、社团型利益集团和无组织型利益集团。”[23]129前两种利益集团是国家自主性和经济有序发展的主要障碍。机构型利益集团通过其政治权力优势影响国家公共政策的全局性,妨碍市场公平竞争,甚至是利益寻租。他们依靠手中的权力可以获得制度规则之外的利益收益,通过各种渠道和途径将部分国家财富转变成自己的收益,体制性腐败带来严重的政治经济后果。有学者估算,1999-2001年间,腐败造成的损失平均每年高达GDP的14.5%—14.9%。[24]公司型利益集团利用其经济资源优势通过官商关系影响国家公共政策的指向,以促成符合自身利益偏好和利益需求的公共政策。如何避免政权为特殊利益集团所俘获而保持国家的自主性是一个紧迫的问题。

过去30多年中国依靠自主性的国家形态创造了中国经济奇迹,但奇迹的背后存在着我们必须面对的沉重代价和深刻社会问题,能否解决社会公平问题和利益集团问题是国家能否为经济发展持续提供动力的关键。中国从计划经济向市场经济的转型是出于国家的主导和策划,同样,解决经济发展和转型带来的深刻问题也是国家必须完成的任务。

四、治理式互赖:未来中国经济发展中的国家自主性

中国经济发展附带的代价和问题从国家层面而言,源于中国国家专断性权力与基础性权力之间的不平衡。要实现国家自主性的均衡,涉及两个方面的问题:一是国家权力的改造;二是公民社会的塑造。因此,必须从政府体制改革和社会自主性提升两方面入手来限制国家的专断性权力,强化国家的基础性权力,让权给市场,放权给社会,建构国家与社会、国家与市场的治理式互赖(governedinterdependence)关系。

(一)隔离性:政治体制改革与国家权力的制约

纯粹的以国家为中心或者以市场为中心都不能解释中国经济的增长,但在国家与市场的关系上,改革开放以来,中国的政府是强于市场的,中国的经济发展是一种“被引导的市场”(guidedmarket)。中国经济发展离不开国家在场,核心的问题在于随着经济的不断变革和发展,国家以一种什么身份在场?如果说改革开放以来,国家是以扶持和干预的角色引导经济发展,一直处于主导地位的话,那么,进入21世纪以后,随着中国市场机制的逐渐成熟,政府减少对经济过程的干预是政府职能转变的内在要求,从经济建设型政府转变为公共服务型政府成为国家的改革目标。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及其说明中提出经济体制改革“核心问题是处理好政府和市场的关系”,“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。其中关于市场的地位描述从“基础性作用”改为“决定性作用”,虽然只有两字之差,这一市场的最新定位却指明了中国未来的改革蓝图。

强调市场的决定性作用并不意味着否定政府作用,中国经济的发展需要市场和政府两只手形成合力。⑧成熟的市场经济秩序必须配以有效的国家管理模式,市场运行机制才能与国家体制形成一个相互支持的体系。有效的国家应该同时具备“隔离性”(insulation)和“嵌入性”(embeddedness)两个特征。隔离性是指“主要的经济决策机关能远远‘超越’政治以避免被有组织的利益支配”[8]268。就未来中国的经济发展而言,隔离性意味着至少两层含义:一是经济决策隔离利益集团,国家决策以社会公正为指向不受利益集团影响和绑架。这里的隔离性是一种功能,它使决策者能够有效“驾驭”利益集团特别的请求和压力,防止政策偏离公共利益。二是经济发展隔离国家过度干预,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,形成有序竞争的现代市场体系。这里的隔离性是一种制度,它使国家与市场能够各自在其轨道上有序运行。规范公正的市场规则体系和界限分明的国家权力清单,使得市场主体及公民个体能理性预期政府的行为。

一个国家相对于社会的自主性越强,意味着它受到社会的制约越小,权力蜕变和滥用的可能性也就越大。隔离性内含着国家权力运行的制约性和制度性,隔离性的实现需要以权力制衡为原则实现制度化的国家自主性。21世纪的政治体制改革是中国国家建设的核心,而以“刚性”制度为基础加强对权力的制约和监督是核心之核心。习近平总书记指出要把权力关进制度的笼子体现了中国进行政治改革的方向,其核心是建立和完善制度性的制约体系。分权制衡是约束国家自主性的核心手段,从中国的国家治理结构来说,要防止国家过度的自主性,需要国家行为制度化和国家权力制约化,前者依托于法治建设,后者依托于民主建设。

(二)嵌入性:对社会放权与国家能力的提升

回归国家学派中的镶嵌性自主(embeddedautonomy)理论强调不能只依赖国家或只依赖市场,以官僚体制为特征的国家与社会镶嵌才能促进经济的发展。“重点不是官僚主导而是协调。协调的存在是因为共识式的政策制定方式,这就是相互依赖。但最重要的是,相互依赖需要官僚的全面领导力,因为这个原因,我们可以将之理解为‘治理式互赖’。”[8]195这正是突出了国家专断性权力和基础性权力均衡的重要性。一方面,中国国家自主性的维持不能以牺牲社会自主性为代价,否则就会陷入“孤立的自主性”陷阱。另一方面,中国国家自主性的均衡意味着国家控制范围的缩小,个人和社会自主空间的扩大,但是国家能力不失,否则就会出现米格代尔所说的“强社会,弱国家”(strongsocietiesandweakstates)[13]36-37的病态。强国家强社会才是中国未来的国家自主性状态。

国家自主性的真正含义不是控制社会而是嵌入社会,嵌入性是一种合作,指政府建制性权力的增强,是政府在社会之上行使的权力转化为通过社会行使的权力,“当利益集团压力的隔离与特殊的国家—社会联系相结合时,即官僚自主性与内嵌性相结合时,在社会之上的权力就会转化为通过社会行使的权力”[8]188。这种建制性权力体现的是权力的集体概念,它的两个基本特征是社会渗透力和社会协调力。中国改革开放之前计划经济体制下的国家社会同构状态压制了社会的自主性,改革开放之后,市场经济体制的确立以及分权化改革改变了政府的“全权性”,这虽然使得社会自主性有所提升,但中国社会仍然是一个强国家弱社会的状态。中国嵌入性能力的强化以及国家自主性均衡的实现,从中国的社会治理结构而言,要放权给社会,“寻求社会通过民主参与、社会运动、自治结社以及舆论影响而对国家政治决策进行参与和影响”[25]277。

“善治是政府与公民对社会生活的共同治理,是社会治理的最佳状态。”[26]123十八届三中全会《决定》中用“社会治理概念”取代“社会管理概念”,提出“要正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。一字之差却体现了一种全新的政府社会关系定位,治理一词至少内含主体多元化协同合作和放权给社会两层含义。因此,提升社会自主性,增强社会自治是推进国家治理体系现代化和提升国家能力的重要一环。具体而言,一要提升公民的自主性,增强公民自治能力。扩大公民社会自治范围的同时,依法保障公民享有的各项基本权利,当公民权益受损时,公民能够通过法律渠道获得救助和救济。二要提升企业的自主性,以服务、监管为原则规定政府的具体职责范围,通过法律明确政府权力清单,严格限定政府的行为边界。三是积极培育社会组织,提升社会组织的自主性,完善社会自治的相关法规制度,让社会自治组织分担一部分国家职能。这不仅可以减轻政府的社会管理压力和成本,而且有利于监督国家行为,积累国家治理的“社会资本”。

对于中国经济发展来说不仅需要强大的国家,也需要强大的社会,要实现“强国家—强社会”的结构,必须加强基础性权力的发展,同时限制专断性权力的膨胀。当一个国家选择与社会建立联系、进行协同的同时,若能仍然保持自主性,这个国家就能转化并加强国家能力。这是现代政治经济中国家理论追求的双赢,它突出了国家与市场、国家与社会的协同作用。这也正是未来中国经济发展中国家自主性的目标和状态。

①埃文斯认为,国家在经济发展的过程中扮演着四个角色:监督人、助产士、当家人及供给者。

②国外政治学者C.H.泰特斯曾经搜集到145个关于国家的定义,这足以说明定义国家概念的难度。

③社会偏好是一个简化词,意指那些同时施加于各个讨论议题和非讨论议题(没能进入政治议程的议题)之上的各个私人偏好加权后的合力,具体参见埃里克·A.诺德林格:《民主国家的自主性》,南京:江苏人民出版社,2010年版,第11页。

④需要注意的一点是,革命过程培养的是以忠诚信仰为特征的政治革命战士,而经济的发展需要更多的技术型与知识型官员。邓小平提出的“革命化、年轻化、知识化、专业化”四项标准吸纳了更多的技术型和知识型官员,他们的务实精神和技术能力对于中国从意识形态化的全能主义政治向以经济建设为中心的现代政治的转型,对于摆脱保守教条主义和激进自由主义对公共政策的干预具有重要意义。

⑤俄罗斯在20世纪80年代位于第4部分,之后滑向第3部分,原因就在于国有企业的私有化需要以相对完善的市场机制和较高水平的国家能力为前提,但当时俄罗斯并不拥有这种国家能力。“华盛顿共识”主张沿着X坐标轴从右往左移动,其通过私有化、放松管制、削减关税、减少国家对经济事务干预本身没有问题,真正的问题在于两点:一是减少国家干预市场和削弱国家能力不能画等号,要区别国家职能的范围和国家力量的强度;二是国家在某些领域需要弱化,但是有些领域必须强化,国家最起码要具备维稳的能力。另外,如果国家缺乏基本的制度框架,经济自由化带来的结果可能比不实行更加糟糕。中国经济的成功发展就在于国家职能的减少而国家能力不减弱。

⑥1984年中央财政收入占比40.5%,而到1994年下降到22%,中央财政支出占比也从52.5%下降到28.3%,参见郑永年:《中国模式:经验与困局》,杭州:浙江人民出版社,2011年版,第146页。

⑦姚洋教授吸收奥尔森的泛利性组织概念,用“中性政府”解释中国经济增长的动因。中性政府代表的是整个社会的利益,更加关注国家的经济发展,能防止利益集团俘获而制定和执行符合全局利益的政策,中性政府最主要的理念就在于国家自主性概念。具体参见姚洋:《中性政府:对转型期间中国经济成功的一个解释》,教育部文科重点研究基地联谊会2008年年会暨青年经济学者论坛论文集,2008年;姚洋:《中国经济增长的政治经济学解释》,“市场化三十年”论坛论文汇编(第1辑),2008年。

⑧2014年5月26日,习近平同志在主持中共中央政治局第十五次集体学习时指出:在政府和市场的关系上,要遵循两点论,两只手都要用好,努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局,推动经济社会持续健康发展。(具体可参见新华社北京2014年5月27日电)


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