摘要：地方国企在国民经济体系中占据着举足轻重的地位，其在中国经济发展中的行为备受瞩目。在国家级开发区的发展案例中发现，地方国企展现出桥接地方政府和市场主体的“经纪”行为。地方国企代理着地方政府和市场主体的双重利益，桥接了地方政府和市场主体。在这之中，地方国企表现出举荐可靠项目、激发致富渴望、监督履行承诺、增进政商沟通等“经纪”行为，为地方政府和市场主体架起了一座桥梁，促进了双方利益整合。地方国企的“经纪”行为之所以奏效，归功于地方国企在地方政府和市场主体之间建立起信任，赋予双方对彼此的主观确定性，从而改变了限制和机会。地方国企也从中谋求到更多的发展机遇。归根结底，地方国企所呈现的“经纪”行为填补了既有制度下连接地方政府与市场主体的真空。地方国企的“经纪”行为为理解其在中国经济发展中的作用提供了新的解释。这一非正式的桥接机制在一定程度上帮助地方政府和市场主体克服了不确定性难题。

关键词：地方国企；地方政府；市场主体；双重利益代理；“经纪”行为

文章来源：《甘肃行政学院学报》2024年第3期。

一、问题缘起

地方国企在经济领域的行为格外引人注目，其崛起展现了中国经济发展的独特一面。国有企业是中国共产党执政兴国的重要支柱和依靠力量，在国民经济体系中占据着十分重要的地位。改革开放后，中国实施了央地分权改革，赋予地方政府更多自主权。这一举措激发了地方政府的创业热情，促使各地纷纷创办地方所属或控制的国有企业（以下简称地方国企），以探索适宜本地发展的经济模式。经过多年实践，地方国企逐渐成为地方经济发展中的关键行动者，通过充满活力的行为，创造出中国经济奇迹，成为中国现代化进程中的重要力量。党的二十大报告强调深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。在这一背景下，地方国企在经济发展中的行为表现引起了社会各界的广泛关注。然而，对地方国企行为的理论研究仍显不足，亟待学术界深入探讨。

受政府和市场交替的历史实践影响，既有文献主要围绕国有企业与政府和市场的关系展开探讨，形成了对国有企业行为的两种认知。从19世纪后各国政府参与生产活动开始，到20世纪30年代的经济危机推动第一波国有化浪潮，再到20世纪50年代至70年代的东亚经济奇迹以及拉丁美洲、非洲和印度的国有化运动，国有企业经历了多次演变并兴起。20世纪70年代后，由于面临海外竞争，一些国家推动国有企业私有化。尽管新自由主义理论盛行于80年代，各国尝试混合经济模式，但效果仍不尽如人意。20世纪90年代集权主义瓦解后，学术界重新审视了国有企业的行为价值。然而，21世纪以来，全球经济一体化促使国有企业更多对外投资，许多国家更加重视国有企业在经济领域的行为。正是在上述政府与市场交替的政治经济背景下，学界对国有企业行为的认识集中在两种观点。第一种观点认为，国有企业存在“依附政府”的行为。研究普遍认为，由于国有企业的资源受制于政府，产权为国家所有，它们需要承担政府的政策负担。一般而言，国有企业顺从政府的目标，缺乏追求利润的动机，从而丧失了自生能力。主要原因有两个：一是政府缺乏监管国有企业的积极性，二是国有企业依赖政府财政支持。政府总是充当“父爱主义者”，容许国有企业的“预算软约束”现象。在第二种观点中，学者则责备国有企业“制约市场”的行为。已有研究关注到国有企业垄断市场的现象，认为这种垄断并不是市场公平竞争的结果，而是政治庇护的产物。这类研究指出，国有企业的发展会排挤市场主体，压缩市场发展空间。对此，研究主张各国推动国有企业私有化，但私有化的结果与支持者的期望形成了反差。并且，如果政府未能在政治上做好制度改革准备，加之缺乏良好的监管生态，会给国有企业占有市场留出较大空间。

与前述研究将政府与市场对立起来，进而刻画出国有企业的“依附政府”和“制约市场”的行为不同，中国地方国企的实际行为可以提供新的见解。尽管也有学者研究中国的地方国企，但他们的观点依然未能跳出政府与市场二分法，认为国有企业的政治动机或经济动机可能会压倒另一方。不妨追问一下，倘若只是将政府与市场对立起来，如何解释中国各地所创造的经济奇迹呢？在央地分权的体制下，中央政府设定目标后，地方国企先试先行，不仅高效落实地方政府的政策任务，还创造了繁荣的地方市场。党的十八大以来，为落实宏观调控政策和实施重大战略，地方国企的这种行为取向变得更加明显。2015年，中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》中强调“加强和改进党对国有企业的领导”“发展混合所有制经济”“提高国有资本效率、增强国有企业活力”。《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》提出了具体的改革路线。由此，地方政府提高了地方国企改革的排序优先级，地方国企在经济领域的行为表现也取得了进展。新近的研究发现，地方国企在创新商业模式、打造创新平台、稳定宏观经济等方面，不仅满足了地方政府的需求，同时也推动了市场主体的发展。诚然，地方国企的行为正在改变地方政府和市场主体的关系。遗憾的是，现有研究对地方国企行为的理论阐释不足。本文通过深入调研发现，地方国企存在一种桥接地方政府和市场主体的行为倾向，显示出它们在协调和促进地方经济发展中的“经纪”作用。

鉴于此，本文从“经纪”行为角度出发，为地方国企桥接地方政府和市场主体的行为提出一个理论解释。本文将地方国企作为相对自主的研究对象，以国家级开发区的十大地方国企为例，深入研究其“经纪”行为。本文结构安排如下：首先，阐释地方国企桥接地方政府和市场主体的“经纪”行为的理论依据，构建出理论分析框架。其次，提炼地方国企桥接地方政府与市场主体的“经纪”行为表现和成效。接着，揭示地方国企的“经纪”行为得以奏效的成因。再次，剖析地方国企的“经纪”行为的根源。最后，进行总结与讨论。

二、地方国企“经纪”行为的理论分析框架

本文援引相应的理论并进行对话，从而构建理论分析框架，为后文分析做铺垫。在理论分析框架中，由于地方国企代理的是地方政府和市场主体的双重利益，地方国企呈现出桥接地方政府和市场主体的“经纪”行为。

（一）双重代理：地方国企代理地方政府与市场主体的利益

地方国企是融合了政府属性和市场属性的组织。以往的研究强调政府和市场主体各自的目标追求，侧重于政府组织和市场主体的职能划分和边界厘定，即政府关注合法性、安全性和公正性，而市场主体追求利润、绩效、竞争、有效和效率。问题在于，无论是地方政府还是市场主体，都无法单独改善自身行为产生的结果。地方国企的特别之处在于同时具有两者的属性，能满足地方政府和市场主体的需求。

地方政府和市场主体期待地方国企代理它们的利益，以获得相应的收益。在中国社会主义市场经济格局下，国有企业掌握着国民经济的制高点，需要同时履行政治义务和追求商业利益。委托代理理论的核心在于委托人必须承担代理人行为后果的前提下，研究委托者与代理者之间的关系、相互作用以及其调整机制。按照委托代理理论，地方国企可以被看作地方政府和市场主体的代理者。地方政府和市场主体将利益委托给地方国企，后者同时代理双方的利益。一方面，地方国企具有持久的物质和意识形态重要性，通常被期望实现地方政府设定的某些政治目标，这些目标可能包括支持产业发展、提供就业岗位、确保社会稳定或实施某些战略。另一方面，随着所有权与经营权分离，新一轮的国有企业改革以“管资本”和“混合所有制改革”为主，促使公共与私有制模式融合在一起。地方国企的代理关系扩展到市场主体，为市场主体实现商业利益提供条件，并参与市场主体的合作和竞争。

代理双重利益的地方国企常见“依附政府”的行为和“制约市场”的行为。根据委托代理理论的逻辑，在政治义务和商业利益相辅相成又相互抵牾的任务面前，地方国企可能过于关注地方政府的权力，或过度关注市场利润，从而损害某一方的利益。由此，地方国企陷入了委托代理困境。然而实践中，地方国企既不完全依附于政府，也不完全受制于市场利润。利益相关者之间建立更好的关系有助于带来无形和有价值的资产，从而成为竞争优势的来源。在现实中，地方国企并非自给自足，而是需要为所有利益相关者服务。如果地方国企只关注市场利益而忽略政府要求，可能会受到地方政府的惩罚。同样，若为了顺从地方政府而损害市场盈利目标，地方国企可能失去市场主体的支持。那么，地方国企究竟如何处理自身与地方政府和市场主体的关系，代理好双方的利益呢？

（二）“经纪”行为：地方国企桥接地方政府与市场主体

关于地方政府与市场主体的关系，学术界争论不休。林毅夫主张经济发展应由地方政府主导，张维迎强调市场主体是经济发展的主角，周黎安提出经济发展是由地方政府和市场主体的紧密互动所决定的观点。这些研究虽承认了地方政府与市场主体在经济发展中的不同作用，但也使得地方政府与市场主体的利益整合成为了“黑箱”。地方政府和市场主体不总能联系，并不一定能有效合作。然而，中间人的桥接行为可以使得各方形成共同利益认知，从而加强利益相关者的团结。故而，本文更关注地方国企如何将地方政府和市场主体桥接起来，从而整合双方的利益，而不是仅仅陈述已根深蒂固的立场。

“经纪”行为的潜力在于其桥接功能。“经纪”行为这一概念可以追溯到格奥尔格·齐美尔的“经纪的潜力”和马克·格兰诺维特提出的“弱关系”理论，它们都强调了中间人通过“经纪”行为建立桥梁关系的重要性。通常，“经纪”行为建立在非正式关系基础上，但能对宏观层面产生深远影响。根据“经纪”行为理论，只要信息分布不均匀，比如在市场制度或等级制度尚未充分发展的情况下，“经纪”行为就会出现。以往的研究将“经纪”行为视作一种开放的三元结构，其中中间人与另外两个利益相关者之间存在直接联系，而这两个利益相关者之间没有直接联系。这样的结构中，合作通过中间人的联络、流动、协调、看守和代表等“经纪”行为促成。由此，“经纪”行为使得利益相关者之间的互动更直接和紧密，成员彼此之间建立起更强的联系和更多的直接交流，有助于激发创造力。正缘于此，“经纪”行为的出现使得政治经济系统中孤立的个人或群体能够互动并连接起来，促进利益相关者之间有价值的合作。

“经纪”行为是地方国企一种重要但容易被忽略的行为，它在地方政府和市场主体之间架起了桥梁。当我们将目光转向地方国企的行为后，可以发现“经纪”行为理论为地方国企桥接地方政府和市场主体的行为现象提供了理论启发。实际上，地方政府和市场主体并非总能直接建立关系网络，也不一定拥有完善的信息和资源。然而，它们需要彼此的相互支持，此时就需要通过中间人采取“经纪”行为将双方桥接起来。地方国企处于地方政府和市场主体之间，能够从双方那里获取资源并对其施加影响。地方政府和市场主体难以直接互动，但可以通过地方国企进行交流与合作。因而，地方国企成了地方政府和市场主体的中间人，承担了桥接双方的“经纪”行为。从“经纪”行为的视角解读地方国企的实践，可见其通过联络、协调、监督和代表地方政府和市场主体，整合双方的利益，架起了双方之间的桥梁。应承认，地方国企通过这种“经纪”行为更能提升整体绩效。尽管这一点对地方经济发展至关重要，却经常被忽略。根据上述分析，“经纪”行为理论为地方国企行为的理论建构增添了动力，所以本文将地方国企的行为概念化为桥接地方政府和市场主体的“经纪”行为。

既然如此，地方国企的“经纪”行为何以为地方政府和市场主体架起桥梁呢？这实际上是一个赋予彼此主观确定性的信任问题，涉及限制和机会的改变。概括而言，地方国企通过“经纪”行为，赋予地方政府和市场主体对彼此的主观确定性，从而改变了它们的限制和机会。当结构支离破碎时，缺乏信任和不确定性增加会导致集体行动之困。反之，利益相关者之间的紧密联系能促进相互信任并履行义务，减少不确定性，并增强合作兴趣。在中国经济转型时期，实际上结构是碎片化的。地方政府和市场主体之间存在交流与合作的障碍，如同结构中出现的一个漏洞。既有制度无法为地方政府和市场主体提供连接机制。在这种情况下，地方政府和市场主体缺乏信任基础，无法确定对方的意图和潜力，这造成了合作的困难。地方国企作为地方政府和市场主体之间的重要节点，同时具备“政府身份”和“企业身份”，成功地跨越了这一鸿沟。具体而言，地方国企通过两方面的作用来增进地方政府和市场主体之间的互信：一是帮助地方政府争取值得信任的市场主体。地方国企是地方政府介入市场和竞争制胜的工具，契合地方政府的诉求。由于地方国企直接接触市场网络，地方政府能够通过地方国企介入市场，从而吸引具有良好信誉的市场主体，并强化市场机制。二是塑造市场主体对地方政府的信赖。市场准入门槛高、行业垄断、土地资源受限、融资难、行政审批复杂、信息不对称等体制性障碍束缚了市场主体的手脚。随着改革的不断深化，地方国企的市场化改革使得其思维、管理和参与行业逐渐与市场主体接轨。地方国企通过保护市场主体，引导市场主体相信地方政府。由此，地方国企使得地方政府和市场主体赋予彼此主观确定性，改变地方政府和市场主体的限制和机会，成功桥接起双方。值得注意的是，地方国企在增进起双方信任的过程中，也获得了发展机遇。地方国企的“经纪”行为给其带来了回报。回报主要源于地方政府和市场主体对地方国企的依赖性，即获得有价值的投资和保护。这种依赖性使得地方国企能够从中获得发展机遇，从而促进自身的发展。

沿着上述逻辑，本文构建理论分析框架（如图1所示）。本文以地方国企为研究对象，通过对中国的G开发区经验展开论证，逐一分析地方国企桥接地方政府与市场主体的“经纪”行为表现和成效、地方国企“经纪”行为奏效的成因和地方国企“经纪”行为的根源。

三、地方国企桥接地方政府与市场主体的“经纪”行为表现及其成效

G开发区地方国企的“经纪”行为促进了地方经济发展，是较为典型的案例。G开发区拥有十大地方国企，非常重视地方国企桥接地方政府和市场主体的作用，在推动经济发展方面发挥了示范作用。G开发区成立于1984年，位于G省G市，是国家级开发区。在经济发展的历程中，地方政府和市场主体并非一开始就紧密联系，而是在地方国企的桥接下形成了利益共同体。这满足了地方政府的需求，促使市场主体快速增长，同时也使地方国企的资产规模翻倍。得益于此，G开发区的经济成效在全国开发区中名列前茅。

在G开发区，地方国企的“经纪”行为表现为举荐可靠项目、激发致富渴望、督促履行承诺、增进政商沟通，从而为地方政府和市场主体架起桥梁。在本案例中，地方政府是指制定政策和调配资源的党政部门（含管委会），地方国企是指归属于G开发区的十大地方国企。为了更清晰地论证本文的观点，需要将市场主体与地方国企区分开来，本文所提到的市场主体包括民营企业、外资企业、个体工商户和各类非营利机构等。地方国企需要妥善处理自身与地方政府和市场主体的委托代理关系。这种关系可以分为两个层次：一是地方政府与地方国企的委托代理关系，包括地方党政体系、国有资本投资运营公司与地方国企的关系；二是市场主体与地方国企的委托代理关系，包括供应商和竞争对手，以及混合所有制形式的各种合作关系。

（一）联络：举荐可靠项目

地方国企联络地方政府和市场主体，在招商引资过程中举荐可靠的项目。地方政府通过招商引资来拉动GDP增长，解决地方财政和就业问题。与此同时，招商引资的数量也与官员的职务晋升挂钩。对于市场主体来说，它们是招商引资的对象，其目标是实现利润最大化。地方国企掌握着地方政府的招商资源和市场主体的投资信息。因此，投资促进局和国有资产监督管理局商定了招商任务和指标，并将其分配给十大地方国企，并设置了人事考核和奖励制度。在此激励下，地方国企参与招商引资，举荐可靠的项目。在地方政府的要求下，地方国企围绕主业和所管辖的园区严格筛选项目，采取“以投促引”和“招投联动”的方式将企业、资金和技术等吸引到G开发区。地方国企会加强与引入项目方的沟通和参股投资，尽可能帮助项目争取更多的政策支持。有时，地方国企会听企业“讲故事”，以自身的认证身份向地方政府推荐可靠的项目。在G开发区，许多百亿级项目和优质项目是由地方国企举荐的。

（二）协调：激发致富渴望

地方国企协调地方政府和市场主体，激发市场主体致富的渴望，将自利行为转化为互惠行为。在G开发区，地方政府追求资源控制和政绩目标实现，制定并不断升级投资合作协议和土地使用权出让合同，为招商引资、用地供应和政策扶持设定了更高的门槛。然而，市场主体渴望利润最大化，其直接沟通显得更像在自我推销，容易导致“吃闭门羹”。而地方国企了解政府和市场不同的思维方式，通过居中沟通和协调，激起市场主体致富的渴望，将双方的利益差异转化为互惠的合作。通常情况下，地方国企会向地方政府阐述项目对G开发区的发展作用，展示引进这个项目并开拓更多的业务和客户的潜力。与此同时，地方国企向市场主体分享成功案例和行业榜样的发家致富故事，带领市场主体亲身感受G开发区的营商环境。致富的渴望驱动着二者做出一些为对方付出的妥协并自我暗示，朝着设想的未来努力。

（三）监督：督促履行承诺

为了避免道德风险，地方国企监督地方政府和市场主体，督促双方履行承诺。道德风险指的是承诺双方出现机会主义，中间人会强制合同的执行，防范不良行为，使承诺双方不至于剑拔弩张。地方国企主要通过服务和监测来发挥其监督作用，督促地方政府和市场主体执行合同。其一，在服务方面，地方国企充当产业园区的“房东”，为双方提供周到细致的服务。地方政府很难事事亲力亲为，所以地方国企为市场主体提供优质的营商服务。为留下“租客”，地方国企将营商服务下沉至基层市场。比如，地方国企开展咨询服务业务，处理项目选址、环保评估、员工餐饮等问题，协助地方政府帮助市场主体生产经营和增资扩产。其二，在监测方面，地方国企确保地方政府和市场主体及时按照合同内容开展行动。对于地方政府来说，监测市场主体的成本太高。因此，地方国企一边协助地方政府跟踪市场主体的成长，另一边关注市场主体按照规范的准则生产经营并完成投产要求。G开发区这样的案例数量不少，在地方国企的监督下，地方政府和市场主体履行了承诺。

（四）代表：增进政商沟通

地方国企代表地方政府和市场主体的利益，促进政商沟通。在G开发区，地方国企同时代表地方政府和市场主体的利益诉求，应地方政府要求向市场主体传达政策要求，同时应市场主体要求向地方政府反映其诉求。一方面，地方国企作为地方政府的“传声筒”，向市场主体传达相关政策。无论是产业支持、政策兑现、人才服务还是知识产权保护，地方国企都能够将各类政策整合起来，并对市场主体的需求进行政策匹配，使得地方政府精准施策。另一方面，地方国企让市场主体成为决策的参谋，提高了地方政府的反应能力。地方国企向地方政府反映外资企业不愿在固定投资花费太多、科技类企业依赖社会资源、生物医药企业想要审批支持等市场主体的困难，让地方政府切实理解其困难，并向地方政府提供建议。后期，地方政府对知识产权保护、审批、税收、监管和扶持中小微企业等政策的调整，更好地回应市场关切。在地方国企的桥接下，地方政府和市场主体之间形成了常态化的沟通机制。

地方国企以上的“经纪”行为不仅满足了地方政府的需求，还吸引了大量市场主体，从而整体推动了G开发区的经济发展。从地方政府的角度来看，地方国企在财政收入和GDP增长方面帮助其取得了满意的成绩。地方国企通过桥接地方政府和市场主体，促进项目落地和企业成长，增加了财政收入，并通过其经营收益改善了地方政府的财政状况。多年来，G开发区的财政收入保持了稳健的增长态势。2023年，G开发区的财政收入达到208.14亿元，同比增长14.3%。同年，G开发区的地区生产总值达到4315.17亿元，位居全市前列。从市场主体的角度来看，地方国企作为政府与市场主体之间的桥梁，极大地提升了政务服务和市场运行效率，吸引了大量市场主体投资。通过引进市场主体的先进技术和管理经验，G开发区的竞争力得以提升。至今，G开发区吸纳了100多家世界500强企业和近4万家中小企业，培育了大量“单打冠军”企业。G开发区的实际利用外资和上市企业数量等经济指标在全国开发区中处于领先地位，成为企业示范区。正是在地方国企的“经纪”行为作用下，地方政府和市场主体的利益得以高度契合，使得G开发区成为工业大区，并能够坚守实体立区和制造业当家的发展理念，建立起了汽车制造、绿色能源、新材料、美妆健康和新型显示等五大千亿级产业集群，以及生物医药、高端装备和集成电路等三大五百亿级产业集群，其年工业总产值接近9000亿元。

四、地方国企的“经纪”行为得以奏效的成因

地方国企桥接地方政府和市场主体的“经纪”行为得以奏效，关键在于地方国企在地方政府与市场主体之间建立起信任，赋予了双方对彼此的主观确定性，从而改变了它们的限制和机会。地方国企帮助地方政府争取信誉良好的市场主体，塑造出市场主体对地方政府的信赖，成功桥接了双方。地方国企也因其“经纪”行为获得了宝贵的发展机遇。

（一）地方国企帮助地方政府争取信誉良好的市场主体

地方国企是地方政府争取信誉良好的市场主体的关键。地方政府的“有形之手”有其边界。通过地方国企，地方政府能够为市场主体提供不同程度的支持，寻找到诚信的市场主体，扶持有潜力的市场主体，动员具有竞争力的市场主体，以实现不同阶段的发展目标。

1.地方政府寻找到诚信的市场主体

地方国企在开发阶段扮演了寻找诚信的市场主体的角色，代替地方政府实施这一任务。地方政府作为权力的持有者，直接与市场主体接触有可能引发腐败问题。此外，由于其掌握的市场信息有限，决策往往难以达到最佳效果。故而，地方政府借助地方国企来开展招商工作，实现了良好的开发效果。早在1984年，G市政府就争取到了建设G开发区的机会。通常，基础设施建设是影响市场主体是否做出投资选择的关键因素，但开发商通常不愿意投资基础设施。而且，一旦开发商中途停止投资开发，就可能引发农民闹事或集体信访。因此，G开发区采用了“管委会+地方国企”的模式发展，地方政府希望通过这种方式找到值得信赖的合作伙伴。地方政府借来几十万元作为开办费，成立了建设发展总公司、商业发展总公司和工业发展总公司等地方国企，负责基础设施建设。在开发区建设早期，地方国企承担了修路、通水、通电等基础设施建设任务，吸引了一些可靠的外商投资。这一举措不仅保留了土地的控制权，也通过直接投资拉动了经济增长。外资主要以中外合资、中外合作和“三来一补”的形式进入。地方国企根据产业特性和投资额度情况，进行跟进和洽谈。尽管资金紧张，但在地方国企的协助下，地方政府找到了诚信的市场主体，逐步形成了G开发区的“投资小气候”，完成了开发任务。

2.地方政府扶持有潜力的市场主体

地方国企协助地方政府甄别具有潜力的市场主体，扶持其成长。随着工业化深入发展，2002年，四个国家级开发区（经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区）合并为G开发区，为产城融合奠定了基础。2005年后，G开发区被设立为行政区，派出机构管委会与行政区合署管理，试图实现城市综合服务和第二、第三产业协调发展，从而摆脱“工业孤岛”格局。1994年政企分开后，地方政府对地方国企进行整顿和清理，最终保留了5家地方国企，并解决了企业“一股独大”和“无限责任”的问题。此后，这些地方国企在产城融合中发挥着重要作用，承包建设产业载体的业务，并提供教育、卫生和交通等公共产品。逐渐地，基础设施建设涵盖到各领域，包括人才住房、总部经济楼宇、商业综合体和产业园区，满足了市场主体入驻的需求。与此同时，在地方政府发布的招商奖励金的激励下，地方国企通过人脉筛选有潜力的市场主体投资。在发掘到优质企业后，地方国企协助这些企业上市。此外，地方国企还通过产业链招商将市场主体聚集起来，建立上下游协作模式。在地方国企的扶持下，市场主体得以茁壮成长并反哺实体经济，促使G开发区形成了汽车、电子信息、化工、生物医药、食品饮料等产业集群。

3.地方政府动员有竞争力的市场主体

地方政府以地方国企在战略布局中的带动作用为重点，动员具有竞争力的市场主体推动本土产业的升级。2015年，G开发区与行政区P区合并，G开发区的辐射力增强，有了更高的发展定位。党的十九大召开后，为最大限度地提高在国际经济秩序中的地位，中央政府强调高质量发展，对产业升级给予更多关注，并通过人事评估设定优先的量化目标。2017年，G开发区根据深化国有企业改革的指导意见和行动方案，将地方国企重组为十大国企（如表1所示）。地方政府明确了十大国企的功能定位，强化了地方政府对国企的控制力，并扩大了企业的市场经营权。通过这些改革，地方国企的核心竞争力得到了增强，可以依靠自身战略性布局来动员市场主体投资。通常，地方国企在招到具有竞争力的市场主体“领投”后，主动让利并“跟投”重点产业领域的项目。期间，地方国企积极协调党委、政府职能部门，与科研机构、龙头企业和社会组织合作，妥当地处理了涉及村民征地拆迁等事务，并吸引各类企业加入供应链。通过“专断性权力”，地方国企动员起具有竞争力的市场主体，引导资源流向技术攻关环节，推动了产业结构的优化和升级。通过上述努力，G开发区的战略性新兴产业发展获得国务院督查激励。

（二）地方国企塑造出市场主体对地方政府的信赖

地方国企在为市场主体保驾护航的过程中，塑造了市场主体对地方政府的信赖。市场主体是G开发区经济持续增长的重要引擎，但对地方政府存在一定的顾虑。地方国企享有获得政府资源的权利，同时又拥有更大的自由裁量权和灵活性。对市场主体而言，地方国企可以拉近自己和地方政府之间的距离。地方国企与地方政府之间的稳固纽带为市场主体提供了保护，使其对未来能够产生稳定预期，从而鼓励市场主体进行投产经营活动，并增强其在政策制定过程中的影响力。

1.市场主体产生对地方政府的稳定预期

地方国企与市场主体建立合作关系可以稳定市场主体对地方政府的预期。由于地方官员的更替和政策变动因素会加剧市场主体经营的政策风险，所以市场主体投资看重地方的政策环境。当地方国企与市场主体的利益捆绑在一起，市场主体能够得到长期的保护，从而形成对地方政府的稳定预期。一方面，地方国企与市场主体合资是市场主体顺应产业政策的重要筹码。比如，B企业的生物医药项目投资规模达到23亿元，在项目接洽时，B企业提出了“建设生产及研发由合作方投入大量资金，B企业以无形资产和少量现金入股，但合作方占小股”的模式。这种合作关系可以提高政策预测性和稳定经济环境。另一方面，地方国企也能够分担市场主体的研发风险。有些市场主体能够快速成为产值大户，而有些市场主体可能由于技术问题需要长时间“烧钱”。地方国企愿意为市场主体提供耐心资本，并通过债券投资和多种担保措施来保证自身的利益。在这种情况下，市场主体预期到更稳定的经济和政策环境，从而增强对地方政府的信心。

2.市场主体承诺地方政府进行投产经营

地方国企与市场主体密切的关系使得市场主体降低了交易成本，市场主体更愿意向地方政府承诺投产经营。当市场主体预测到某地交易成本过高时，在投产经营方面会变得更加审慎，很可能延误或搁置原定的投产计划，这无疑抑制了市场投资。在G开发区，市场主体或多或少建立了与地方国企的密切关系，得以搭上地方国企的“便车”，从中获得各种支持。这些支持包括市场准入优势、丰富经验和优势资源，以及在投产经营过程中的各种额外帮助。在地方国企的辅助下，市场主体放下了顾虑，更愿意向地方政府承诺自己每平方米交多少税、能安排多少人就业、能生产多少利润、会给其他企业树立什么样的模范等。市场主体放心地将更多人力、物力、财力等生产性资源用于生产经营发展。随后，投产经营合同的奖励兑现逐渐培养起市场主体对地方政府的信任感。在结束3至5年的合同期后，市场主体可能会考虑续约，并通过示范项目的方式与地方政府建立更广范围的合作关系。

3.市场主体增强了对地方政府的影响力

地方国企为市场主体提供间接的政治联系，有助于市场主体增强对地方政府决策的影响力。在许多地方，市场主体面临着更多的制度障碍和竞争成本，有时候为了与地方政府搞好关系可能需要支付不合理的成本，某些情况下，由于缺乏政府资源和政策优势，一些市场主体可能会错失良机。相反，那些拥有政治关系的市场主体则能够更容易抓住发展的机会。从G开发区的经验来看，地方国企成为市场主体的重要合作伙伴，能够为其带来政治联系。地方政府通常将涉及政治责任或“门面”工程的投资交由地方国企，这可能导致地方国企亏损。这样的处境给地方国企为市场主体提供政治联系创造了空间。为了顺应政策要求，防止让市场主体的利益受损，地方国企一般会与市场主体共同成立合资企业。由于履行社会责任，市场主体获得了政治联系，在配合完成政府任务的过程中获得了一些话语权。不仅如此，这些利益联结延伸到日常交往之中，通过先前的交往或交流而相互联系。市场主体借助地方国企这一平台和渠道，参与到地方政府的政策协商和讨论中，增加在政策制定过程中的影响力，从而保障自身利益。

（三）地方国企在桥接之中谋求发展机遇

地方国企不太会机械地付出，而是从“经纪”行为中谋求回报。随着市场化的发展，国有企业变得更为“人格化”。地方国企追求集体利益，同时又追求组织利益最大化，内在地想方设法获取发展组织的机会。当地方国企为地方政府和市场主体提供所需的桥接服务并创造价值时，可以从中谋求宝贵的发展机遇，增强生存能力，并提升议价能力。

1.地方国企增强生存能力

地方国企娴熟地从桥接中获益，以增强组织的生存能力。一方面，地方国企在遵循地方政府政策要求的过程中间接获益。根据时间变化趋势可知，地方国企的发展取决于G开发区特定阶段的发展需求。在开发阶段，地方国企参与基础设施建设和房地产项目，利用财政预付款，在项目完成后通过招商引资获取利润和奖金。在产城融合阶段，地方国企的利润重心转向产业资源与城市资源的结合。在转型升级阶段，地方国企根据战略布局进行投资，但并非简单满足地方政府的要求，而是在投资成本较高的市场项目上向地方政府索取稀缺资源、政策优惠和项目机会，以确保投资的可行性和回报。另一方面，地方国企通过与市场主体开展合作获取报酬。地方国企通过邀请市场主体参与混合所有制改革，并对二级及以下企业的管理层实施任期制，以降低管理风险。与此同时，地方国企为市场主体传递政府信息和政策动态，帮助其迅速调整发展方向。反过来，市场主体也会“投桃报李”，将融资、建设、服务或销售等订单交给地方国企，并愿意顺从地方政府的政策要求。

2.地方国企提升议价地位

伴随地方政府和市场主体的需求转换，地方国企提升了议价地位并壮大了组织，推动G开发区从“土地财政”转向“股权财政”。地方政府和市场主体的诉求在不同时期有所变化。当前，地方政府和市场主体都在寻求新的发展赛道，然而，不确定性也在增加。为了规避风险，地方政府和市场主体倾向于通过地方国企来连接彼此，尽管这可能会带来一定的成本，但它们愿意为这种确定性支付成本。在谈判过程中，地方国企的议价地位逐步增强。地方国企一边向地方政府传递政绩信号，另一边向市场主体展示其合作的盈利潜力。这种双重作用使得地方国企在谈判中积累了更强的议价能力，从而能够争取到更多的发展机会。在“国有资产增值保值”的目标下，地方国企将前景押注于市场，通过进行具有价值的股权投资来实现利润增长（如表2所示）。在此基础上，地方国企通过集团化扩张，建立以资本为纽带的母子公司体系，进入多元化产业领域，加快资产增值速度。体量更大的地方国企能够获取更多的政府和市场资源，并通过提升产品质量、生产效率和创新能力来实现竞争优势和规模增长。在此过程中，G开发区逐步从“土地财政”迈向“股权财政”。

五、地方国企的“经纪”行为填补了既有制度的真空

地方国企呈现出桥接地方政府和市场主体的“经纪”行为，本质上是为了填补既有制度中的真空。在中国经济转型时期，碎片化的结构导致地方政府的强势想法预先主导发展，而相对弱势的市场主体的想法可能难以实现。这样的结构缺乏信任基础，在连接地方政府和市场主体方面存在制度真空。地方国企因其跨越政府与市场边界的独特身份，成为结构中的重要节点，为其桥接地方政府和市场主体的“经纪”行为创造了先决条件。然而，地方国企也并非自愿为之。因此，地方政府之间的竞争压力迫使地方国企卷入“企业锦标赛”，促使地方国企与市场主体深度合作，并帮助后者绕过体制性障碍。这一过程促成了地方国企的“经纪”行为，填补了既有制度的真空。

（一）地方国企处于重要节点位置

地方国企处于结构中的重要节点位置，为其填补制度真空提供了先决条件。G开发区的经济发展离不开地方政府和市场主体之间的紧密合作，但这两者通常处于各自不同的领域，存在一定的沟通和合作障碍。在现有制度框架下，由于关系不平衡和信息不对称，地方政府和市场主体之间可能缺乏高效合作所需的彼此信任。地方国企既要履行政治责任，又要维护商业利益，它们处于跨越地方政府和市场主体边界的重要节点位置。地方国企与地方政府和市场主体建立了双边关系，享有地方政府授予的权力，同时拥有与市场主体紧密的网络关系，并掌握比对方更多的信息。地方国企作为双重代理人，能够连接原本不相连的地方政府和市场主体，促进传输和交易，填补既有制度的真空。

（二）地方政府转移市场竞争压力

地方国企卷入地方政府设定的“企业锦标赛”，有强烈的动机表现出“经纪”行为。组织体制的转变是由国家科层体制自上而下推动的结果。中央政府向地方政府施压，地方政府则在地方国企的经营过程中注入政绩考量，迫使地方国企卷入“企业锦标赛”。地方政府通过考核年度经营业绩来激励和惩罚地方国企。在G开发区，这种考核体系包括经济效益、分类指标、评议指标和加减分项等方面。地方政府各个职能部门分别对相关地方国企进行考核，随后由国有资产监督管理部门汇总、计算并排名。经营业绩优异且排名靠前的地方国企将获得可观的绩效薪酬和其他奖励。反之，绩效不佳的地方国企则面临破产的风险，领导层可能从一级集团降职到子公司。因此，尽管十大地方国企都是地方政府的“亲儿子”，但“兄弟之间”相互竞争，设立更高的目标并努力追赶其余竞争者。地方国企的业绩越来越依赖市场主体的支持。通过桥接地方政府和市场主体，地方国企能进一步拓展业务范围，并向地方政府“邀功”，从而在“企业锦标赛”中脱颖而出。

（三）市场主体绕过体制性障碍

迫于竞争压力，地方国企转而与市场主体合作，就要通过“经纪”行为帮助市场主体绕过体制性障碍。地方政府对经济发展拥有巨大的控制力，掌握着行政审批、贷款担保和土地征用等关键权力。这使得市场主体对地方政府的依赖程度很深，也为市场主体设置了层层“关卡”。市场主体与地方政府建立关联至关重要。相比之下，由地方政府控制的地方国企具有体制性优势，得到来自地方政府的各种支持。地方国企承受着强大的竞争压力，其中经济指标的考核比重很大。地方国企深谙“合作共赢”之道，意识到与市场主体合作是扩大市场占有率和利润水平的重要策略。为避免在竞争中处于不利地位，地方国企主动与市场主体合作，与之实现利益捆绑。条件是地方国企必须发挥桥梁作用，将地方政府与市场主体连接起来。依托地方国企的“穿针引线”，市场主体从地方政府那里获得更好的待遇，有可能合规绕过一些体制性障碍。

六、结论与讨论

谈到国有企业的行为，现有研究常受政府与市场对立思维的影响，将国有企业行为简单地归为“依附政府”或“制约市场”两种行为类型。这些研究结论在一定程度上以偏概全，未能反映国有企业在复杂政治经济环境中的灵活行为。在对中国国家级开发区的观察中，地方国企展现出一种桥接地方政府和市场主体的“经纪”行为，为双方架起了一座桥梁。这种行为超越了已有研究的局限性。这一非正式的桥接机制填补了既有制度的真空，为其他地区的经济发展提供了可供参考的实践经验。

本文的边际贡献有以下三点：第一，本文基于“经纪”行为理论，对中国地方国企桥接地方政府和市场主体的行为现象提出了新的解释。本文引入“经纪”行为理论对地方国企桥接地方政府和市场主体的行为进行分析，证实了地方国企在代理地方政府与市场主体双重利益时所表现出的桥接双方的“经纪”行为。地方国企的“经纪”行为不仅拓展了对国有企业行为的理论视角，也为研究地方经济发展中地方国企在处理地方政府与市场主体关系方面提供了新的思路。第二，长期困扰地方政府和市场主体的不确定性问题，通过地方国企的非正式桥接机制找到了解决途径。在中国经济治理过程中，很多研究已经探讨了政府与市场之间存在的制度真空，以及由此导致的地方政府和市场主体难以有效连接，进而深陷不确定性困境。然而，地方国企作为跨越这一边界的重要节点，能够为地方政府和市场主体建立信任关系，从而增强双方对彼此的确定性。地方国企的“经纪”行为提供一种非正式的桥接机制，填补了既有制度的真空。第三，本文论证了政府与市场相互支持的关系。传统观点往往停留在政府与市场零和博弈的思维模式，忽视了国有企业在这一过程中的行为作用。实际情况表明，地方国企既能帮助地方政府引导市场主体融入政府规划，又能在市场保障制度不足时促进市场主体的快速发展。此外，本文还论证了这三者之间的相互促进效应。市场主体发达的地方政府拥有充足的财力，也为地方国企提供了更多增值的空间。同样，地方国有经济的强大为地方政府实现政策目标和促进市场主体发展提供了可能。

如何充分利用地方国企桥接地方政府和市场主体的“经纪”行为优势，以形成新的政治经济引领力？这种“经纪”行为在哪些条件下可能存在困境？种种问题为未来的研究留下许多空间。此外，本研究是基于G开发区的观察，理论视角存在一定的地域局限性。总之，本文引发的思考将多于本文给出的答案。