摘要：在地方政府以“若干措施”等方式向多部门下达任务时，各部门在响应的过程中存在着以凸显各自的中心位置（即争夺C位）为策略特征的政策发布行为，其本质是“条条”间的竞争关系。结合政府职责、压力型体制等相关理论，可以构建由“部门职责-政策工具储备”构成的分析框架，形成四种典型的C位策略，具体表现为基于时效策略的“先行发布”、基于亮点策略的“创新发布”、基于强化策略的“高调发布”和基于程度维度的“加码发布”四种形式。形成C位策略的主要原因包括对上竞争“注意力”、横向竞争“话语权”和对下竞争“指挥权”三个方面，总体目的是在有限的组织资源竞争中取得优势。分析“条条”部门间基于C位策略的竞争关系，有助于更加全面地理解地方政府部门的政策发布行为，并为进一步优化政府“条块”关系提供可供借鉴的思路。

关键词：政策发布；C位策略；部门竞争；条块关系

一、问题的提出

虽然多轮机构改革在很大程度上解决了部门间的职责交叉问题，但仍有很多全局性问题和新问题需要多部门共同负责。针对这些问题，地方政府常以发布“若干措施”等方式向多部门下达任务。这些部门在接到任务后，既可以通过联合发文形式实现部门间协同，也存在部门间“各自为政”，以政策发布方式展开竞争，向上传递政绩信号的现象。聚焦于本文所关注的案例，某市为支持企业复工复产，共计34个部门发布了211份相关文件，这些政策文件总体为企业复工复产提供了大量政策支持，为企业更好发展创造了政策环境条件，但由于政策数量众多，执行过程中也出现了“九龙治水”“各自为政”“执行不畅”等问题。

在面临多部门共同负责事项时，部门间为什么会产生竞争性政策发布行为？其根本原因在于各部门均希望本部门的政策发布能够引起足够的重视，即突出本部门在若干行动部门中的中心位置，这一行为非常类似于网络流行语中的“C位”争夺。C位的具体含义是中心、焦点，用来指在合影、海报或空间地理中的醒目位置或中心位置，基于其具体概念所引申出的抽象概念包括团队核心、重要人物、关键人物等。那么各部门是如何通过政策发布行为来凸显其C位的？部门间基于C位策略的竞争性政策发布行为产生的过程和原因如何？这些问题是本研究重点关注并尝试从理论角度回应的焦点。

随着政绩观的调整，政绩信号的内容与表达方式也在不断更新，从以经济指标为主向综合性政绩信号发展，包括生态环境治理、民生发展等；表达方式也从相对单一的经济数据转变为多种方式并存，包括政府创新、亮点工程等。而政策发布在依法治国的宏观环境下，正在成为政府部门间的新型政绩信号表达方式，并且多部门共同负责事项恰好形成了部门间比较的重要场域。地方政府部门间关系的表现形式有很多种，本文关注的是通过政策发布行为所体现出的部门间关系问题。在“条条”部门之间具有整体性的情境下，政策发布将以“联合发文”的方式呈现；在“条条”部门间关系强协同的情境下，政策扩散现象较为普遍，但是在政策扩散的过程中，常常会异化出“政策再创新”现象，有学者将其概念化为“创新擂台赛”，并将这一现象的内在驱动力归结为横向的竞争；在部门间关系弱协同的情境下，即“条条”部门各自相对独立运行时，信息壁垒、协同诉求目标差异以及缺乏刚性约束和平台支持等因素共同提升了部门协同的成本，从而出现“协同无力”的集体困境，并导致了多部门“政策爆发”现象，已有研究从纵向条块关系角度将这种现象归因为中央政府的压力控制机制和地方政府的社会化采纳机制。已有对于政府间横向竞争的研究多聚焦于不同区域地方政府之间，经典的研究框架是从财税竞争的角度，运用经济学、财政学理论展开讨论，前提是将地方政府视为“经济人”，并以“锦标赛”来形容地方政府间的竞争关系，但这种归因对于地方政府“条条”部门间关系则缺乏解释力。针对“条条”间竞争问题更合理的解释是，其竞争的本质是向其所在地方政府发送政绩信号，以强化部门的话语权。但向上级发送政绩信号仅考察了政府部门与地方政府之间的纵向关系，未对政府部门间横向关系等问题进行有效分析。

综上，地方政府统筹安排并指定多部门共同负责，本意在于促进部门间协同，但实践中却产生了部门间以政策发布为方式的新型竞争形态，需要结合条块关系、部门间协同等研究给予理论上的回应。已有研究尚未对“条条”部门间竞争关系产生的原因进行深入剖析，这也为本研究留下了作出边际理论贡献的空间。

二、典型案例：不同部门的差异化C位策略选择

案例聚焦于典型的多部门共同负责事项，即地方政府全面推动复工复产。T市政府于2020年2月6日发布了《进一步促进经济社会持续健康发展的若干措施》（以下简称《若干措施》），21项具体措施均指定了具体责任单位，其中20项为多部门共同负责，涉及部门最多的一项措施需要9个责任单位共同完成。这些措施仅指定了共同负责的部门，并未明确其共同履责的方式，客观上仅仅是将多部门置于同一起跑线，这就为多部门各显其能创造了客观环境。

一位市级主管领导提出：“《若干措施》出台后关键要看各部门的落实情况，各部门必须要迅速行动起来……对于组织落实及时、措施得当、效果突出的该奖的奖，对于落实效果差的该罚的罚，绝不能‘躺平’。”（访谈记录：0001-20220517）

根据统计结果，《若干措施》中明确提及的部门共有20个，其中在两项及以上措施中被提及的责任单位共计11个，分别为市财政局、市工业和信息化局、市金融局、市发展改革委等，说明这些部门的职责与复工复产事项具有较高的关联性，属于主责部门。其余9个部门仅在单一措施中作为责任单位出现，属于非主责部门，包括市城市管理委、市公安局、市规划资源局等。

相关部门为了落实市政府明确提出的措施，迅速制定并发布了一系列政策文件，截至2020年4月30日该市防控措施降级，20个被明确指定的责任部门共发布政策文件99个，明显具有政策爆发特征。其中11个主责部门共发布87个，平均每个部门发文数为7.9个；而9个非主责部门共发布政策文件12个，平均每个部门发文数为1.3个，明显呈现主责部门多于非主责部门的特点。

通过政策文本分析方法，对收集到的T市政府各部门政策文件的发布时间、发布数量、政策工具等特征进行研究，初步归纳其政策发布行为特点并确定深度访谈对象。最终选择了政策发布数量较多的7个主责部门和2个非主责部门（如表1所示）展开半结构化的深度访谈，归纳总结出了四种差异化的C位策略选择。

（一）时效C位策略：先行发布

在T市政府发布《若干措施》后4天内，共计11个部门发布了17份相关政策文件，第一时间回应了市政府的相关要求。参与政策起草工作的访谈对象谈到：领导的风格对部门工作，尤其是非常规工作的影响非常大，有的领导对时效性要求高，比如有的地方提出“事不隔夜、文不过天、即交即办、日清日结”，遇到紧急的事，好几天连家都回不了，真的是越来越“卷”。（访谈记录：0402-20210422）

采用时效C位策略的政府部门通常具有如下典型特征。其一，面临的事项是本部门的主责事项，具体到本案例，该类部门已经关注到当地企业经营受到很大影响，企业复工复产需求强烈的实际情况。其二，部门领导雷厉风行，明确提出政策发布的时效要求。其三，该类部门前期已对该问题开展调研并着手制定政策，坚持“摸着石头过河”与渐进主义的原则探索并形成了政策工具储备，但由于上级政府尚未明确表态，基于“不做不错，多做多错”的逻辑，提前发布政策具有较强的风险性。直到上级政府以《若干措施》明确提出目标要求后，其政策发布具有了合法性。为抢占先机，第一时间落实责任和凸显C位，政策发布迅速推进，从而使该部门在上级政府领导眼中留下了务实、担当的良好印象。

先行发布政策文件的部门成为了时效性角度下的“优等生”，并顺理成章占据了C位。但由于时间紧迫且缺乏其他部门的政策作为参考，因此在采用时效C位策略后，通常会陆续出台补充政策，以形成更为完备的政策体系。虽然在压力情境下渐进式政策调试具有现实的合理性，但也可以看出部门在心态上对于发布政策文件的迫切性。

（二）亮点C位策略：创新发布

该类部门同样属于支持企业复工复产的主责部门，但各种原因导致前期并未对这一问题给予足够重视，也并未对相关政策开展深入研究，因此其政策储备不充分。在其他部门先行发布政策文件后，未发布政策文件的主责部门不仅感受到来自地方政府纵向的压力，同时也感受到了来自率先发布政策文件的同级部门的横向压力，两种压力产生了叠加效果。但一方面，简单复制推广先发政策无法体现出本部门坚决执行地方政府决定的态度；另一方面也无法充分展现本部门的政策水平，因此该类部门倾向于在内容、政策工具等方面进行创新，即通过“创新擂台赛”凸显政府部门的能力并占领C位。

领导要求我们在政策制定时一定要有“亮点”，并且“既要有温度，也要有力度，还要有速度”，所以我们紧急联系阿里的技术团队开发了企业复工服务平台APP，并发布了启用该APP的通知，这个APP是全国首个省级复工服务APP，上线后获得了市领导的高度评价。（访谈记录：0702-20210322）

该类部门的政策发布行为具有两个典型特征。一是学习参考但绝不简单复制，该类部门倾向于采纳与上级的治理偏好相一致的新政策，但均不愿直接采纳同级政府或其他部门的新政策，而是通过知识转移、吸收与内化等方式进行政策再生产，存在着明显的“政策再创新”的特点。这与国外学者在探讨政策扩散过程中所提出的“政策趋同”特征存在显著差异。二是政策发布追求“亮点”突出，在中国的实践场域下，向上释放政绩信号的压力促使地方官员倾向于采用“亮点工程”策略，其动机具有明显的博取“眼球”，即吸引地方政府注意力的特征。

在主责部门完成政策发布后，部门间压力会进一步在横向维度传递，使非主责部门的压力进一步增强。

（三）强化C位策略：高调发布

该类部门多处于解决问题的相对“边缘”地带，结合复工复产这一具体事项而言，这些部门并非市场相关主管部门，但对于复工复产具有一定的支持作用，例如水务局等。市政府发布《若干措施》后，非主责部门通过对当前形势的判断很容易得出如下三个结论：其一，作为非主责部门，在《若干措施》的执行主体中处于第二梯队，在政绩竞争中受关注度总体不高；其二，由于并非本部门主责范围，在客观上对于政策工具的储备不足，政策发布尚不具备成熟的条件；其三，当前压力主要集中于主责部门，非主责部门总体压力强度不大。基于上述判断，非主责部门在初期往往倾向于选择“观望”策略，而非主动加入到C位竞争之中。

最初以为复工复产跟我们部门的关系不大，但相关部门的政策纷纷发布，所以我们就很被动了，除了从“绿色通道、特事特办、简化程序”等方面参考其他部门的政策及时发布我们部门的政策之外，还要尽可能突出我们领导班子对这个事的重视。（访谈记录：0901-20210411）

在主责部门纷纷发布相关政策之后，非主责部门将面临更大的压力。其一，横向竞争压力逐渐传导，非主责部门的压力不断增强；其二，主责部门的政策体系逐步完善，非主责部门的政策缺口逐渐显现，市场和社会对于政策的关注逐渐转向非主责部门；其三，主责部门的政策发布过程也是不断挤压政策创新空间的过程，导致政策创新的空间十分有限。从非主责部门自身的角度来看，原本其政策注意力主要集中于部门自身的主责事项，随着上述横向压力的增强，逐步聚焦到复工复产这一非主责事项上。在其策略选择的过程中，主要目标包括如下两个方面：第一，强化态度表达，要明确与上级政府和各主责部门“戮力同心”的态度；第二，避免被贴上“不作为”标签，在约束互动机制的作用下，尽快与主责部门在措施上保持同向同行。因此该类部门倾向于采用高调C位策略，即采用“高八度”的方式凸显C位，使用“坚决”“务必”“严禁”等强化态度表达，以显示本部门对该事项的重视。

（四）程度C位策略：加码发布

随着部分非主责部门的政策发布，压力进一步向未发布政策的少数非主责部门聚集，形成了“聚光灯”效应。此时该类部门面临的情境具有如下显著特征：第一，政治风险显著增加，作为“落后”部门，政策发布的时间窗口日趋狭窄，政治“达标赛”进入收尾阶段，随时可能因为“不作为”而受到社会舆论和上级政府的双重关注；第二，政策创新的空间进一步受到挤压，政策工具选择范围持续收紧，政策表达方式的创新难度也进一步增加；第三，部门间进一步横向加压，形成了“多重压力叠加”的态势。

在上述情境下，部门的政策发布相对“被动”，但仍需寻找政绩表达出口，因此在政策发布中倾向于选择程度C位策略，突出表现为“政策加码”。实践中部门政策“加码”的方式主要体现为三种，一是责任落实加码，部分政策要求政府部门工作人员“一对一”“点对点”服务企业复工复产，甚至直接公布各事项直接负责人的姓名和手机号；二是办理时限加码，发布了一批“特事特办”事项，并承诺压缩时限办理；三是受理时长加码，承诺“7+24小时”服务等，以突出本部门责任落实的力度。

虽然程度C位策略确实使非主责部门在短期内吸引了地方政府的注意，但这些政策工具具有很强的临时性和不可持续特征，有可能导致遗留问题的产生。一位手机号码被公布的工作人员表示：

看到其他部门发布的政策，感觉真是各显其能，不动点真格的就会觉得很敷衍，不重视，所以领导要求我们公布手机号码，7+24待机。其实线上办、不见面办理的通道都是有的，手机号只是一种补充手段，但确实是我们部门的亮点，分管领导还因此表扬了我们担当负责的态度。但时间长了问题也特别多，比如深夜来电，无关业务来电，甚至每天各种电信骚扰电话，干扰了正常工作和生活。（访谈记录：0803-20210228）

已有研究往往将“避责”倾向与“不作为”“消极化”等负向结果相联系，但本案例却印证了避责导向的策略和行为不一定会带来坏的结果或给公共福利带来损失。

三、压力叠加：C位策略生成的场域与过程

对于C位的关注和争夺，所反映出的心理状态主要有两个方面：一是通过占据C位有效地吸引目光，提高主体与行为的曝光度；二是形成对自身在多个行动者中所处核心地位的心理暗示。那么，政府部门在政策发布中的C位策略是如何形成的呢？

（一）C位策略生成的场域特征

通过案例分析可以发现，争夺C位是特定情境下地方政府部门发布政策时的策略选择，可以从如下三方面归纳其所处场域的特征。

1.事项紧迫且地方政府高度重视

首先，事项本身具有紧迫性、重要性与全局性的特点，在相对集中的时间段内吸引了地方政府的注意力，需要多个部门共同解决某些复杂的政策问题，从而抓住该事项带来的发展机遇或减少事项引发的各类损失。

其次，地方政府对该事项的应对高度重视，并通过会议或文件形式形成了明确的表达，而政府部门回应的内在动力很大程度取决于上级领导的重视程度。此时，各“条条”部门向地方政府表达绩效的通道正式开启，多部门“竞技”的“舞台”搭建完成。由于地方政府通过人事控制、目标考核保持着对所属“条条”部门强有力的激励与约束，能否创造出上级重视和认可的醒目业绩，成为决定各部门及其官员行为的“指挥棒”。

2.多个“条条”部门负责且未指定由谁牵头

由于事项本身具有全局性的特征，地方政府常以“措施”“意见”“通知”等方式将工作进行分解，并明确责任部门。当某项措施由多个“条条”部门负责时，可供选择的典型策略有两种，一种是以部门间联合的方式发布政策，在这种情况下“条条”部门间的关系体现为协同而非竞争，同时避免了政策间的冲突和不协调。当多个部门选择以集体行动方式承压，并以联合发文方式释放压力时，压力传导始终在纵向维度上。但以联合发文方式发布政策具有典型的路径依赖特征：一是上级政府指定牵头和协同部门，即以专班等方式形成了协同组织机制；二是单核主导，即主责部门明确、单一，政策针对的事项在该部门核心职责范围内，同时也涉及其他部门，此时主责部门可“名正言顺”地邀请相关部门参与政策制定。

另一种是各部门独立发文。如果多个“条条”部门负责且未指定牵头部门，虽然惯例是排在第一位的部门负主责，但一方面其他部门未必认同其“跟随”地位，另一方面各“条条”部门的绩效表达通道均处于开启状态，多部门之间的竞争关系也因此形成，即多个“演员”同时“登台”。此时，各“条条”部门更倾向于选择独立发文这一时效性、可控性和政绩信号表达能力更强的方式。两种方式的比较如表2所示。

在被问及为什么不与相关部门联合发文时，一位部门领导说：“一是联合发文程序很复杂，一般需要主管副市长出面协调；二是我们部门承担多项措施，如果联合发文需要与不同部门联合发布多个政策，难度很大；三是各部门也不愿意联合，因为‘第一作者’的显示度高，其他人活儿没少干，但都给别人做嫁衣了。”（访谈记录：0301-20200609）

值得注意的是，现实中还会出现一个部门负责多项措施，且不同措施需要与不同部门共同完成的复杂情境，进一步增加了部门间协同的难度。

3.目标难分解且绩效标准不统一

当多部门共同负责的措施难以进一步将目标细化到每个部门时，各部门就有了较强的自主性。与此同时，由于不同部门职责不同且与事件相关度存在差异，难以形成统一的绩效标准，这就为各部门“自由发挥”提供了空间，在政策制定的注意力配置过程中就产生了横向的“条条”间竞争关系。也正是由于各部门的职能、工作方法、绩效标准等均不同，因此为突出其自身绩效，各部门均不愿做“跟班”，而是希望以更加显性化的方式向地方政府表达其绩效。在部门间竞争过程中，争取C位可以使部门行动更加“显性化”，因此如何争取C位就成了“条条”部门竞争所关注的焦点。

（二）地方政府部门C位策略的生成过程

有关压力型体制的相关研究针对的主要是纵向压力传导，仅能解释地方政府如何向所属“条条”部门施压，但这仅是部门间竞争的一部分压力来源，对于本案例中所观察到的部门间的横向压力机制，即“条条”之间如何相互加压的讨论不足。基于政府职责、政策过程和压力型体制等已有研究，可以形成由“部门职责-政策能力”两个维度构成的分析框架，并通过压力传导机制分析不同C位策略的生成过程，如图1所示。

1.同伴效应带来纵向压力的横向传导

在地方政府明确了多个部门同时对某一任务目标负责时，压力型体制形成了对各部门的纵向施压过程。在各部门独立发布政策文件，而不是联合发文的情境下，产生了典型的“同伴效应”，心理学也将其称为“同伴压力”。在心理学领域，同伴压力是由于同辈人互相比较而产生的心理压力，也就是近年来常说的“内卷”。对于同伴效应的研究目前已从心理学探讨的人与人之间的关系拓展到组织之间，例如企业投资、高管薪酬等领域。这种同伴效应将地方政府的纵向压力转变为横向压力，在不同部门间形成了比较与赶超的氛围，并且以纵向压力与横向压力叠加的方式进一步增强了各部门的压力。

2.四种情境下的差异化C位策略

纵向压力型体制与横向同伴效应叠加下，各部门需要基于动态变化的环境开展各自的政策发布行动策略选择。根据部门职责的差异可以将多个责任部门分为两类，即主责部门和非主责部门，主责部门在多部门共同负责事项处理过程中处于主角地位，因而更容易受到上级部门的关注。根据部门政策能力的差异同样可以将不同部门分为两类，即政策工具储备较为充分的具有较强政策能力的部门和政策工具储备不充分的政策能力较弱的部门。

上述两种分类可以将共同负责某项措施的多个政府部门所处的情境分为四种类型，结合同伴压力的传导路径，产生四种差异化C位策略。其一为政策储备充分的主责部门，该类部门具有率先发布部门政策的基础条件，因此倾向于采取时效C位策略，其政策发布行为形成了向其他主责部门施压的结果。其二为政策储备不充分的主责部门，其不具备时效争先的条件，但可以“站在巨人的肩膀上”以创新的方式发布更为完善的政策，即采取亮点C位策略，与此同时，压力进一步向非主责部门传导。其三为政策储备充分的非主责部门，除了进一步开展政策创新之外，倾向于在表达方式上选择“语气加强”的高调发布方式，即强化C位策略，此时，压力完全集中于尚未发布政策的部门。其四为政策储备不充分的非主责部门，在创新空间和政策发布时间窗口同步压缩的情况下，倾向于采取加码发布的方式，即程度C位策略。

四、“条条”竞争：C位策略的生成机制

通过对C位竞争生成过程的描述可以较为清晰地看到各部门在共同负责事项中通过差异化C位策略展开竞争的行为特征，然而其竞争的深层次原因是什么呢？结合“条块关系”理论，可以从对上、横向和对下三个层次分析其生成机制，如图2所示。

（一）对上：“注意力”竞争机制

在地方政府以“若干措施”等方式向多个部门下达任务，该任务本身具有“强需求-强紧迫”特征并且并未指定牵头部门的情况下，原本各司其职的条条部门之间产生了交集，形成了部门间竞争的场域。已有对于地方政府竞争关系的研究主要集中于不同行政区政府之间，即“块块”之间的竞争，并且将竞争关系产生的原因主要归结于“上级”政府的压力，形成了两种不同模式，一种是基于政绩表达导向的“锦标赛”模式，一种是基于避责导向的“达标赛”模式。本案例所关注的C位策略与“锦标赛”模式相比，没有明确的绩效标准，与“达标赛”模式相比，又非简单的“底线”思维，而是以各自不同的方式争胜。因此，更为合理的解释是：“条条”部门之间的竞争在纵向关系中的“对上”层面，成因主要是竞争上级政府的“注意力”。

在地方政府相对集中掌握组织资源、财政资源的情况下，部门间绩效竞赛有明确的激励机制，即预设了有限的奖金，在地方政府体系内，奖金在很大程度上就是有限的更高职位。因此，各部门就需要向地方政府进行绩效表达。由于年度绩效考核这一常规绩效表达通道具有单一性、频率低的特点，因此各部门需要寻找更为显性化的绩效表达方式和路径，以争取地方政府主要领导的注意。为什么选择以政策发布方式表达政绩？一方面，本案例所分析的复工复产事项具有时间紧、压力大的特点，加之市政府的重视和对责任部门的明确指定，使其成为兼具紧急与重要特征的典型事项，因此具备吸引政策制定者注意力和开展注意力竞争的要件；另一方面，政策发布具有时效性强和显性化的特点，并且能够为后续具体政策执行活动提供有效依据，因此既是各部门履责的显性化标志，也是各部门在横向比较中获得上级认可的重要竞争场域。将本部门置于C位，可以使部门绩效具有更高的显示度，并有效提升上级政府的关注度，从而更容易在上级绩效评价中取得好成绩，最终目的在于争取有限的更高职位。

（二）横向：“话语权”竞争机制

地方政府部门的C位策略显然并非一个具象的位置概念，而是一个抽象的类比概念。为了更准确地说明这一概念，必须将其与两个相近概念进行区分。其一，C位是相对位置概念，而非“地位”。根据结构功能主义理论，“地位”是行动者在社会系统中所处的结构位置，其基础是行动者在系统中的定位，而C位则更具表象性，无论行动者的地位如何，均可以通过行为改变其在所有行动者中的“相对位置”，使自己受到更多关注。其二，C位仅表达位置，无关“角色”。角色表征了其特定的结构地位和相互关系，总与特定的责任相联系，即角色是责任的逻辑起点，而C位并不以担任主角为前提，配角亦可成为C位而受到更多关注。由此可见，地方政府“条条”部门间竞争在横向维度的成因主要是争夺“相对位置”，从而争取“话语权”。虽然职能、地位、角色不同，但均可能通过差异化的方法成为C位。

已有的对于“条条”竞争的研究主要关注的是不同地区的同一“条条”部门内部基于上级条条部门发布项目的竞争，而非不同“条条”部门之间的竞争。“条条”作为地方政府的组成部分，其职能具有互补性，但是“条”的运行专业化和单目标取向与“块”的治理整体化和多目标取向之间存在矛盾，因此“条条”部门倾向于通过竞争“话语权”的方式凸显本部门的重要性。其原因一方面是为了通过“话语权”提升，在地方政府有限的资源池中获取更多资源，即“分蛋糕”原理。另一方面则是“凭什么”的问题，表现为“凭什么听你的”“凭什么你牵头”等。为了凸显本部门的工作实绩，各部门往往不会采用“跟随”“复制”的方式发布相关政策，而是采取多种方式争取C位，以凸显本部门的重要性。这也证明了部门间政策发布竞争的主要原因之一是“同伴效应”，而非基于简单模仿的一哄而上、盲目跟风的“羊群效应”。根据同伴效应中的期望互动机制，同伴行为将改变焦点个体的期望和决策函数，其本质是一种学习行为。各部门在政策发布过程中，学习的对象包括本地区其他部门先行发布的政策文件以及其他地区，尤其是相对发达地区同部门发布的政策文件。在学习的基础上，通过“与上级趋同，与同级驱异”的创新发布方式表达政绩信号，以凸显本部门的“话语权”。

（三）对下：“指挥权”竞争机制

“条条”部门发布政策只是一个起点，其最终目的在于推动政策执行。根据“属地管理、分级负责”的原则，地方政府“条条”部门发布的政策很多需要下级“块块”落实执行，这就产生了“上面千条线、下面一根针”“上面千把锤，下面一根钉”的问题。这就使得“条条”部门在政策发布的同时，还要考虑如何竞争对下级“块块”部门的“指挥权”，即“条条”如何有效调动下级“块块”的问题。具体而言就是当下级“块块”在面临多个“条条”部门的政策执行任务时，其优先序列如何安排的问题。

C位策略如何能够帮助地方政府“条条”部门竞争“指挥权”呢？其一，有效吸引下级“块块”关注。“条条”在治理竞赛中时常处于弱势地位，难以争取下级“块块”参与其治理工作，C位策略可以有效提升部门政策的显示度，从而争取下级块块在政策执行时投入更多精力和资源。其二，通过C位策略提升部门的相对“政治势能”。虽然本案例所关注的情境总体具有地方政府高位驱动的特征，但在下级“块块”具体执行过程中，往往会根据“条条”部门的相对“政治势能”安排工作的优先顺序及投入强度等。部门通过C位策略获得上级关注的同时，也产生了向下施压的效果，起到了以“技术化”方式激发政治势能的作用。可见，C位策略有助于“条条”部门实现使下级“块块”部门“听我指挥”的目标，从而更好地推动部门政策的执行。

五、结论与讨论

基于地方政府机构与职能设置，“条条”部门原本处于不同赛道，在各自的职能领域开展工作，当地方政府面临地区性、综合性任务时，地方政府指定多个部门负责同一事项成为整合多部门力量的常用方式。然而，通过本案例可以看出，第一，地方政府将某一措施的执行交由多个“条条”部门共同负责，本意是希望多部门有效协同合作，实际却带来了“条条”部门间的竞争。由于多部门共同负责事项具有时空集聚的特点，因此部门间竞争也更具显性化特征。第二，传统上认为压力型体制主要存在于纵向维度，但在特定情境下，“条条”部门间由于“同伴效应”使纵向压力发生了横向传导，并且与纵向压力产生叠加效应，进一步加剧了地方政府部门间的竞争。第三，“条条”部门的竞争具有向上竞争“注意力”、横向竞争“话语权”和向下竞争“指挥权”的动力机制，虽然三种动力机制的强弱关系在不同情境下存在差别，但其总体的结果是使各“条条”部门的竞争行为与行为动机之间形成了逻辑闭环。

本案例着重分析了在共同负责事项中多部门的政策发布竞争行为，但所揭示出的“条条”部门间以C位策略为表现形式的竞争关系却广泛存在于各类治理实践之中。

本文可能的理论贡献主要体现在三个方面。其一，提出了地方政府部门C位策略的概念及其生成逻辑，C位策略是对地方政府部门所处的相对位置的探讨，在分析多部门共同负责事项中的政策发布行为时具有较强的解释力，对现有结构功能主义理论所着重分析的职能和角色问题形成了有益的补充。其二，基于“部门职责-政策能力”两个维度形成分析框架，系统阐释了多部门共同负责事项在部门政策发布中所采用的四种C位策略，将政府横向竞争的研究对象由“块块”拓展到“条条”，并借鉴心理学中的“同伴效应”理论丰富了现有压力型体制的研究，形成了对于纵向压力横向传导的逻辑阐释，有助于更好地解释和理解地方政府“条条”部门间的竞争关系和C位策略的产生过程。其三，从对上、横向和对下三个层面深入挖掘了C位策略生成的原因，进一步拓展了“条块”关系研究的范围，对于理解地方政府“条条”部门间关系形成新的解释路径。

需要说明的是，不能简单地将C位策略的结果做正向或负向归纳。一方面，C位策略促进了各部门履责的过程，形成了不同“条条”部门间“比学赶帮超”的氛围，提升了各部门政策发布的效率，对于完成上级政府布置的任务起到了积极的推动作用；另一方面，C位策略带来的政策间不协同则可能导致政策执行“最后一公里”不畅，并且多部门发布政策和各部门多次发布政策可能导致新型“文山”等问题。因此，应当在分析C位策略下地方政府部门竞争性政策发布逻辑的基础上，进一步发挥其正向作用，解决其存在的问题。同时，案例的独特性决定了相关研究成果在解释具有普遍意义的地方政府部门间关系时尚需进一步检验；研究过程中发现的同伴效应、锦标赛与达标赛同步展开、邀功与避责动机并存等现象仍需在未来研究中进一步深化。

文章来源：《中国行政管理》2023年第4期