李克军:加快干部制度改革步伐

选择字号:   本文共阅读 822 次 更新时间:2015-07-29 17:00

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李克军  

 

干部带病提拔问题之所以没有得到很好解决,主要原因有三个:一是干部选拔任用的诸多环节变形失效;二是反腐倡廉效果不佳,“病官”基数偏大;三是干部制度没有突破“伯乐相马”的旧框框。要做到对症下药,必须同步解决好这三大问题。其中,扎实有效地推进干部制度改革,既是解决干部带病提拔问题的治本措施,也是深化政治体制改革的题中应有之义。

一、党管干部的原则必须毫不动摇地坚持,但具体方式应该与时俱进地创新

在“全控型”领导体制下,“党管干部”,极易演变成为党委书记和组织部长等少数人独掌干部任免大权,从而导致跑官要官、买官卖官之风盛行。落马被查的省市县三级书记和组织部长,几乎无一例外地存在“卖官”受贿行为。这说明,坚持党管干部的原则,必须在管什么,怎么管的问题上走出新路子、建立新机制。也就是说,既要坚持,更要改善。改善的着眼点应该是克服权力过于集中于党委及其组织部门,特别是过于集中于少数人的弊端。

根据2000年和2009年中办两次颁布的《深化干部人事制度改革纲要》和2013年中央召开的全国组工会议精神,党管干部的主要内容应该是管方向、管政策、管制度。即制定干部选拔、任用、管理、监督等方面的路线、方针、政策、条例、规定;支持和领导国家立法机关制定相关的法律和法规;保证和监督已经颁布的法律条文和政策规定落到实处;营造民主、公开、竞争、择优和风清气正的“吏制”环境。党委要统揽全局,而不能事无巨细、包揽一切。

党管干部,理所当然地包括管到“人头儿”,即我们通常所说的“推荐和管理好重要干部”。现在的问题主要有两个:一个是“推荐”有名无实,党委讨论的干部,或直接任命,或演变成事实的“决定”。再一个是“重要干部”的范围始终没有明确界定,实践中几乎囊括了党政机关、事业单位、国有企业的所有领导干部。有时将少部分干部的考察提名权放给其他部门,时间不长,又收回到组织部门。在未来的改革中,应逐步减少党委和组织部门直接管理干部的范围,努力做到管得少,管得好。

党管干部,必须处理好党的领导与民主法治之间的关系。“三统一”的原则,已经明确多年,但有效管用、简便易行的具体途径和措施,似乎还在艰难的探索之中。实践中,往往过分强调党委的话语权、决定权,以致形成党委中的少数人甚至是一个人说了算的局面;诸多民主程序,往往成了按照少数人意图“空转”的游戏。

近年来,中央和省委组织部门一直在积极探索,试图建立约束县委书记权力的机制。2010年底,中纪委、中组部印发了《关于开展县委书记权力公开透明运行试点工作的意见》。同时媒体也在大力宣传“自我限权”的典型。如,河北省大名县原县委书记王晓桦刚一上任,就用两个月的时间,连续制定了《县委书记用人行为规范》、《全委会票决制》等10项新制度;江苏省睢宁县原县委书记王天琦主持制定了一份权力清单,给自己立了多种规矩。笔者非常佩服他们的改革精神和不恋权力的情操,也相信在他们主持下的试点肯定能够取得明显收效。但是,这里有个非常简单的逻辑:如果县委书记大公无私、光明睿智,又没有外在力量迫使他滥用权力,他自然会按照任人唯贤、德才兼备的原则选拔任用干部,并将自己的权力运行放在阳光之下。那么,限制他的权力没有任何必要。如果情况恰好相反,县委书记作为常人,照样有私欲,那么就需要有一种超过他个人能量和不良外力的制度来“强制”他按规矩办事。也就是说,“自我限权”存在明显的悖论,是不合政治学、管理学逻辑的制度设计。“自我限权”楷模王天琦的一段话发人深省:“如果‘一把手’不想动、不愿动,或者不真动,那在现有政治管理体制下,县委权力的公开透明,特别是‘一把手’权力的公开透明,就很难推行。即便有所举动,也容易沦为作秀表演。”

可见,如何在坚持党管干部原则的前提下,真正把干部选任工作纳入民主法治轨道,是一个重大而艰巨的课题。

二、积极探索,建立科学可行的竞争性选举制度

笔者认为,发展民主是干部制度改革的主题,而竞争性选举,则是民主制度的核心内容和主要体现。

早在一个多世纪以前,马克思和恩格斯就把民主选举看成是堵塞工人阶级政党(共产主义者同盟和国际工人协会)走上独裁或密谋道路的主要措施。中国共产党在革命斗争和执政实践中,曾对民主选举制度进行了积极的探索。但由于种种原因,我国的干部选举工作仍存在诸多亟待解决的问题。

最常见的问题,是把“贯彻党委意图”绝对化。在各级党代会和人代会上,主席团虽然也表明要“尊重代表意愿和权力”,但在各实际工作环节上,却把“实现组织意图”作为主要目标,以致出现很多违背民主原则的做法。比如,有的地方在选举办法中规定,“赞成票不画圈,反对票才打叉”;有的地方在酝酿候选人过程中,由代表团负责人直接向代表“传达”组织上确定的“差掉人”名单;有的地方让组织部门的干部站满会场四周,向选举人变相施加压力。就选举结果而言,过去,很少有得满票和零票的。近两次市县换届,则出现了一批得“满票”和得“零票”的候选人。选举的组织者、参与者,几乎无一例外地把这种不正常的现象作为换届选举圆满成功、组织领导严密得力的重要标志加以充分肯定。这些情况说明,发展民主,必须注重细节的研究和改进,在提高选举的竞争性和真实度上下功夫。

搞好竞争性选举,应首先从地方党代表选举和党委会的选举做起,同步或逐步扩展到人民代表、“一府两院”主要官员的选举。

党委对选举的领导,自然包括对候选人产生过程和具体人选的掌控,但这种掌控不能过严过死,而应逐步地、适度地放松。应允许和支持其他社会团体及党员、公民个人推荐和自荐,特别是应该鼓励党代表、人民代表联名提出候选人。各种渠道提出的候选人,地位应该平等,如果提出的候选人过多,可以通过预选确定正式候选人。应适当扩大候选人差额比例,政府正职也应实行差额选举。

应把实际存在的幕后竞争引到“台面”上来。各类候选人都应改变“奉命参选”的虚假姿态,光明正大地表明“我要参选”。选举委员会应组织参选人与选举人见面,发表竞选演说。党代会、人代会召开前和会议期间,应安排相对宽裕的时间,酝酿候选人。应在具体选举办法上保证选举人按自己的意志填写选票。

应鼓励和支持一些地方“乡官直选”的试验。在相关法规没有修改之前,可以采取先进行候选人“海选”,再通过党代会、人代会正式选举的办法,把基层官员的选择权交给民众。时机成熟时,再通过立法,建立县乡两级官员的直接选举制度。

应严格控制党政领导干部的届中调整,以体现对选举结果的尊重。

三、实行干部分类管理,把选举制和任命制区别开来

早在1983年,中组部就提出了对干部“进行分级分类管理”和“管少、管好、管活”的原则。1984年,中央确定了下管一级(过去是下管两级)的管理体制。2005年,《中华人民共和国公务员法》将“分类管理”确定为公务员管理的基本原则。就领导干部选拔而言,我认为最为紧迫的是把选举和任命区别开来。

目前的干部选任体制,是把民主推荐、民主选举和党委任命混在一起。造成了三个不良后果:一是权力和责任过度集中于党委。二是民主测评、推荐活动频繁,作用式微,参与者疲倦、厌烦、敷衍的心态蔓延滋长。三是难以走出“选票迷局”。上级反复强调,既要重视选票(主要指测评票、推荐票),又不要以票取人。看似辩证全面,其实是一种无奈的“两头堵”。在掌管干部任免大权的书记和组织部长那里,经常陷入左右为难的尴尬。具有升迁希望的领导干部,既要维护好“上头儿”关系,又要维护好同僚及下级的关系。有的地方甚至出现了严重的拉票风。

民主选举的范围应少而精。包括:地方党委委员、纪律检查委员会委员、人大常委会委员、政府和法检两院的主要负责人。这几类人员的选举,必须严格依照党章和国法进行,充分体现民主性、公开性、竞争性,并实现严格的任期制。党委应在候选人推荐、考核、确定、差额选举过程中,进行必要的掌控,努力做到两个保证:保证党员和人民群众充分行使民主权力,选举严格照章依法进行;保证选举产生的官员在行动上与党的纲领路线政策保持一致。其中,书记、人大主任、政府及法检两院主要负责人的候选人,由上级党委组织部门负责组织推荐、考核,并经党委集体讨论后提名;其他由党组织提名的党委委员、纪委委员候选人,由本级或上级党委组织部门组织推荐、考核,党委集体讨论后提名;其他人大常委会委员候选人,由党委组织部门会同人大常委会人事部门联合推荐、考核,人大常委会集体讨论后提名。

政府其他组成人员(包括政府副职和各部门主要负责人)、法检两院的副职、法职人员,均由人大常委会任命;政府各部门的副职、国有企业及公益事业单位负责人,由政府任命。初始提名及任前考核,可按照党管干部和管人管事相统一的原则,分别由政府党组、人大党组负责。党委及其组织部门,要履行监督职责。对违背干部管理法规或存在其他明显错误的任命,应该予以纠正。在改革的过渡时期,政府副职和少数重要部门的主要负责人,可分别由上级党委组织部门、本级党委组织部门会同人大人事部门共同酝酿考核,按现行干部管理办法,经党委讨论后向人大常委会推荐,在时机成熟时再实现分类管理。

应在部分党政工作部门内部和企业事业单位,实行聘任制。

干部选任制度的民主化、法治化改革,虽然不是包医百病的灵丹妙药,但在铲除权力寻租土壤、遏制跑官要官歪风、营造健康从政环境等方面,将会起到牵一发而动全身的积极作用。

 

(此文刊发于《改革内参》第19期,内容略有改动)

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本文责编:张容川
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