杨龙:中国区域政策研究的切入点

选择字号:   本文共阅读 903 次 更新时间:2015-07-11 16:43

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杨龙 (进入专栏)  

【摘要】中国的区域问题主要有区域差距大、缺乏区域发展的协调机制。区域政策是一项基本政策,按照对象和功能可以分为不同种类。区域政策研究的思路是从政策结构和政策过程两个方面探讨如何提高区域政策的科学性和可行性。现阶段需要拓展政府职能的分类,凸显"协调职能"在中国的首要地位,根据此项职能设立区域政策的制定和执行部门。研究中需要扩展府际关系理论,深入到政府部门之间的关系,指出区域政策的制定和执行中府际关系的结构和运行特点。实践中需要把政策制定和政策执行有关的府际关系定位为一种机制,其功能应为提高区域政策的效果和协调区域关系。

【关键词】区域政策|政府职能|府际关系

20世纪90年代以来,中国政府为了促进区域协调发展,持续采取了一系列区域政策,对于缩小区域发展差距起到了一定成效,但并未根本解决区域经济发展不协调的问题。尽管到2012年,中西部和东北地区的经济增速连续5年超过东部,人均地区生产总值的相对差距有所缩小,但区域发展绝对差距仍在继续拉大,区域发展差距依然较大。2011年京津冀、长三角和珠三角三大区域的GDP就占到了全国的43.5%,而同期西部地区的GDP仅占全国16.7%①。在发展质量方面,四大区域之间在人均地区生产总值、人均财政收入、全体居民消费水平等指标的相对差距仍然较高②。中国已有的区域政策内容包括大力扶持中西部和东北地区,鼓励发达地区与欠发达地区的合作,并安排发达地区对欠发达地区进行帮扶;税收优惠、投资鼓励、用地优惠、产业倾斜、人才引进等多种政策手段并用;在对中西部基础设施建设、产业跨区域转移等方面,国家投入了大量资金。如此大量和多重的政策仍不能解决中国区域发展不协调的问题,其原因主要是已有的区域政策的执行力不足,区域政策之间还缺乏协调,从而不能发挥已有区域政策的效力。

一、中国区域政策研究议题的选定

区域政策是一种基本政策。政策是指“国家(政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称”③。一般意义上的政策包括总政策、基本政策和具体政策三个层次。

1.中国区域政策的定位

总政策是关于国家全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策,包括总路线、总任务等,是所有居民必须遵循的、法定性的行为规则④。中共十六大以来,中国的总政策是坚持中国特色社会主义道路,全面建设小康社会。中共十七大提出,全面建设小康社会的路径是实现城乡协调发展、区域协调发展、经济与社会协调发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放的统筹。中共十八大把之提升为建设政治、经济、文化、社会和生态五种文明。

基本政策是“在总政策的制约下,解决社会基本领域中存在的主要问题时候必须坚持的行为规范”⑤。基本政策是实现总政策中各个目标的手段,通常是“政府公共管理中关系到各个公共部门运行和发展的政策”⑥。基本政策分为两个大类,一类为分领域的政策,如政治政策、经济政策、社会政策等;另一类为跨领域的政策,如区域政策。基本政策或是由特定领域一系列政策组成,如财政政策、产业政策等构成经济政策;或是由跨领域的若干政策组成,如区域政策包括了财政、产业等若干相关的政策。

具体政策是“在社会基本活动领域之下更小的范围中发挥作用的政策”,是“为解决社会发展中某个领域某个问题的具体政策”⑦。如财政政策包括财政收入政策、财政支出政策等,对欠发达地区、萧条地区等问题区域的帮助或扶持政策等都是区域政策的组成部分。

区域政策是指政策主体在某种特定的区域秩序和空间结构的基础上,采用各种政策手段,去实现某种政策目标的行动或行动方案。作为一种基本政策,区域政策的功能是实现总政策中的“协调区域发展”目标。这一目标在中共十七大报告里表述为“推动区域协调发展,优化国土开发格局。缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化,引导生产要素跨区域合理流动。要继续实施区域发展总体战略,深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展。加强国土规划,按照形成主体功能区的要求,完善区域政策,调整经济布局。”中共十八大报告则把“区域协调发展机制基本形成”作为实现“经济持续健康发展”目标中的一个部分。区域政策是一种跨领域的基本政策,具有多层次、宽范围的特点,是一系列政策的集合。区域政策里既有发展战略、国土规划,也有分布在不同领域的具体政策,如扶持民族地区发展的经济政策;既有针对跨区域问题治理的法规,也有用于解决跨区域问题的具体政策。

2.区域政策的层次和种类

作为一系列政策的集合,中国的区域政策可以分为两个层次,第一个层次是全局性政策,以国家整体作为对象的政策,目前包括区域发展总体战略和主体功能区规划。区域发展总体战略明确了全国范围内东部、中部、西部和东北四大地带的发展目标,主体功能区规划规定了未来一段时期内全国各类区域开发的强度。第二个层次是各类具体区域政策,包含广泛,其中有的范围广,如西部大开发战略,涉及12个省(市、区)。尽管区域政策覆盖面广,但大多为专项政策,以解决区域问题为任务,如对口支援政策针对的是处于边远的民族地区的经济落后问题,由东部和中部的省市以及大型国有企业和部分事业单位,对口支援西藏、新疆等西部民族地区。

按照美国政策学家罗威(T.Lowi)对政策的功能性分类⑧,区域政策中有分配性的政策,如西部大开发等针对问题区域的政策;也有再分配性的政策,如国家对贫困地区的转移支付、中央政府安排的对口支援;还有调节性的政策,这类政策对政策对象的行为起到约束作用,如主体功能区规划对不同类型区开发强度的限制。除此之外,还可以把区域政策分为鼓励性的与限制性的,对东部、中部、西部和东北四大板块实行不同的支持政策属于鼓励性政策;主体功能区规划是中国区域政策中首次出现的限制性政策,反映中国经济发展进入了资源和生态约束的阶段。在鼓励性区域政策中,还包括了帮扶性政策,如中央扶持民族地区发展的政策、中央扶持革命老区发展的政策以及对口支援等。由于一直实行政府主导型发展模式,政府不但有发展经济的职能,也负有协调各方面利益的责任。在区域政策方面,由于地方政府间的竞争较为激烈,地区间矛盾和冲突时常出现,需要中央政府出面协调,因而中国先后制定了众多协调区域利益的政策,协调性区域政策遂成为中国区域政策中重要的一种。作为一个超大规模的国家,中国在国家层面和地方层面均有区域政策,地方区域政策主要出现在面积广大的省级政府层次。由于省内的区域发展差距普遍存在,因而需要相应的地方性区域政策。

3.区域政策研究议题的选定

在中国这样的大国,全局性区域政策规定了国家在空间方面发展的总体方向,针对的是具有全局性影响的区域问题。解决中国存在的区域发展不平衡问题,需要从国家层面考虑各类地区的发展。全局性区域政策是否合理、与其他区域政策是否匹配以及是否得到有效的执行,成为研究区域协调问题首先要考虑的内容。区域发展总体战略自十一五规划提出以来,十二五规划以及其他重大政策均体现平衡发展东中西及东北地区的原则,成为中国区域发展的指导性纲领。全局性区域政策层面目前存在的主要问题是主体功能区规划推进不力。主体功能区规划于2010年12月发布,其主要目标实现的时间是2020年。如今已过去3年,从我们掌握的资料看,在全部应该制订主体功能区规划的31个省级单位里到2013年11月尚有10个没有完成。在已经完成省级主体功能区规划中主体功能区的概念也发生了变化,出现了变通性的主体功能区类型,国家的主体功能区规划在落实中遇到地方的博弈。主体功能区规划的主旨是限制开发强度,其推进不力表明限制性区域政策的实行遇到来自地方政府增长驱动型发展方式强大惯性的阻力。此外,主体功能区与其他区域政策工具的衔接和协调也还没有制定具体的办法。

中国不同地区自然地理条件差异大,地区间的发展差距大,既要鼓励发达地区先行发展,也要帮助落后地区尽快改变欠发达状况。为此国家制定了针对不同问题区域的多种专项政策,其中帮扶性区域政策和鼓励性区域政策数量最多。在各项帮扶性政策里,对口支援是覆盖面最大、政策强度最高、实施时间最长的区域政策,其中对口支援西藏和对口支援新疆已经制度化了,中央要求支援方与受援地共同制定援助的五年规划。对口支援政策也在扩展,不仅被用于支援边疆民族地区,而且被用于自然灾害的救助;不仅国家层面有对口支援政策,省内也有了对口支援政策。对口支援政策在帮助民族地区发展、促进民族团结、推进区域合作等方面有较大贡献,一直没有摆脱“重投入、轻效果”的状态。对口支援实际上是一种横向转移支付,但其持续性以及合法性等方面均存在问题。对口支援政策与现有的财政体系如何融合、对口支援如何从政治任务转向法律义务、如何调动支援方与受援地积极性等问题均需要认真检讨和反思。

在各项鼓励性区域政策里,特殊功能区政策使用得最为广泛,其中经济功能区是大多数,主要包括经济技术开发区、高新技术产业园区、保税区(自由贸易区)、出口加工区、边境合作区等类型。据不完全统计,截至2011年底,仅国家级经济性功能区就达到了385个,而省部级经济功能区更是多达1210个⑨。经济功能区属于地方政府的派出机构,其任务单一,机构简单,典型的权力结构为“管委会”。从第一个经济功能区设立到如今已经走过30多年的历程,大量的经济功能区已经完成全面的开发任务,面对日益增加的社会管理和公共服务任务。数量众多的经济功能区下一步是仍然维持管委会体制,还是走向行政区建制,目前还看不出明显的趋势。大多数经济功能区处在如何选择管理体制的十字路口,急需探讨可供经济功能区转型发展的路径选择。

在协调性区域政策方面,存在的主要问题是协调区域关系的机制效力低和缺乏区域组织间协调机制。据不完全统计,国内现有区域合作组织300多个,但是国内地方间无序竞争和低水平重复建设依然存在,地方之间在资源开发与利用、生态环境保护与补偿、生产要素流动与交易等方面的利益冲突频现。这表明这些协调机制普遍缺乏权威性,不能适应协调地方冲突的需要。更进一步的问题是国内众多的区域合作组织之间也开始出现利益竞争、利益冲突乃至区域保护现象,而区域合作组织之间的协商平台尚未建立。随着区域合作组织的不断成熟,区域合作组织间的冲突和矛盾将成为一种重要的区域问题,因此如何协调不同区域合作组织间的关系也提上议事日程,协调地方间关系和协调区域间关系也是中国区域政策目前面临的主要任务。

二、对已有研究成果的分析

国内关于区域政策和区域协调发展机制的研究大多存在于区域经济学领域,缺乏公共管理学科的研究。多数研究者属于区域经济学领域,公共管理特别是公共政策领域的学者在区域政策方面的贡献几乎是一个空白。

1.关于区域政策整体的研究

在实行西部大开发政策之前,国内区域政策的研究主要是基于中央政府的规划和战略,专门从事区域政策的学术研究,多数是从某些方面研究区域政策制定的必要性、影响因素或未来发展方向,并且主要立足于国家宏观发展战略与政策对区域发展的影响方面。例如陆大道、魏后凯和杨开忠等从区域发展、地区差异与区域经济角度论及中国区域政策的一些问题⑩。王一鸣的《中国区域经济政策研究》一书则着重从区域经济政策内容角度介绍了中国的区域政策制定与实施概况,也涉及区域政策的评价,但主要偏重区域政策评价的程序与方法介绍,而对区域政策评价原则、评价标准没有分析,缺乏对中国区域政策实施效果的系统评估及其原因机制分析(11)。

2000年以来,国内关于区域政策的研究逐渐增多,一些学者长期致力于区域宏观调控政策的研究。在著作《区域大战和区域经济关系》中,张可云指出区域政策要致力于解决区域问题和协调区域利益矛盾,并指出中国未来的区域政策框架包括区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域管理和调控政策。他在《区域经济政策》一书对区域政策理论基础作了较为详细深入的分析研究,吸收了大量国外有关研究成果,特别是一些有借鉴价值的方法和案例;在有关区域政策的基本内涵、研究范围、工具选择和中国区域政策的方向等方面,也都提出了自己的看法。张可云还关注区域政策的评价问题,他指出,区域政策评价是区域政策程序中的一个重要环节,并分析了区域政策评价的内涵、特点与作用,从区域政策干预逻辑的角度讨论区域政策效应评价的重要基本概念以及这些概念之间的关系,在此基础上进一步讨论反映区域政策效应与效益的指标。他通过分析传统的区域政策评价的古典福利方法,归纳出了五个方面的区域政策评价难点,并进一步指出,完善区域政策评价是完善中国区域政策的重要环节,应该通过解决五个方面的难点改革区域管理(12)。

魏后凯对区域政策的发展演进和科学基础有持续的研究。魏后凯和邬晓霞指出,中国区域政策应以促进区域协调发展为核心,更加强调公平目标,更加注重分类指导,并针对各类问题区域展开。在战略层面上,要深入推进西部大开发,全面振兴东北地区,促进中部地区崛起,支持东部地区转型升级,进一步完善国家区域发展总体战略;在政策操作层面上,要针对不同类型的关键问题区域,加大资金和政策支持力度,进一步完善国家区域援助政策体系。在《“十二五”时期中国区域政策的基本框架》一文中,魏后凯和邬晓霞指出,促进区域协调发展是中国的一项长期战略方针。在“十二五”及今后一段时期内,要推动形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展新格局。除了进一步完善国家区域发展总体战略外,还应按照主体功能区和关键问题区分两种类型区,实行差别化的国家区域调控政策和国家区域援助政策。魏后凯还对中国的国家区域政策的发展进行了较为系统的回顾和展望(13)。

陈瑞莲和谢宝剑指出,改革开放30年里中国主要区域政策的演进可分为四个阶段:以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段(14)。中国区域政策在培育经济发展的重点区域、促进欠发达地区的发展、增强区域发展的协调性、丰富区域发展的内涵等方面取得了一定的成效,但在政策目标、政策框架、政策实施和政策工具上仍有待完善。因此,中国未来区域政策的主要创新路向是:政策目标上以协调区域利益、缩小区域差距为主线;政策框架上加强立法和区域规划编制,完善区域协调机构;政策机制上健全区域协调互动机制;政策工具上从简单化向精细化转变,多项政策工具配合使用;政策绩效评价上,应按照主体功能区的功能实施差异化的评估为导向。

陈秀山和张帆指出,当前中国区域经济发展的不平衡和区域问题的多元化特征给区域政策的制定带来一定难度,与此同时,中国区域经济研究尚未形成一套统一的理论分析框架也使得区域政策制定缺乏有效的理论依据。为此,他们对新经济地理学领域形成的区域政策研究成果进行梳理,从中找出对中国区域政策的借鉴和启示(15)。

在区域政策的总体性研究领域,目前关于区域政策的研究尚未形成一个体系,研究成果分布较散,不同文献之间缺乏衔接性,关于区域政策研究的一些关键的学术问题也缺乏讨论。多数研究关注的都是区域政策本身,缺乏对区域政策执行的研究,而中国区域政策效果欠佳的重要原因在于区域政策执行不力。对区域政策执行主体也缺乏研究,而区域政策效果差的另一个原因是缺乏执行主体。

2.关于主体功能区规划及其推进的研究

在关于主体功能区理论研究方面,宏观经济研究院国土地区所课题组在《我国主体功能区划分理论和实践的初步思考》一文中初步构建了中国主体功能区划理论框架,对主体功能区划应坚持的原则、主体功能区划的层级和单元、主体功能区划的标准和指标体系、分类政策设计重点进行了探讨,并从克服主体功能区划的体制制约的角度提出了开展主体功能区划的对策建议。樊杰探讨了地域功能演替对空间均衡过程的影响,提出了区划方案效益最大化是同区域如何划分和对地域功能随时间变化的正确把握程度相关的,进而分析了主体功能区划的开发与保护双重功能的复合指标体系选择。杜黎明构建了主体功能区划的概念模型,用数学语言对主体功能区划的必要性、重要性、基本方法以及各类主体功能区的建设重点进行了初步的阐述(16)。

李军杰从区域发展的现状和统筹发展的要求出发,理清资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个概念相对于主体功能区划分的特定含义和彼此之间的关系,并在此基础上提出了以定量化的方法设计功能区划分指数的初步构想。有的学者分析了主体功能区建设的主要问题。张可云分析了由主体功能区概念导致的操作问题和主体功能区划分与管理的操作问题,并提出了主体功能区操作问题的解决办法与未来的区域管理出路。陈秀山、张若在分析主体功能区规划构想与实际操作的争论基础上,提出规划构想的实现路径和操作手段(17)。

在关于主体功能区实践方面,已经出现对正在实施规划的地方的研究,例如,徐伟金结合浙江省的具体情况,阐述了明确主体功能区划、形成合理的区域发展格局,对浙江经济社会发展的重大意义,并提出了浙江省主体功能区划的基本构想。王东祥对主体功能区的体系和层级、浙江省主体功能区划的基本思路进行了探讨(18)。

主体功能区规划对区域协调发展的作用是两面的,目前的研究中,往往对于正面作用过于突出,而对于负面作用没有系统性认识。主体功能区规划与地方发展战略的协调问题也还缺乏研究。近年来地方的许多发展战略上升到国家层面,这些地方发展战略是基于地方发展的优势进行的经济布局,与此相反的是主体功能区则是对于地方发展空间的约束。如何平衡这两者之间的关系目前学术界还缺少关注。随着2012年4月以来各省级主体功能区规划的出台,地方的主体功能区规划与国家规划之间的矛盾逐渐暴露出来。目前对于省区市执行国家主体功能区情况的研究还没有跟上。国家主体功能区规划是跨行政区的,而地方主体功能区规划的制订是以行政区为单位的,目前学界对于主体功能区划与行政区划的关系问题还少有研究。

3.关于对口支援政策的研究

国内学术界对对口支援的研究主要集中于以下问题:一是对对口支援政策的内涵、演变、形式、功能等进行研究,并对中外同一类型的政策进行比较研究。二是从区域科学角度进行研究,即从区域平衡发展角度研究对口支援,认为对口支援政策是实现中国区域协调发展的重要工具。三是对对口支援政策实施进行宏观分析和研究,这其中即包含有从民族地区经济社会发展视角审视对口支援政策及其实施绩效。此外,也有对某一项对口援助工作的总结和探讨。国内关于对口支援政策的研究大致可以分为三个方面。

第一,关于对口支援的必要性。阿拉塔高娃考察沿海地区与少数民族地区的对口支援历程,认为对口支援是推动少数民族经济和社会发展的动力。陈志刚则进一步实证证明了对口支援是民族经济走出贫困恶性循环的第一推动力。赵明刚等从多方面全面论证了对口支援是中央与地方秉持共同政治伦理价值和现实战略性的需要。李庆滑指出中国省际对口支援制度是中央政府缓解财政压力的需要,当然也有促进区域协调发展、民族团结及应对公共危机的需要(19)。

第二,关于对口支援绩效评估。倪锋、张悦、于彤舟实证分析了对口支援对解决中国区域财政失衡的效果,发现喜忧参半。杨道波等认为对口支援因其缺乏内部协调性,具有较大的随意性,实施效果还不太理想。董世举分析了援藏工作出现的一些情况,在肯定成绩的同时,呼吁要足够重视对援藏政策评估工作(20)。刘铁通过对汶川地震灾后恢复重建的实证分析,认为该方案体现了财政均衡的理念,有利于基本公共服务均等化的实现。韦凤琴从民族关系、社会稳定、经济发展等角度分析了一年来的对口援疆工作,高度评价对口支援的伟大历史意义和作用(21)。

第三,关于对口支援的形式、内容及未来发展趋势。赵伦、蒋勇杰首次将对口支援分为边疆地区对口支援、灾害损失对口支援和重大工程对口支援等三种模式,对每一种模式及其内容进行了探讨。徐阳光较为系统地从财政转移支付的角度对建国以来对口支援的运作进行了定性分析,中肯地指出所有的对口支援都具有横向转移支付属性(22)。钟晓敏等、路春城、熊文钊、田艳、花中东等分别从对口援疆、汶川灾后重建等角度精辟论证了有中国特色的对口支援是中国特有的一种横向财政转移支付形式,建议应将这种临时性对策上升到国家法律层面,形成区域协调发展的长效机制(23)。

在关于对口支援政策的研究方面,国内的研究处于分散状态,成果很多,但多为单视角,或为案例分析,缺乏整体性的和系统性的研究。对于对口支援是否算区域政策、对口支援是否可持续等问题上还存在争议。更大的研究空白是对于如何理顺横向府际关系促进对口支援政策的实施方面,需要以府际关系作为基本分析框架,把推动构建地方政府之间的伙伴关系作为着眼点,尝试从构建有中国特点的府际关系角度对对口支援制度做初步的理论概括,并对东部沿海地区对口支援西部民族地区政策长效机制构建与路径选择进行探讨,为今后对口支援政策的完善和有效实施提供决策依据。

关于主体功能区政策和对口支援政策研究还共同存在一个问题,就是这些研究关注的大多是主体功能区或对口支援政策本身,很少放在区域协调发展和区域政策框架下进行分析,也没有与其他区域政策研究相结合。

4.关于经济功能区的研究

在宏观角度上,郝寿义在《综合配套改革试验区与我国特殊经济区的演变》中界定了“特殊经济区”的概念,并指出广义的特殊经济区则包括经济特区、沿海沿江开放城市、省会开放城市、内陆边境开放城市、经济技术开发区、高新技术产业区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、综合保税区、自由贸易港区、国际旅游度假区、综合配套改革试验区等(24)。魏后凯在其著作《中国区域政策:评价与展望》中详细介绍了特殊经济区政策及其产生、发展过程,并对特殊经济区的成效加以分析(25)。此外,张军扩等都在其著作中对开发区、综合配套试验区、特殊功能区等经济功能区相关概念进行了阐述(26)。

在微观角度上,以开发区的经验研究占主导。其中,在不同学科有不同侧重点,如法学领域关注功能区管委会的合法性问题、经济学则重点关注各类经济功能区对区域经济学的影响……概括而言,微观角度的经济功能区研究主要集中在经济功能区的管理体制问题上,在内容上可以分为三个方面:一是关于管委会行政主体资格的研究。行政法学学者从法理和规章制度的角度,普遍认同开发区管委会是一个政府派出机构。郭会文在其文章中写到开发区管理机构属于行政法学和行政诉讼法学上的“法律、法规授权的组织”,在授权范围内享有完全的行政主体资格(27)。潘波则认为把开发区管理委员会归类为“法律、法规授权组织”或“派出机构”都明显不妥,而将其界定为一级政府的派出机关更符合实践现状(28)。二是关于管委会与属地政府关系的研究。对于此问题并没有系统的研究成果,但在有些文献中也多有涉及,如李金龙、阮金辉等都曾在著作中提出(29)。三是开发区管委会体制创新及管理模式问题。朱永新在其著作《中国开发区组织管理体制与地方行政机构改革》中阐述了中国开发区三种主要的组织管理模式:行政主导型、公司制和混合型(30)。

经济功能区研究中“功能区”、“经济区”、“开发区”等概念仍在混淆使用,基本概念不清的情况不利于研究的深入。另一个问题是已有的研究在内容上呈现碎片化趋势,其中以“开发区”的研究为多,其他各类经济功能区的研究则相对较少。此外,有关的研究集中在经济学、法学等学科,政治学对经济功能区的关注度还不够。

5.关于区域协调机制的研究

区域协调机制的主要功能是促成地方政府间的合作,区域政策的执行也有赖于地方政府之间的合作,否则难以达到效果。国内关于地方政府合作的研究主要始于20世纪90年代,2000年以来得到较快发展,研究的焦点大致在四个方面。

一是关于地方政府合作发展情况的研究。例如,杨龙等指出随着区域发展战略的调整,区域发展打破行政区划的障碍,导致区域内可能形成具有实权的跨地方政府边界的行政协调机构。杨龙等还对各类地方政府合作的空间分布特征进行了探讨,指出中国地方政府合作的空间分布呈现五大特点(31)。柳建文也对地方政府合作的兴起进行了梳理,杨爱平、杨龙和郑春勇也有关于论地方政府合作进展的研究成果(32)。

二是关于地方政府合作案例的研究。如刘习平等对武汉城市圈的地方政府合作进行分析,并提出了发展的路径选择。官华以粤港政府合作为例,分析了非对称府际关系对地方政府合作的影响。关于地方政府合作案例的重要研究成果还有傅永超和徐晓林、陈瑞莲和刘亚平、彭彦强、朱俊成等(33)。

三是关于如何促进地方政府合作的对策研究。如陈瑞莲从治理理念的转变、治理机制的创新、制度基础的建构、区域政策的创新几个方面探讨区域公共管理制度的创新。杨爱平提出高层政府应该通过指导和协调,构建涵盖地方政府间利益分配、利益协调、利益补偿、利益让渡的平行激励机制,从而使地方政府实现制度化合作。杨爱平和陈瑞莲、汪伟全也有关于地方政府合作对策的成果(34)。

四是关于地方政府为什么难以形成合作的研究。例如,前述的案例研究和对策研究很多也分析了地方政府合作困难的原因,得出的结论也大多相似。关于地方政府合作困境的一个重要成果是周黎安提出的晋升博弈理论。周黎安建立了一个地方官员政治晋升博弈的模型,指出由于政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会,这使得地方政府之间的合作空间非常狭小,而竞争空间非常巨大。周黎安在另外一篇文章中讨论了晋升博弈模式的缺陷,并再次强调区域发展中地方政府非合作的倾向(35)。此外,杨龙、李尧远和任宗哲、麻宝斌和李辉、吴光芸(36)也对这个问题进行了研究。

在区域协调机制的研究方面,主要缺乏的是关于协调效力的研究。目前国内区域合作组织众多,已经形成了若干协调机制,但普遍存在权威性不足、合作缺乏稳定性和持续性等问题。对于这些关于地方合作和区域协调机制的重要概念,目前还缺乏研究,而这些概念是关于协调机制效力的基本概念。再有,关于地方合作和区域协调机制的另一些基本概念,如机制、模式等,还缺乏清晰的定义。

对区域问题和区域政策进行的区域经济学研究的关注点大多为区域研究的某一个较为狭窄的领域,不同研究领域缺乏对其他研究领域的关注,对区域政策涉及的各个环节的研究缺乏衔接,这种系统性的缺乏导致学术成果之间缺乏连续性和呼应。由于区域政策涉及政策工具的确定、政策问题的提出、政策环境的分析、政策的选择、政策的执行、政策的评估和选择等多个方面,因而需要对区域政策进行系统研究,关注单项区域政策间的组合;需要研究如何提高区域政策的执行效果;需要加强从行政管理学和政治学的角度研究区域问题和区域政策。

三、区域政策问题的研究视角和思路

针对目前国内对区域政策研究存在的问题,需要从行政管理理论出发,把区域政策问题研究定位于政策学研究,分析区域政策的内容,分析各项区域政策之间的关系,考察政策的执行,研究为什么已有的政策工具没有发挥应有的效力。研究区域政策的出发点是政府职能,从结构和功能相互匹配的原理分析区域政策的载体,研究如何通过重新设置政府职能,为区域政策的制定和执行确定职能部门系统,以落实其各自的政策主体和客体。本文以府际关系为研究视角,通过把府际关系界定为一种机制,探讨如何通过调整政府间和部门间的关系,提高区域政策的科学性和可行性。

1.定位于政策学研究

区域政策涵盖面广,种类多,结构复杂,政策过程时间长,需要从政策学的角度进行深入的研究。通过对中国区域政策进行全面梳理,包括政策的构成、政策的过程、政策实施效果、政策的制定和实施的环境等,勾勒出当前中国区域政策的体系框架,指出中国区域政策在结构、过程等方面和环节存在的问题。

在结构方面,需要系统地梳理中国的区域政策,分析政策之间是否协调和匹配,探讨如何避免政策冲突。对区域政策的结构分析需要分层次进行,从全局性政策和专项区域政策两个层次展开。在全局性区域政策层面,研究其自身的系统性和协调性,具体而言需要分析区域发展总体战略与主体功能区规划这两项主要的全局性区域政策之间是否协调、如何共同构成中国的整体区域政策。在专项区域政策层面,研究各项专项区域政策之间的匹配程度。一是不同领域的区域政策之间的协调和匹配问题,具体而言,涉及区域财政政策、区域税收政策、区域投资政策、区域产业政策、区域贸易政策、区域就业政策、区域社会福利政策等,需要研究它们之间的匹配程度和整体性程度。二是鼓励性(含帮扶性)区域政策与限制性区域政策的匹配问题,出于不同的政策目标,需要对不同地区的发展进行鼓励、或帮扶、或限制。这些不同性质的区域政策共同作用,达到缩小区域发展差距、协调区域发展的目的,因而它们之间需要协调一致,成为政策组合,共同发生作用。比如对口支援作为一种帮扶性政策,需要与鼓励区域发展的政策,如东部地区率先发展、西部大开发等政策一致。再比如作为一种限制性政策,主体功能区规划规定了各类地区开发的限度,发挥的主要功能是对各地区开发深度的约束,但在经济开发行为受到限制的情况下是否有相应的补充政策,是主体功能区战略能否顺利推进的必要条件。三是全局性区域政策与专项区域政策之间是否协调,全局性政策意在实现区域协调发展,而专项政策的意涵只是特定区域,或只是实现特定发展目标。一方面专项政策的后果不能与全局性政策的目标相悖,另一方面全局性政策的意涵又要能够容纳专项政策的目标,比如各类经济功能区的设立不能突破国家主体功能区规划对所在地区主体功能的规定。此外,还有地方层面的区域政策是否与国家层面的区域政策一致的问题。

在过程方面,区域政策研究需要关注的是政策制定和政策执行两个环节,特别是政策执行环节。中国区域政策的数量很多,种类也很齐全,这是超大型国家区域发展差距较大的现实所需要的。在政策制定环节,欠发达地区的影响力逐步增加,使得帮扶性政策明显增加,其中最典型的是对口支援政策近年来从援藏很快推向对口支援新疆以及其他边疆省区,而且又被连续用于支援欠发达地区里的灾区。这个时期问题区域越来越受到中央决策层的重视,各种专项鼓励性或帮扶性政策密集出台,这些变化表明区域政策的影响力对比已经转向欠发达地区。另一个值得注意的现象是,在快速增加的区域政策里,协调性的区域政策增加得较快,目前地方政府间达成的区域合作协议或成立的区域合作组织超过300个,而且还在继续增加。这也表明地方政府在区域政策中的作用在提升。

尽管区域政策数量很多,但是在缩小区域发展差距、实现区域协调发展方面的效果并不好。区域政策效果不好主要有两个原因,一是政策执行阶段存在问题,二是政策制定与执行脱节。中国区域政策执行阶段存在的主要问题是缺乏政策执行主体,目前区域政策主要出自发展改革委员会(简称发改委)系统,比如区域发展总体规划和主体功能区规划这两个全局性区域政策都是出自国家发改委,专项区域政策里也有大量的出自发改委。地方层面的区域政策也是主要由地方发改委制定。从内设机构的情况看,各级政府只有发改委内设有负责区域经济发展的部门,如国家发政委下设地区经济司。由于发改委系统不是典型的“条条”,一方面发改委通常只负责制定政策,而执行政策由对应的下级政府或下级部门负责;另一方面地方发改委不是以执行国家发改委的命令为主要职能,而是以制定本地宏观政策为主要任务。这两个原因使得国家的区域政策在执行阶段往往不能“落地”(37),存在制定与执行脱节现象。协调性区域政策的落实难,主要原因也在于没有执行主体。地方自发形成的区域合作组织不在政府部门系列,更是没有对应的政策执行机构。

从政策学的角度研究中国的区域政策,需要通过分析目前区域政策之间的匹配,研究如何形成区域政策体系,如何实现各项区域政策之间的协调;通过研究区域政策的执行问题,探讨如何提高区域政策的执行力,为提高区域政策的整体效果提供理论支持和对策建议。

2.以政府职能作为出发点

政策的实施主体是政府,一项政策是否能够得以顺利执行,取决于政府职能的设定。一般而言,总政策是政府职能确定的出发点,各项政府职能的设置是为了实现总政策的目标。基本政策是政府职能确定的依据,各项政府职能是按照各项基本政策来设置的。在中国,是从坚持中国特色社会主义道路、全面建设小康社会的总政策出发,考虑如何设定政府职能的。实现区域协调发展是中国全面建设小康社会总政策下的一项基本政策,为了完成这项基本政策的目标,政府职能中需要包括协调区域发展。更广泛的意义上讲,中共十七大提出的“五个统筹”都是体现政府的“协调”职能。

在通常公认的几种政府职能里,即政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等,协调区域发展是经济职能的重要内容,也是社会职能的内容之一。在中国政府提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大政府职能里,协调区域发展是“经济调节”中的重要内容,也是“社会管理”和“公共服务”的题中应有之意,比如中国正在推进的基本公共服务均等化中就包括地区间均等的含义。

政府职能随着政府的任务而变化,发展中国家经济起飞,走上经济追赶道路以后,面对推动经济发展、实现经济赶超、解决社会问题、保持社会稳定等需要,政府的任务是“控制国内的人力资源和物质资源;动员人力和物质用于支持经济发展;调解经济快速发展引起的社会冲突”(38)。完成这些任务的政府通常承担以下四项职能:动员、组织、规范、协调。一是为发展动员资源和调动社会的发展积极性。二是组织发展,由政府确定发展的重点,排定发展次序,集中有限的资源,避免重复建设;扶植高效率的经济活动,抑制低效经济。三是规范市场主体和政府自身的行为,维护市场秩序和社会秩序。四是协调利益冲突,主要是解决因发展不平衡而引起的矛盾,协调不同个体和群体在利益要求上的冲突。平衡区域发展差距和协调区域关系是政府协调职能的一个重要组成部分,从目前中国区域政策效果欠佳的情况看,目前政府在这个方面处于职能“缺位”状态。

在经济起飞阶段,需要经济的快速增长,因而政府的“动员”和“组织”职能较为突出。进入经济发展的高级阶段,市场经济较为成熟,经济发展主要由市场机制来调整,不再依赖政府的推动。由于各种市场主体的利益多元化,不同利益的对立和冲突的可能性增加,所以自发“规范”和“协调”成为政府的主要任务。经过30多年经济快速发展,中国进入了经济发展较为高级的阶段,政府职能随之从“动员”和“组织”为主转向以“规范”和“协调”为主的时代。

根据结构功能相互对应的原理,一项功能的实现离不开相应的机构,一种机构也会具有相应的功能(39)。协调区域发展作为一项政府职能,应该有相应的政府机构负责制定所需的政策,有相应的政府机构负责执行已经制定的政策。“由于地方政府职能部门的设置在相当大程度依据的是上下对口的原则,从中央到地方各个层级就形成了相应的职能部门系统。”(40)目前中国区域政策在中央政府日常只有发改委中的一个分支负责制定,且不负责执行政策;加之发改委不是贯彻力强的“条条”部门,国家的区域政策缺乏直接对口的地方执行机构。因此,已有区域政策的匹配不好、执行效果差,缺少政策执行机构是一个重要的原因。

政府职能也是分层次的,不同层级的政府承担不同的职能。由于区域政策包括国家层面的和地方层面的,所以需要中央政府和地方政府共同承担协调区域发展的职能。根据这个政府职能设定原则,中央政府和地方政府都要设立负责区域协调发展的机构。除此之外,由于中国存在大量的协调性区域政策,如区域合作协议等,需要跨行政区的区域合作组织作为承担协调区域发展职能的专门机构。

根据政府职能设定与区域政策制定和执行的关系,解决中国区域发展差距大问题,实现区域协调发展的制度途径是调整政府职能,设定缩小区域发展差距、协调区域发展是政府的一项重要职能;然后按照这项职能的要求,设立相应的政府部门和政府间组织。一旦相应级别的政府设定了缩小区域差距、协调区域发展的职能,设立相应的机构就有了依据。一旦设立了区域政策的决策机构和执行机构,结构与功能相互匹配,区域政策的制定和执行就有了制度保障。

目前中国还没有把平衡区域发展差距和协调区域发展作为政府的主要职能,而根据中国经济发展已经进入较高级阶段的现实情况,需要适时调整政府职能。在动员、组织、规范、协调四大政府职能的系列中,突出“协调”职能的重要性,把协调区域发展纳入政府的协调职能。然后根据协调职能的要求,设置政府机构,设计行政流程,形成区域政策制定和执行的机制。另一方面,按照政府职能层级结构,在中央层面主要新增协调区域发展的职能,在地方层面主要新增地方合作的职能。与此同时,设定中央与地方共同承担的职能,而协调区域发展属于此类职能的内容。需要注意的是,完成协调区域发展的职能,不仅需要在中央和地方不同的层级设立区域政策部门,而且需要成立跨行政区的区域组织,因为一部分协调区域关系的职能是通过区域合作组织来实现的。出于区域公共管理的需要,中央政府把区域问题管理的职能下移,或地方政府把管理跨区域问题的职能让渡,区域管理机构或合作组织得到相应的职能。具体而言,区域组织的职能包括区域经济平衡、区域政治沟通、区域文化融合等(41)。

3.府际关系的研究视角

在中国的政府体制中,体现协调区域发展职能的组织结构除了政府部门之外,还包括府际关系。府际关系指国内不同层级的政府间的关系,包括纵向的中央与地方以及上下级政府之间的关系、横向的地方政府之间的关系、不同层级的政府之间斜向的关系,以及政府间的关系(42)。府际关系是政策制定和执行过程的制度框架,政策的制定和执行过程则循着特定的府际关系。一项政策的制定和执行可能依附的不止一种府际关系,可能包括了纵向的、横向的、斜向的府际关系中的任意两种,这种情况被称为复合的府际关系。区域政策的制定与执行要通过府际关系网络,府际关系是否合理和顺畅决定了区域政策能否恰当地制定和顺利地执行。

区域政策的制定主要涉及纵向和横向府际关系,也涉及斜向府际关系。区域政策的执行通过纵向府际关系,也需要地方政府之间的横向协调,以及不同级别政府间的斜向协调。区域政策所涉及的范围多数是跨行政区的,尤其需要政府间横向的合作。区域政策制定和执行涉及的纵向府际关系是等级关系,横向的府际关系是平等关系,斜向和复合的府际关系较为复杂,但其中主要是伙伴关系。以往中国区域政策主要通过纵向和横向府际关系来实施,很少经由斜向的或复合的府际关系来落实,所以政策效果往往不佳。从府际关系的角度看,在政府层级体系里只有纵向行政层级,缺少跨层级的协调机制;在横向府际关系里,也缺乏跨行政区的机制;还缺少承载斜向的和复合的府际关系的区域合作组织和区域协调机制。这些缺项是目前区域政策低效、区域发展差距难以缩小、区域协调难等问题的重要原因。

如果仅停留在政府整体之间,府际关系显得过于空泛,也缺乏工具价值,府际关系的内容应该展开为不同政府及不同政府层级之间职能部门系统之间的关系。政府职能不是一个笼统的概念,而是细分为各项具体的职能。在操作层面,政府职能是由各个职能部门实现的,因此,政府部门之间在纵向和横向的关系成为政府职能的实现机制。在纵向,政府间的上下级关系有多种形式,目前中国至少存在垂直管理的部门和非垂直管理的部门两类。垂直管理类的职能部门的“人员由上级政府职能部门直接任命,财、物及业务也都由上级政府职能部门管理”(43),同级政府对其只有监督职责。垂直管理类的职能部门不多,主要存在于市场监管领域,其体现的是现代政府的“规范”职能。其他的职能部门均为非垂直管理类,此类部门实行“双重领导”,即“地方政府中的绝大多数职能部门既受本级政府统一领导,又受上级政府主管部门的业务指导或领导”(44)。在政府部门“人、财、事”三要素里,经费来源由本级政府负责,人事安排以本级政府为主,业务上主要受上级政府同类部门的领导或指导。

体现“协调”职能的政府部门大都属于非垂直管理部门。在横向,由于垂直管理部门具有封闭性,部门间的府际关系主要发生在非垂直管理类的部门间。区域政策的主体通常是跨地域的,比如西部大开发战略,涉及12个省(市、区)。区域政策的主体也往往是跨部门的,如国务院西部地区开发领导小组,其成员包括国务院19部委。因此,具有封闭性特点的垂直部门不适合区域政策的制定和实施。

在众多非垂直管理的职能部门里,有负责宏观调控的部门,如发改委、工业与信息化部(简称工信部);有负责提供公共服务的部门,如民政部、人力资源和社会保障部,还有负责其他职责的部门,如文化部,等等。履行现代政府“协调”职能的部门以宏观调控部门和提供公共服务的部门为主,包括发改委、工信部、财政部等,其中最为典型的是发改委。区域政策主要由中央政府的相应部门和较高级别(通常为省级)地方政府的相应部门制定,其中全局性的政策主要由具有“协调”职能的政府部门制定,此类部门最具代表性的也是发改委。在全局性的区域政策层次,主体功能区规划由发改委编制并协调实施和进行监测评估;发改委还负责拟订区域协调发展及西部地区开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起的战略、规划和重大政策;发改委负责地区经济协作的统筹协调(45)。发改委不仅有明示的协调区域发展的职能,而且设有专门负责区域事务的内设机构。

非垂直管理部门与垂直管理部门有一个重要的区别,即垂直管理系统决策权在中央或上级部门,地方或下级部门只有执行权。垂直管理系统由于政策的制定和执行是在同一个部门,便于政策的贯彻,因而政策的执行力强。而进行宏观调控,履行“协调”职能的政府部门里,政策的制定与执行可能不在同一个系统。上面提到,国家发改委制定的政策有的由地方的发改委执行,有的由地方政府整体或由地方政府的其他部门执行;工信部的政策执行也有类似的情况。在区域政策方面,发改委系统的职能主要是组织、协调和推动,而不是具体执行。例如,在跨行政区的区域规划的制订和落实过程中,发改委通常是作为牵头部门,会同其他相关职能部门共同制订区域规划,并且负责督促各个相关部门落实区域规划。

在垂直管理部门系统,纵向府际关系是单线型的,单一部门包揽政策制定与执行,自上而下,层级清楚,职能统一,政策贯彻通畅,不会遇到行政层级上的阻隔和行政区的障碍。在非垂直管理部门系统,纵向府际关系呈多样化,更多情况下是复合型的,有以下特征:一是政策制定与执行不一定是同一个部门,可能存在一多对应的情况,如发改委制定的政策,可能是由多个职能部门执行,甚至可能由下一级政府整体来执行。二是具体职能上的一多对应,比如由宏观调控职责的政府部门制定宏观政策,由具有不同职能的若干部门分别执行。三是需要部门间的协调。宏观调控政策和公共服务类政策都是跨地域的,而且其中很多是跨部门的,因而需要有“牵头”部门,负责协调各个相关部门或相关下级政府。部门间协调通常借助某种机制,而不是另设协调部门,以区域政策为例,其落实需要设立议事协调机构、或签订区域合作协议、或借助其他协调机制。体现政府协调职能的区域政策在执行中除了具有上述非垂直管理部门纵向府际关系的主要特征之外,还具有自己的特征——地域性。区域政策往往针对特定区域,目标是解决特定区域的问题;区域政策里对于不同类型的区域有不同的措施,实行的是分类管理的原则。因此,区域政策的制定和执行不仅需要部门间的协调,还需要地方政府间的协调。

由于政府部门的设置是以分类管理为机构设置的依据,采取部门制的模式。在纵向,通过自上而下地使用政治权力贯彻行政命令,部门得到的授权仅限于本系统。在横向,部门之间的跨界和跨域的问题部门间无力解决,需要高层权力来协调。在这种部门化体制下,“部门具有政策制定和执行双重功能,部门间的行政协调困难,政策碎片化现象严重,政府对社会要求回应的速度缓慢”(46)。部门设置是行政管理专业化发展的结果,适合于实现政府的“规范”职能,但是当今遇到各类机构单独管不了的事务快速增加的挑战。“由于诸多公共问题正从地方化走向区域化、全球化,于是,需要各级政府、国家之间与国际组织共同努力消除诸多公共问题,为人类生存创造更好的环境。”(47)政府管理新的趋势显示现代政府“协调”职能更为突出,针对政府管理“碎片化”问题,需要从“整体性政府(holisticgovernment)”思路出发,对府际关系进行调整,着力于政府组织内部功能整合,以及在部门间更为广泛和经常地使用协调、沟通和谈判机制(48)。

从我们所选定的区域政策问题看,主体功能区规划的推进涉及了中央与地方之间的关系、地方政府之间的关系以及跨行政区的府际关系。对口支援是在中央推动下形成的一种新的地方政府之间关系,其中很多不是平级政府间的合作,所以是一种斜向关系。区域合作组织涉及了地方间横向关系,以及跨行政区的斜向复合关系,区域内各地方政府间是伙伴关系。区域组织之间的协调机制是一种新的复合性府际关系,位于次国家层次,是一种新型伙伴关系。区域政策的制定和执行更多的是涉及部门关系,宏观调控系统府际关系的复杂性和多样化是基本特征,因而需要探讨如何避免区域政策制定与执行的脱节、如何整合多部门联合制定或执行区域政策、如何协调不同地域的利益等问题。其中核心的问题是部门之间、上级部门与下级政府、上级部门与下级部门等的关系理顺和关系协调如何实现,这也是府际关系的一部分。

府际关系是国家结构形式的另一种表述,其实际价值在于为不同层级的政府,以及政府部门之间的互动提供了一种机制。在既定的政府体制下,各个层级的政府之间的互动、同级政府之间的互动、各级或各类政府部门之间的互动等,可以有不同的机制,即不同的府际关系。不同的府际关系决定了不同的决策方式和不同的执行方式,从而这些不同的机制也会对政策结果产生决定性影响。从府际关系的视角研究区域政策,有以下优点:一是便于进一步认清区域政策的制定过程,以便细化和具体化区域政策的主体;二是便于进一步明确区域政策的执行过程,以便明晰区域政策的执行流程,使得落实区域政策有了“抓手”;三是便于分析区域政策如何起到协调区域发展的作用,根据政府运行机理,政府间和部门间的协调主要靠机制,如何提高已有的区域协调机制的效力,如何建立新的高效的区域协调机制,关键在于如何改进政府间关系和部门间关系。

本文根据政策学原理,对中国的区域政策进行了定位和分类,然后从区域差距仍然较大,区域发展的协调机制尚未形成的现实出发,确定目前需要研究的主要区域问题。通过对目前关于区域问题研究现状的分析,提出了新的研究思路和切入点。通过对区域问题进行全面的政策学研究,包括政策结构和政策过程,探讨如何使区域政策更为科学。通过政府职能的拓展,按照“动员、组织、规范、协调”的职能分类,凸显“协调”职能在中国的首要地位,进而为设立区域政策部门提供依据。通过对府际关系的扩展,把政府部门之间的关系展开,使得区域政策的制定和执行有“府”可依,把政策制定和政策执行有关的府际关系定位为一种机制,从机制的角度探讨如何提高区域政策的效果和协调区域关系。这种研究视角是否可行,有待实践经验,也需要经受学界的批评。

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文章来源:本文转自《南开学报:哲学社会科学版》2014年02期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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